濱州市財(cái)政局

財(cái)政數(shù)據(jù)是國(guó)家政府收支的數(shù)據(jù)記錄，是國(guó)家財(cái)政政策執(zhí)行和財(cái)政管理成效的直接體現(xiàn)。準(zhǔn)確的財(cái)政數(shù)據(jù)是黨和國(guó)家制定路線、方針、政策，各部門(mén)制定工作計(jì)劃、編制預(yù)決算以及政府接受監(jiān)督的重要依據(jù)。2018年1月3日，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委在十屆委員會(huì)第五次全體會(huì)議暨全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出，自治區(qū)政府財(cái)政收入存在虛增空轉(zhuǎn)，調(diào)減2016年一般公共預(yù)算收入530億元，占總量的26.3%。調(diào)減后，2017年全區(qū)一般公共預(yù)算收入比2016年公布數(shù)據(jù)下降14.4%，剔除虛增空轉(zhuǎn)因素后同比增長(zhǎng)14.6%。這是我國(guó)繼2016年1月27日遼寧省對(duì)外確認(rèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)造假之后又一省級(jí)政府曝出財(cái)政數(shù)據(jù)不實(shí)問(wèn)題。財(cái)政數(shù)據(jù)造假再次進(jìn)入公眾視野。

一、財(cái)政數(shù)據(jù)造假的方式及變化

研究和分析內(nèi)蒙古自治區(qū)和遼寧省的數(shù)據(jù)造假報(bào)道可以看到，近幾年財(cái)政數(shù)據(jù)造假主要表現(xiàn)為虛增財(cái)政收入，其形式主要有：一是以虛構(gòu)應(yīng)稅事項(xiàng)和依據(jù)，虛增地方稅收入。二是通過(guò)虛假繳費(fèi)事項(xiàng)，使用財(cái)政資金繳納國(guó)有資源有償使用收入等虛增非稅收入。三是違反國(guó)家規(guī)定對(duì)企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅和各項(xiàng)地方稅稅收，實(shí)施先征后返。四是直接通過(guò)數(shù)字造假、報(bào)表造假虛增收入。

地方政府和有關(guān)部門(mén)造假手段十分巧妙，方式十分隱蔽。財(cái)政數(shù)據(jù)造假由來(lái)已久，自1993年實(shí)行分稅制以來(lái)，隨著中央與地方、地方政府間收入劃分體制的變化，財(cái)政數(shù)據(jù)造假方式也不斷變化。分稅制初期，中央對(duì)增值稅實(shí)行共享分成，地方政府通過(guò)營(yíng)業(yè)稅的先征后返來(lái)實(shí)現(xiàn)地方收入高速增長(zhǎng)；地方政府間實(shí)行營(yíng)業(yè)稅分成后，市縣政府又重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等地方小稅種上動(dòng)手腳；取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、財(cái)政部門(mén)撤消地方小稅的征收職能后，地方小稅種規(guī)模均呈現(xiàn)出大幅下滑和多年停滯不增的現(xiàn)象，接手的地方稅務(wù)局不敢再在虛收上做動(dòng)作。在稅收收入造假的同時(shí)，一直伴隨著通過(guò)增加非稅收入增收的造假現(xiàn)象。地方政府年年為既要提高數(shù)據(jù)，又不影響地方財(cái)力絞盡腦汁。

二、財(cái)政數(shù)據(jù)造假的危害及原因分析

(一)財(cái)政數(shù)據(jù)造假的危害

財(cái)政數(shù)據(jù)造假，是我國(guó)造假現(xiàn)象的一個(gè)局部反映。通過(guò)內(nèi)蒙古自治區(qū)和遼寧省造假方式來(lái)看，財(cái)政數(shù)據(jù)造假，是政府主導(dǎo)、有關(guān)部門(mén)和企業(yè)參與的造假行為，它運(yùn)用財(cái)政財(cái)務(wù)收支手段形成現(xiàn)金流，體現(xiàn)為政府收支的增減，形成真實(shí)的賬務(wù)數(shù)據(jù)，具有很強(qiáng)的欺騙性和迷惑性，查實(shí)的難度很大，其危害嚴(yán)重，性質(zhì)惡劣。

