蔡 丹 ，羅 鋒 ，夏文忠 ，顧慶傳

（昭通學(xué)院 a.外國(guó)語(yǔ)學(xué)院；b.人文學(xué)院；c圖書(shū)館；d教務(wù)處，云南 昭通 657000）

烏蒙山區(qū)云南片區(qū)①烏蒙山區(qū)云南片區(qū)是指烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)云南省的祿勸縣、尋甸縣、會(huì)澤縣、宣威市、昭陽(yáng)區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣、鹽津縣、大關(guān)縣、永善縣、綏江縣、鎮(zhèn)雄縣、彝良縣、威信縣和武定縣所處區(qū)域。在義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)過(guò)程中，隨著中央、省市政府和片區(qū)各縣（市、區(qū)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)縣）投入的加大，縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)步明顯，但受觀念認(rèn)識(shí)、經(jīng)費(fèi)投入、師資保障、資源不足等因素制約，片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展仍然面臨許多發(fā)展困難和問(wèn)題，與義務(wù)教育均衡發(fā)展從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變的要求存在一定差距。

1 烏蒙山區(qū)云南片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

1.1 片區(qū)部分政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

片區(qū)部分縣級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、前瞻性戰(zhàn)略意義及體現(xiàn)社會(huì)公平正義重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的自覺(jué)性不夠，把推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展視為完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的一項(xiàng)重要工作，②各縣義務(wù)教育均衡發(fā)展國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收是否通過(guò)是各縣精準(zhǔn)扶貧脫貧摘帽工作評(píng)估驗(yàn)收的評(píng)價(jià)條件。有一定程度的“等靠要”思想，在縣域規(guī)劃中并未把義務(wù)教育均衡發(fā)展放在優(yōu)先發(fā)展地位，未能充分履行教育主體責(zé)任。在經(jīng)費(fèi)投入上，部分已經(jīng)通過(guò)國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收的縣也未完全做到教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求。近年來(lái)，片區(qū)各縣在義務(wù)教育均衡發(fā)展中空前加大了經(jīng)費(fèi)投入力度，如綏江縣2015年教育投入就占GDP的11.45%，2016年，魯?shù)榭h和大關(guān)縣也分別達(dá)到GDP的12.39 %和13.3%③綏江、魯?shù)?、大關(guān)3縣義務(wù)教育基本均衡發(fā)展自查報(bào)告。。這種爆發(fā)式的增長(zhǎng)并不是教育發(fā)展觀轉(zhuǎn)變的結(jié)果，很大程度上是精準(zhǔn)扶貧脫貧摘帽驗(yàn)收評(píng)估工作倒逼的結(jié)果。

1.2 政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中存在不同程度的缺位和失位問(wèn)題

推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府的社會(huì)責(zé)任，近年來(lái)，中央加大了對(duì)地方政府開(kāi)展義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策和經(jīng)費(fèi)支持，但是，地方各級(jí)政府的責(zé)任卻并未完全履行到位，存在一定的缺位和失位問(wèn)題。第一，省、市政府在統(tǒng)籌上還存一定的缺位問(wèn)題。省級(jí)政府對(duì)市、縣兩級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)籌力度不夠，對(duì)市、縣兩級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入缺乏有效的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)貧困縣經(jīng)費(fèi)扶持力度不夠。市級(jí)政府主要是在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展中，對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的督辦力度和經(jīng)費(fèi)支持力度不夠。第二，縣級(jí)政府的失位主要是不能保證教育經(jīng)費(fèi)依法依規(guī)投入?？h級(jí)政府承擔(dān)縣域內(nèi)義務(wù)教育主體責(zé)任的難點(diǎn)在于財(cái)力不足。當(dāng)前義務(wù)教育基本均衡發(fā)展主要靠經(jīng)費(fèi)投入拉動(dòng)，而片區(qū)各縣普遍面臨財(cái)政困難的問(wèn)題，影響了縣級(jí)財(cái)政投入的主動(dòng)性，教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”要求得不到落實(shí)，縣級(jí)財(cái)力不足是“以縣為主”教育管理體制的阿喀琉斯之踵。三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府責(zé)任邊緣化?！耙钥h為主”管理體制提升了縣域內(nèi)義務(wù)教育管理重心，但也弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的責(zé)任和作用。

