縣域金融扶貧問題對策研究
——以寶雞市為例

姜 濤，桑曉靖，伊文英

（1.寶雞文理學院，陜西寶雞721013；2.中國人民銀行寶雞支行，陜西寶雞721013）

引言

習近平總書記提出“精準扶貧”的理念，并在國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃中明確提出“到2020年全國范圍內(nèi)實現(xiàn)脫貧目標”。緊接著，2013年中辦、國辦相繼出臺了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，2015年12月，中央又出臺了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，明確了我國農(nóng)村扶貧的總目標，提出了金融支持農(nóng)村扶貧的一攬子政策，為農(nóng)村金融支持精準扶貧提出了要求、指明了方向。

寶雞市政府與中國人民銀行寶雞支行合作組織全市金融機構(gòu)以金融精準扶貧為切入點，創(chuàng)新工作機制，優(yōu)化金融資源配置，全面改進和提升扶貧金融服務，持續(xù)加大對貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，切實做到金融助力拔窮根、挪窮窩、改窮貌，取得初步成效。

一、寶雞市轄縣域金融精準扶貧工作現(xiàn)狀

目前，寶雞市有3個國家級扶貧開發(fā)工作重點縣（麟游縣、太白縣、隴縣），有5個國家級扶貧開發(fā)片區(qū)縣（扶風縣、隴縣、千陽縣、麟游縣為國家六盤山片區(qū)縣、太白縣為國家秦巴山區(qū)片區(qū)縣），其他7個縣區(qū)為扶貧開發(fā)項目縣。通過對這些貧困縣區(qū)的走訪調(diào)研，了解到了部分縣區(qū)金融精準扶貧工作的實際情況。

陳倉區(qū)積極探索“旅游+扶貧”模式，走出了一條具有陳倉特色的精準扶貧、精準脫貧之路，金融扶貧工作，取得了明顯的生成效。最具代表性的就是長安銀行陳倉支行為大水川景區(qū)旅游開發(fā)項目提供信貸支持，這個項目的實施為西山百姓發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)致富提供了途徑。

太白縣屬于國家級貧困縣。太白縣蔬菜種植和畜牧業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)雖有得天獨厚的優(yōu)勢，但是地處山區(qū)，商業(yè)銀行設立網(wǎng)點較少，僅僅依靠太白縣農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社和太白縣郵政儲蓄銀行幾家根本滿足不了農(nóng)民的信貸需求。針對這一問題，人民銀行系統(tǒng)內(nèi)特別追加太白縣農(nóng)村信用社支農(nóng)再貸款指標最高時達2.5億元，為太白縣金融扶貧注入了強大的資金支持。

鳳翔、麟游兩縣隸屬于人行鳳翔縣支行管轄，實施“扶貧再貸款”政策極大地調(diào)動了地方法人金融機構(gòu)的扶貧積極性，撬動更多的信貸資金流向扶貧領域。另外，開發(fā)了多種的扶貧產(chǎn)品。兩縣全面推廣“文化旅游產(chǎn)業(yè)+貧困戶”，“現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范園區(qū)+貧困戶”，“專業(yè)合作社+貧困戶”，“龍頭企業(yè)+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)脫貧“6+模式”，支持“十戶一體”產(chǎn)業(yè)脫貧互助組，截至2016年9月底，兩縣完成產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資1億多元，扶持帶動貧困戶8 000多戶。

岐山縣金融機構(gòu)將信貸政策與扶貧政策相結(jié)合，通過優(yōu)化貧困村金融基礎服務、扶持特色產(chǎn)業(yè)、培育新的產(chǎn)品等方式，積極探索精準扶貧新路徑。比如，金融機構(gòu)結(jié)合縣域?qū)嶋H，先后開發(fā)出產(chǎn)業(yè)托管貸款、小額產(chǎn)業(yè)貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、創(chuàng)業(yè)促就業(yè)小額貸款、殘疾人康復貸款等一系列扶貧信貸產(chǎn)品。最具代表性的例子是縣聯(lián)社以產(chǎn)業(yè)托管帶的方式向陜西鑫億源集團發(fā)放300萬元貸款，該公司計劃在5個鎮(zhèn)各發(fā)展500畝食用菌種植基地，可以帶動1 000戶貧困戶脫貧[1]。