一是政府(黨委書(shū)記、政府首長(zhǎng))親自參與定調(diào)子，有關(guān)部門(mén)組織現(xiàn)金流進(jìn)行數(shù)據(jù)造假，官場(chǎng)風(fēng)氣虛與逶迤，干部不再務(wù)實(shí)工作，直接導(dǎo)致政治生態(tài)被嚴(yán)重破壞，直接損害了政府公信力，其社會(huì)危害程度絕不亞于貪腐。二是虛高的財(cái)政數(shù)據(jù)直接影響了國(guó)家和地方政府對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的正確判斷和決策，使國(guó)家路線、方針、政策發(fā)生偏差。三是影響中央對(duì)地方、地方政府間轉(zhuǎn)移支付政策的制定和實(shí)施，降低了地方政府的可用財(cái)力，降低了基層民生保障能力，對(duì)于構(gòu)建財(cái)力均等的公共財(cái)政機(jī)制造成重大影響，危及國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)財(cái)政數(shù)據(jù)造假的原因

一是政府官員考核升遷與財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的過(guò)度捆綁。我國(guó)現(xiàn)行的政府官員獎(jiǎng)懲任免機(jī)制，由上級(jí)對(duì)下級(jí)下達(dá)或指示發(fā)展目標(biāo)，對(duì)下級(jí)完成情況進(jìn)行考評(píng)獎(jiǎng)懲，造成下級(jí)政府官員高度重視上級(jí)考核，有的通過(guò)造假來(lái)博取上級(jí)青睞。而且，上級(jí)不恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)激勵(lì)也會(huì)促進(jìn)這種效應(yīng)不斷的放大。遼寧省省長(zhǎng)陳求發(fā)指出的“官出數(shù)字、數(shù)字出官”，正是這種情況的寫(xiě)照。

二是法律規(guī)章制度未得到嚴(yán)格執(zhí)行，數(shù)據(jù)造假行為沒(méi)有受到懲罰。統(tǒng)計(jì)法、預(yù)算法、《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》和《統(tǒng)計(jì)違法違紀(jì)行為處分條例》，都明確了數(shù)據(jù)造假者由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予記過(guò)、撤職直至開(kāi)除處分，涉嫌犯罪的移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任，統(tǒng)計(jì)法也創(chuàng)設(shè)了領(lǐng)導(dǎo)人員在統(tǒng)計(jì)上失察的責(zé)任。但實(shí)際執(zhí)行中，并沒(méi)有人因數(shù)據(jù)造假受到懲罰和追究。近年來(lái)，審計(jì)部門(mén)每年對(duì)財(cái)政收入特別是稅收收入質(zhì)量進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，但查出問(wèn)題后從來(lái)是雷聲大雨點(diǎn)小，牽涉到責(zé)任追究和處理責(zé)任人員時(shí)往往是不了了之。

三是監(jiān)督機(jī)制不健全不完善不能有效地發(fā)揮作用。我國(guó)建立的權(quán)力監(jiān)督體系，包括人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督等等。但在實(shí)際執(zhí)行中，由于對(duì)政府信用的監(jiān)督不科學(xué)、不規(guī)范、不細(xì)致，出現(xiàn)了各種監(jiān)督缺失、執(zhí)行不到位現(xiàn)象。

四是我國(guó)政府會(huì)計(jì)體系缺乏制約財(cái)政數(shù)據(jù)造假的手段。我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核心是現(xiàn)收現(xiàn)付制，不反映收入支出的完整性和真實(shí)性，更不能體現(xiàn)各會(huì)計(jì)事項(xiàng)的合理性和合法性，這為財(cái)政數(shù)據(jù)造假留出了空間。

三、多措并舉，堅(jiān)決遏制財(cái)政數(shù)據(jù)造假行為

(一)將“要實(shí)事求是，維護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)威”寫(xiě)入八項(xiàng)規(guī)定，以政治紀(jì)律約束數(shù)據(jù)造假

數(shù)據(jù)造假折射出我國(guó)干部作風(fēng)建設(shè)上仍存在的突出問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮中央集權(quán)體制有利于上傳下達(dá)、集中統(tǒng)一行動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)政治紀(jì)律約束來(lái)解決財(cái)政數(shù)據(jù)造假問(wèn)題。一是從政治紀(jì)律上明確底線。在《中共中央政治局貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則》中，增加“要實(shí)事求是，維護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)威，不得利用職權(quán)干預(yù)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、招商引資等工作，不得以虛假數(shù)字樹(shù)政績(jī)，嚴(yán)防官出數(shù)字、數(shù)字出官”，相應(yīng)在《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的工作紀(jì)律中增加有關(guān)內(nèi)容。二是建立政府信用責(zé)任追究制度，建議由監(jiān)察委員會(huì)行使信用責(zé)任追究職權(quán)，并明確界定各級(jí)政府、部門(mén)及工作崗位的信用責(zé)任，明確首長(zhǎng)對(duì)數(shù)據(jù)造假承擔(dān)連帶責(zé)任。數(shù)據(jù)造假一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，予以堅(jiān)決打擊，對(duì)數(shù)字造假的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“一票否決”。三是抓好對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)的普法教育，開(kāi)展統(tǒng)計(jì)法、預(yù)算法進(jìn)黨校、進(jìn)行政學(xué)院活動(dòng)，加強(qiáng)警示教育，公開(kāi)曝光有關(guān)案例，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部敬畏意識(shí)，提高數(shù)據(jù)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