1.3 片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制問(wèn)題

貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入狀況在很大程度上決定著義務(wù)教育均衡發(fā)展的水平。目前，片區(qū)各縣已經(jīng)基本建立起義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題：一是“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制難以適應(yīng)義務(wù)教育均衡可持續(xù)發(fā)展。片區(qū)各縣財(cái)政困難，部分縣甚至要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)力不足影響片區(qū)縣級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的投入。如昭通市“2015年全市地方公共財(cái)政預(yù)算收入55.27億元，地方公共財(cái)政預(yù)算支出405.29億元，自給率13.64%，10縣1區(qū)中最低的只有4.37%?！笔屑?jí)財(cái)政支出主要靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能維持，[1]20縣級(jí)財(cái)政就更難效履行好義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體責(zé)任。二是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)地方政府對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入配比不清晰，導(dǎo)致省市教育投入邊界模糊，可多可少、可重可輕，經(jīng)費(fèi)投入不確定性增大。三是縣域內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教育經(jīng)費(fèi)撥付政策不能有效縮小農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校間長(zhǎng)期存在的辦學(xué)差距。標(biāo)準(zhǔn)化的撥付方式，從橫向看實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)學(xué)校間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的均衡，但從縱向看卻未能縮小原有的城鄉(xiāng)學(xué)校在辦學(xué)條件、教育質(zhì)量等方面的不均衡。四是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致片區(qū)部分縣級(jí)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展推行中，不僅不能完全落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”要求，甚至出現(xiàn)擠占教育經(jīng)費(fèi)，滯留和挪用上級(jí)政府劃撥的義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

1.4 城鄉(xiāng)教師資源配置和教師隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

城鄉(xiāng)教師資源配置和教師隊(duì)伍素質(zhì)的狀況，是義務(wù)教育均衡發(fā)展在軟實(shí)力方面的根本保障。城鄉(xiāng)教師資源配置主要有三個(gè)方面的問(wèn)題：一是片區(qū)各縣教師總量不足情況比較普遍，教師難招來(lái)、難留住的現(xiàn)象依然存在。根據(jù)昭通市教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)，2015年，昭通市小學(xué)專(zhuān)任教師28 242人，在校生553 501人，生師比1:19.60，初中專(zhuān)任教師14 837人，在校生291 214人，生師比為19.63，按照《云南省義務(wù)教育小學(xué)基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于小學(xué)、初中生師比1:19和1:13.50的規(guī)定，昭通市小學(xué)教師缺890人，初中教師缺6 734人。[1]33二是城鄉(xiāng)教師超編與缺編現(xiàn)象相互交織。反映了教師編制動(dòng)態(tài)管理不足，城鄉(xiāng)教師調(diào)配難度大的現(xiàn)實(shí)狀況。三是農(nóng)村學(xué)校教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性缺編問(wèn)題突出。主要是計(jì)算機(jī)、音樂(lè)、科學(xué)、體育、美術(shù)、英語(yǔ)、心理健康等學(xué)科教師短缺。