扶風縣是六盤山集中連片特困地區(qū)，全縣有82個貧困村、1.37萬戶、5.17萬貧困人口。2016年5月18日開辦了第一筆扶貧貸款業(yè)務，至10月18日全縣3家承貸金融機構(gòu)發(fā)放各類扶貧貸款，共計1 206筆、20 044.5萬元，其中，發(fā)放“產(chǎn)業(yè)貸”298筆1 019.5萬元，“托養(yǎng)貸”861筆3 321萬元，“就業(yè)貸”47筆16 100萬元。上述貸款均實行優(yōu)惠利率，年息5.85%。參與“托管貸”或正在申請“托管貸”及輻射帶動的貧困人口達到16 520人。此外，全縣金融扶貧貸款采取新的貼息方式：金融機構(gòu)按季結(jié)息，一戶一表；扶貧辦按季審核，核對精準扶貧數(shù)據(jù)庫；縣財政按季貼息給信用社，貧困戶不直接交付貸款利息。到9月21日，為貧困戶貼息336 927.06元。

千陽縣利用“四方聯(lián)動”工作機制，開展信用村鎮(zhèn)創(chuàng)建和貧困戶建檔評級，推動貧困戶信用重建，以信用評級“聯(lián)姻”精準扶貧。創(chuàng)新性地建立了脫貧攻堅“項目超市”，金融機構(gòu)從縣鎮(zhèn)村建立的脫貧項目超市中認領項目，精準對接項目清單，做到貧困戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與金融機構(gòu)雙向選擇有效對接。

隴縣地處陜西省西部邊陲，屬于國家級貧困縣，屬六盤山片區(qū)扶貧幫扶縣，經(jīng)濟基礎薄弱，工業(yè)化程度低，也是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截至2016年10月，金融機構(gòu)投入扶貧貸款達1.01億元，其中隴縣農(nóng)商銀行精準扶貧“農(nóng)戶貸”444戶2 164萬元、“產(chǎn)業(yè)貸”200萬元；開辦移民搬遷“安居貸”460戶2 260萬元；用扶貧再貸款5 000萬元，以優(yōu)惠利率為企業(yè)發(fā)放貸款2 740萬元，為104戶個人基準優(yōu)惠利率貸款2 260萬元，降低貸款利率約四個百分點，減少企業(yè)、農(nóng)民利息支出近200萬元，支持企業(yè)積極吸收貧困戶就業(yè)，幫助農(nóng)民養(yǎng)殖、運輸、建房等改善生活環(huán)境建設。

鳳縣雖地處秦嶺腹地，但人行鳳縣支行創(chuàng)新探索“貧困戶信用或聯(lián)合重建”金融扶貧服務新模式，成功發(fā)放了寶雞轄區(qū)首筆貧困戶信用豁免貸款。農(nóng)行鳳縣支行推出“金融+貧困戶+電商”模式，幫助貧困戶打通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。工行鳳縣支行在貧困村建立了“公司+合作社+農(nóng)戶”養(yǎng)殖基地，帶領貧困戶走上脫貧致富道路。鳳縣農(nóng)信社率先創(chuàng)新“小額扶貧貼息貸款”信貸產(chǎn)品，又先后推出“致富貸”、“產(chǎn)業(yè)貸”、“創(chuàng)業(yè)貸”等金融扶貧信貸產(chǎn)品。轄內(nèi)兩家保險機構(gòu)推出“貧困戶人口意外傷害保險”和“農(nóng)村住房保險”都有力的支持了貧困戶脫貧致富。

二、寶雞市轄縣域金融精準扶貧工作中存在的問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，寶雞市縣域金融扶貧工作取得了巨大成就，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實的基礎。但是，在扶貧工作中也暴露出一些問題，需要關注和思考。