(二)完善政府和干部的科學(xué)發(fā)展觀考核指標(biāo)體系

壓減GDP在政府和官員考核體系中所占比重，摒棄單純追求上規(guī)模、上速度的老觀念，將質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益、民生、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展補(bǔ)充進(jìn)指標(biāo)體系，引導(dǎo)政府樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。具體到財(cái)政數(shù)據(jù)考核，增加公共服務(wù)改善、民生服務(wù)、政府債務(wù)率、稅收占公共財(cái)政收入比重及提高幅度、轉(zhuǎn)移支付比重等專項(xiàng)指標(biāo)。在指標(biāo)體系中增加信用責(zé)任指標(biāo)，對(duì)信用責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(三)建立廣泛的政府信用監(jiān)督體系

加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的建設(shè)，發(fā)揮各級(jí)人大監(jiān)督作用，將財(cái)政收支質(zhì)量作為審查預(yù)算決算的重要內(nèi)容，將財(cái)政收支質(zhì)量審計(jì)及其整改情況作為向人大常委會(huì)專項(xiàng)匯報(bào)的重要內(nèi)容，不斷完善和落實(shí)述職制度、質(zhì)詢制度、罷免制度、調(diào)查制度等法律規(guī)范，強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)政府及其官員履職情況的監(jiān)督。人民代表大會(huì)探索設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)委員會(huì)。加大政府內(nèi)部審計(jì)力度，將政府和官員信用列入政績(jī)審計(jì)范圍。充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，注重運(yùn)用新媒體，設(shè)立曝光平臺(tái)，形成無(wú)處不在的監(jiān)督網(wǎng)。加強(qiáng)宣傳教育普及，提高全社會(huì)的數(shù)據(jù)意識(shí)，形成全社會(huì)共同監(jiān)督數(shù)據(jù)的氛圍。

(四)深化財(cái)稅體制改革，用體制機(jī)制約束數(shù)據(jù)造假行為

財(cái)政體制上，繼續(xù)保持現(xiàn)有的“大共享稅”格局，對(duì)全國(guó)全社會(huì)共管的事項(xiàng)征收的稅種，如環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅等，實(shí)行中央與地方分成稅制，以實(shí)打?qū)嵉馁Y金分成制約地方政府的財(cái)政數(shù)據(jù)造假。財(cái)政系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，建立轉(zhuǎn)移支付考核補(bǔ)償機(jī)制，制約地方虛增財(cái)政收入，做好地方自行制定的招商引資優(yōu)惠政策的合規(guī)性、可靠性、平穩(wěn)性的監(jiān)督。加快政府會(huì)計(jì)改革步伐，改革政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，正確反映政府財(cái)政的實(shí)質(zhì)；引入預(yù)算會(huì)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收支的逐筆、全程、實(shí)時(shí)監(jiān)控；建立成本會(huì)計(jì)和完整成本概念，監(jiān)督政府活動(dòng)的完整信息。

(五)加強(qiáng)政府大數(shù)據(jù)建設(shè)，遏制數(shù)據(jù)造假

各級(jí)政府應(yīng)積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)，打破目前數(shù)據(jù)部門(mén)封閉化、層級(jí)分割化狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)、人行、銀監(jiān)等政府主管部門(mén)單位、財(cái)政部門(mén)各類信息單位、公司企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)據(jù)交換、共享和集成，籌建起政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)，建立起覆蓋全社會(huì)全行業(yè)的數(shù)據(jù)體系。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，建立數(shù)據(jù)協(xié)同性模型，解決數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性、時(shí)效性、完整性、一致性等技術(shù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)多維度的關(guān)聯(lián)對(duì)比分析，讓數(shù)據(jù)互相監(jiān)督、互相借鑒，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量控制能力，切實(shí)提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，改革和創(chuàng)新政府的數(shù)據(jù)調(diào)查和管理機(jī)制，探索建立科學(xué)的數(shù)據(jù)調(diào)查體系，提高數(shù)據(jù)調(diào)查的獨(dú)立性和專業(yè)化水平。