片區(qū)城鄉(xiāng)間教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)、教學(xué)水平、學(xué)歷、學(xué)科、職稱(chēng)結(jié)構(gòu)等方面存在明顯差異。（1）鄉(xiāng)村學(xué)校教師隊(duì)伍學(xué)歷、年齡、職稱(chēng)、梯隊(duì)、學(xué)緣等結(jié)構(gòu)與城市學(xué)校教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)相比差異明顯。2016年，大關(guān)縣城鄉(xiāng)小學(xué)，縣城2所小學(xué)具有中級(jí)職稱(chēng)的教師平均數(shù)為85.5名，而8所鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)具有中級(jí)職稱(chēng)的教師平均數(shù)平均為78名，2所縣城初中高職教師平均數(shù)為17名，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)11個(gè)初中高職教師平均數(shù)為7.81名。城鄉(xiāng)教師職稱(chēng)結(jié)構(gòu)差異明顯狀況在片區(qū)各縣普遍存在。[1]68（2）農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍整體素質(zhì)與城市學(xué)校教師隊(duì)伍相比存在明顯差距。從學(xué)歷方面看，片區(qū)各縣城鄉(xiāng)教師學(xué)歷的差距大。我們?nèi)砸源箨P(guān)縣為例，2016年，大關(guān)縣縣城小學(xué)專(zhuān)科以上學(xué)歷教師占教師總數(shù)的98.41%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校則為89.76%，兩者相差8.65%，縣城初中本科學(xué)歷教師占教師總數(shù)的84.67%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中則為75.90%，相差8.77%。[1]68農(nóng)村學(xué)校教師學(xué)歷雖然現(xiàn)在基本達(dá)到要求，但許多教師是通過(guò)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、第二學(xué)歷進(jìn)修獲得學(xué)歷的，小學(xué)還有大量教師是民師轉(zhuǎn)正的。從教師隊(duì)伍教學(xué)名師、特級(jí)教師和骨干教師等方面配置看，城鄉(xiāng)差距十分明顯，90%以上的教學(xué)名師、骨干教師在城市學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)?；旧献兂沙鞘袑W(xué)校的名師培養(yǎng)“中轉(zhuǎn)站”。（3）教師培訓(xùn)投入不足、針對(duì)性不強(qiáng)，城鄉(xiāng)教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)和質(zhì)量不均等問(wèn)題突出。2016年，昭通市全市只有鹽津縣在師資培訓(xùn)與管理經(jīng)費(fèi)投入超過(guò)公用經(jīng)費(fèi)的5%，其他各縣均未達(dá)到5%的要求。鄉(xiāng)村教師的培訓(xùn)在數(shù)量與質(zhì)量上明顯低于城市教師培訓(xùn)，并受鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)的影響。鹽津縣2016年參加縣以上培訓(xùn)的教師培訓(xùn)率達(dá)82.5%，其中有鹽井鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師培訓(xùn)率為100%，而最少一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的培訓(xùn)率只有28.68%。[1]61從培訓(xùn)的方式和邀請(qǐng)的培訓(xùn)專(zhuān)家學(xué)者的層次看，也是市級(jí)高于縣級(jí)、縣級(jí)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校的培訓(xùn)往往是形式大于內(nèi)容。（4）城鄉(xiāng)學(xué)校管理隊(duì)伍素質(zhì)差異明顯?？h城學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)在學(xué)歷層次、專(zhuān)業(yè)能力、管理水平等各方面明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校管理隊(duì)伍，特別是校長(zhǎng)素質(zhì)的差異，在很大程度上決定了城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的不同，一所好學(xué)校必然有個(gè)好校長(zhǎng)。實(shí)踐中，校長(zhǎng)培訓(xùn)也缺乏有效的培訓(xùn)和監(jiān)管方式，鹽津縣有83名村校長(zhǎng)，只有32人參加過(guò)市級(jí)以上培訓(xùn)，培訓(xùn)率為38.55%，最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1名校長(zhǎng)參加過(guò)培訓(xùn)。[1]61