（一）有效率的扶貧信貸需求不足

寶雞市轄縣區(qū)大多屬于山區(qū)，自然條件差、經(jīng)濟基礎薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，尤其是地處偏遠山區(qū)的貧困鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力十分有限，缺乏可發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，有效率的扶貧信貸需求嚴重不足。表現(xiàn)在以下幾個方面：一是財政扶貧與金融扶貧不協(xié)調(diào)。扶貧部門與金融部門缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，許多扶貧產(chǎn)業(yè)項目無法獲得銀行的信貸支持，金融機構(gòu)出于收益和風險等因素考慮不愿涉足扶貧領域。二是財政資金投入有限，扶貧貸款發(fā)放可持續(xù)性差。地方財力有限，一些項目縣級配套資金難以落實，地方自籌難度大，扶貧開發(fā)投入主體只能依靠中央、省扶貧項目支持，金融扶貧貸款所需的擔保資金與實際差距較大。三是政策性扶貧資金條塊分割，金融介入困難。現(xiàn)有扶貧開發(fā)和財政扶貧資金管理模式?jīng)]有形成對金融信貸資金投向貧困群體、貧困地區(qū)的引導，導致資金的條塊分割和分散使用，資金整合難度大，造成專項扶貧資金不夠用，信貸資金富裕不敢投的局面。

（二）金融機構(gòu)可操作性有待提高

一是國有商業(yè)銀行金融扶貧抓手不足。國有商業(yè)銀行貸款審批條件多、內(nèi)部追責力度大、信貸創(chuàng)新產(chǎn)品不夠，他們在農(nóng)村貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少設立基層網(wǎng)點，對貧困地區(qū)的金融扶貧服務能力下降，在農(nóng)村金融扶貧工作中出現(xiàn)了無處下手的尷尬局面。二是農(nóng)村信用社在信貸產(chǎn)品和服務創(chuàng)新方面權限不足。農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行）作為縣域金融扶貧工作的主要承擔者[2]，目前已有的幾款扶貧貼息貸款均是由省聯(lián)社與相關部門協(xié)商制定，加上資本金不足、抗風險能力低、不良貸款多，難以獨立承擔支農(nóng)重任。

（三）信用擔保機制需要聯(lián)合構(gòu)建

目前，寶雞縣區(qū)普遍缺乏有效信用風險分擔機制。農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)戶很難獲得第三方的信用支持，銀行業(yè)金融機構(gòu)存在“慎貸”、“惜貸”現(xiàn)象。一是融資體系相對落后?？h域經(jīng)濟市場化程度普遍不高[3]，融資體系建設相對滯后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林權、宅基地使用權等主要產(chǎn)權要素市場缺失，農(nóng)戶普遍缺乏有效抵質(zhì)押物。二是金融扶貧的保障機制不完善。貧困縣財政比較困難，無法依靠自身財力建立較完善的扶貧貸款擔保體系和風險分擔補償機制，金融機構(gòu)扶貧貼息政策門檻高、標準嚴，加上部分農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)信用意識淡薄，金融債權維護難度大，一定程度上影響了金融機構(gòu)介入扶貧開發(fā)的積極性。

三、金融精準扶貧工作問題的解決對策

（一）充分發(fā)揮金融扶貧政策，形成金融支持局面

地方政府要運用好財政政策、稅收政策、土地政策、生態(tài)補償政策、科技扶持等政策，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[4]。一是為了形成金融支持合力，促進各類金融機構(gòu)增加信貸投放，建議整合現(xiàn)有的中央財政貼息的扶貧貼息貸款和婦女小額擔保貸款等政策，針對貧困群體集中用于扶貧開發(fā)。二是縣人行要加強和完善再貸款的監(jiān)督考核，繼續(xù)加大對農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)再貸款支持力度，要求涉農(nóng)金融機構(gòu)將一定比例的支農(nóng)再貸款用于貧困區(qū)，并給予較大的利率優(yōu)惠。三是商業(yè)銀行在堅持商業(yè)可持續(xù)原則的基礎上，著力解決欠發(fā)達地區(qū)金融網(wǎng)點單體核算效益無法覆蓋成本的商業(yè)利益訴求與當?shù)亟鹑诜招枨笾g的矛盾。加大對貧困家庭學生生源地助學貸款，雙聯(lián)惠農(nóng)貸款，婦女創(chuàng)業(yè)貸款、小額信用貸款、草食畜牧業(yè)貸款和設施蔬菜貸款等貸款的信貸投放力度。