1.5 辦學(xué)條件不足的問(wèn)題

近年來(lái)，義務(wù)教育均衡發(fā)展促進(jìn)了片區(qū)各縣學(xué)校辦學(xué)條件的極大改善，但面臨的問(wèn)題也很多。

（1）片區(qū)各縣總體存在學(xué)校辦學(xué)條件不足的問(wèn)題。已經(jīng)通過(guò)國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收的綏江等7縣，其所有學(xué)校辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目累計(jì)有55項(xiàng)，待國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收的各縣辦學(xué)條件差距就更大，昭陽(yáng)區(qū)、永善縣、巧家縣、武定縣的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收要求，2019年迎檢的鎮(zhèn)雄、彝良、宣威、會(huì)澤辦學(xué)基本條件綜合達(dá)標(biāo)率更低，2017年，彝良縣綜合評(píng)估小學(xué)達(dá)標(biāo)率為36.5%，鎮(zhèn)雄縣初中達(dá)標(biāo)率僅為7.4%。綜合來(lái)看，生均體育場(chǎng)地面積、百名學(xué)生計(jì)算機(jī)、生均圖書(shū)的達(dá)標(biāo)率較低。昭陽(yáng)區(qū)等8縣義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)達(dá)標(biāo)率具體情況見(jiàn)表1。

表1.烏蒙山區(qū)云南片區(qū)待驗(yàn)收昭陽(yáng)區(qū)等8縣2017年義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)情況表

注：基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于2017年云南省教育廳教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表及調(diào)研數(shù)據(jù)。

（2）城鄉(xiāng)辦學(xué)條件軟硬件差異較大。受中國(guó)社會(huì)“二元結(jié)構(gòu)”的影響，片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件長(zhǎng)期落后于縣城學(xué)校，城鄉(xiāng)間、校際間的不均衡差異仍然十分明顯。從軟件看，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學(xué)校的教師隊(duì)伍、教學(xué)管理、教學(xué)觀念、教學(xué)思想、教學(xué)手段、教學(xué)水平和教學(xué)質(zhì)量與縣城學(xué)校有明顯差距。從硬件看，存在的主要問(wèn)題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房、臨時(shí)性住房不能滿足教師需求，對(duì)教師生活工作和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定產(chǎn)生一定影響。二是寄宿制學(xué)校學(xué)生宿舍條件從縱向發(fā)展看進(jìn)步明顯，但從橫向看仍不能全面給予片區(qū)學(xué)生良好的學(xué)習(xí)生活條件。三是農(nóng)村學(xué)校信息化建設(shè)和利用水平低。表現(xiàn)為城鄉(xiāng)每百名學(xué)生擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)有差距，城鄉(xiāng)學(xué)校計(jì)算機(jī)課教學(xué)質(zhì)量差異大，農(nóng)村學(xué)校信息化教學(xué)資源的利用率低。我們發(fā)放和收回的關(guān)于信息化建設(shè)和資源利用的調(diào)查問(wèn)卷反饋：“您所在學(xué)校多媒體教室利用率情況”問(wèn)題，回答一般和低的高達(dá)74.38%。許多農(nóng)村學(xué)校缺乏計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)教師，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)課開(kāi)設(shè)困難。

1.6 片區(qū)大班額問(wèn)題突出

片區(qū)教育資源不足、生源眾多和城鎮(zhèn)化發(fā)展，導(dǎo)致片區(qū)各縣義務(wù)教育長(zhǎng)期存在大班額現(xiàn)象。首先是片區(qū)大班額現(xiàn)象比較普遍。表2是我們所統(tǒng)計(jì)的已經(jīng)通過(guò)國(guó)家評(píng)估驗(yàn)收和即將在2018年接受?chē)?guó)家評(píng)估驗(yàn)收片區(qū)9縣的大班額數(shù)據(jù)情況,數(shù)據(jù)反映片區(qū)各縣大班額問(wèn)題突出，一是大班額現(xiàn)象比較普遍，二是初中大班額現(xiàn)象比小學(xué)大班額現(xiàn)象嚴(yán)重，2017年，小學(xué)大班額最高占比為53.37%，初中大班額高達(dá)79.12%。其次，城區(qū)大班額問(wèn)題比較突出?？h城學(xué)校大班額問(wèn)題嚴(yán)重，中小學(xué)班額平均在60—70人左右，最大的班額有100多人，《云南省義務(wù)教育基本辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的班額，小學(xué)為45人，初中50人。昭陽(yáng)區(qū)是昭通市所在地，所以城區(qū)學(xué)校大班額問(wèn)題就顯得比較突出，其小學(xué)大班額列全市之首，初中大班額也居前列。最后，在城鎮(zhèn)學(xué)校大班額現(xiàn)象普遍的情況下，一些農(nóng)村學(xué)校又出現(xiàn)了小班額問(wèn)題，農(nóng)村學(xué)生向城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)小班額現(xiàn)象。