（二）加強各方協(xié)同推進，形成精準扶貧合力

一是地方政府在扶貧攻堅中應發(fā)揮主導作用，制訂發(fā)展規(guī)劃，明確支持的重點區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)、重點群體，通過組織和引導農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)精準脫貧。要以支持農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為金融扶貧創(chuàng)新的切入點，重點加大對管理規(guī)范操作合規(guī)的家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)村殘疾人扶貧基礎等經(jīng)營組織的支持力度，不斷支持貧困戶脫貧增收。二是金融機構(gòu)應結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和扶貧規(guī)劃，充當精準扶貧的排頭兵，通過創(chuàng)新經(jīng)營管理模式、產(chǎn)品服務和操作流程，擴大服務覆蓋面，培育新的客戶群體，將自身經(jīng)營網(wǎng)絡打造成支持精準扶貧的有力“支點”，促進城市金融資源要素加快流向農(nóng)村，滿足貧困地區(qū)各類主體差異化、多樣化的金融需求。三是金融機構(gòu)要重點扶持發(fā)展一批覆蓋面廣、帶動能力強、具有地方特色的農(nóng)副產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)、用“圍繞龍頭，突出特色，依托市場，連片開發(fā)”的思路搞好基地建設，積極推行以公司、基地、農(nóng)戶為主要形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，促使貧困戶從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中受益。

（三）創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品，提高金融服務水平

一是金融機構(gòu)要積極發(fā)放面向貧困地區(qū)農(nóng)戶的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，根據(jù)實際需要適當擴大貸款額度，延長貸款期限。二是拓寬農(nóng)村貸款抵押物受理范圍。鼓勵發(fā)展林權抵押貸款、應收賬款質(zhì)押貸款，探索農(nóng)村土地使用權和經(jīng)營承包權抵押融資業(yè)務，大力發(fā)展大型農(nóng)機具抵押，林權抵押，倉單和應收賬款質(zhì)押等信貸業(yè)務，增加扶貧信貸投入。三是建立靈活的信貸管理機制。引導金融機構(gòu)完善信貸管理制度，創(chuàng)新信貸管理模式，以風險可控為前提放寬信貸準入門檻，放寬農(nóng)戶貸款的擔保要求等，適當下放經(jīng)營權限，充分賦予欠發(fā)達地區(qū)信貸管理的自主性和靈活性，提高涉農(nóng)金融機構(gòu)信貸投放的積極性。

（四）改善扶貧基礎條件，形成農(nóng)村信用環(huán)境

建立工商、稅務、公安、法院、金融等相關部門分工負責，齊抓共管的工作體系，從機制、體制和制度上為改善金融生態(tài)環(huán)境和社會信用環(huán)境提供保障。一是金融機構(gòu)要聯(lián)合當?shù)卣^續(xù)深入開展“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的創(chuàng)建活動，不斷提高貧困地區(qū)各類經(jīng)濟主體的信用意識，多渠道整合社會信用信息，營造良好農(nóng)村信用環(huán)境。二是要穩(wěn)步推進農(nóng)民合作社、農(nóng)村企業(yè)等經(jīng)濟主體電子信用檔案建設。完善信用評價與共享機制，通過信用體系建設助推扶貧貸款的發(fā)放，不斷改善金融扶貧的基礎環(huán)境，為金融機構(gòu)積極主動地參與金融扶貧工作創(chuàng)造條件。三是要建立農(nóng)村小額保險與農(nóng)村信貸的聯(lián)動機制。加快推動委托有資質(zhì)的商業(yè)保險機構(gòu)參與新農(nóng)合經(jīng)辦服務工作，擴大商業(yè)保險機構(gòu)經(jīng)辦新農(nóng)合的規(guī)模，發(fā)展各類醫(yī)療、疾病、失能收入損失等與基本醫(yī)療保險相銜接的商業(yè)健康保險業(yè)務，有效解決因病致貧、因病返貧問題。要擴大農(nóng)業(yè)保險的品種和種類，爭取實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險全覆蓋。