表2：烏蒙山區(qū)云南片區(qū)大班額9縣大班額情況統(tǒng)計(jì)表

1.7 群體間不均衡問(wèn)題

義務(wù)教育均衡發(fā)展中的群體間均衡是指每個(gè)學(xué)生都能在學(xué)習(xí)權(quán)利、機(jī)會(huì)、條件等方面享受政府所提供的平等教育，其核心是提升弱勢(shì)群體教育公平權(quán)利的保障維度，縮小教育群體間不均衡的差距。片區(qū)群體間不均衡的主要問(wèn)題：（1）片區(qū)屬于教育弱勢(shì)區(qū)域，教育群體屬于弱勢(shì)群體。義務(wù)教育均衡發(fā)展關(guān)于群體間不均衡研究的區(qū)域視角，一般是關(guān)注縣域內(nèi)弱勢(shì)群體問(wèn)題的研究，但從更大的區(qū)域視角來(lái)看，片區(qū)15縣在云南省、甚至中國(guó)的教育板塊上都屬于教育弱勢(shì)區(qū)域，片區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺，政府所提供的教育條件與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距明顯，片區(qū)教育群體難以享受優(yōu)質(zhì)教育資源。（2）進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育平等權(quán)利維護(hù)度不高。隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展的推進(jìn)，各縣基本解決了進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)問(wèn)題和教育基本權(quán)利維護(hù)問(wèn)題，但其就讀學(xué)?；緦儆诔菂^(qū)薄弱學(xué)校，難以享受優(yōu)質(zhì)教育資源。（3）農(nóng)村學(xué)生和留守兒童是片區(qū)最主要的教育弱勢(shì)群體。片區(qū)農(nóng)村學(xué)生和留守兒童獲得的是“弱勢(shì)”教育資源，享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利得不到有效維護(hù)。農(nóng)村留守兒童長(zhǎng)期與父母分開(kāi)，缺乏父母的親情關(guān)懷、家庭教育、生活照管和安全保護(hù)，在讀書(shū)學(xué)習(xí)、人格養(yǎng)成、心理健康和安全保障等方面面臨許多問(wèn)題，他們是最需要義務(wù)教育公平之光照耀的群體。（4）貧困家庭學(xué)生是需要政府大力資助的弱勢(shì)群體。因家庭經(jīng)濟(jì)貧困，導(dǎo)致貧困家庭學(xué)生不能得到良好的家庭教育，教育起點(diǎn)低，幾乎沒(méi)有受過(guò)良好的學(xué)前教育，生源素質(zhì)差，所讀學(xué)校大多是薄弱學(xué)校。（5）城區(qū)學(xué)校大班額帶來(lái)的教育質(zhì)量下降，損害了學(xué)生的教育權(quán)利，出現(xiàn)特殊教育弱勢(shì)群體。

1.8 義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估問(wèn)題

2012年，教育部頒發(fā)了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》（教督〔2012〕3號(hào)），對(duì)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)行督查評(píng)估，以期通過(guò)建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供制度保障。在義務(wù)教育均衡發(fā)展從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡轉(zhuǎn)化的背景下，片區(qū)督導(dǎo)評(píng)估工作機(jī)制還存在不適應(yīng)和需要調(diào)整的問(wèn)題。第一，義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作由政府或教育部門(mén)主導(dǎo)，削弱了督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果客觀性和公正性評(píng)價(jià)，督導(dǎo)評(píng)估獨(dú)立性難以有效保證。第二，義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系調(diào)整不及時(shí)。現(xiàn)行的義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系重點(diǎn)在于考核硬件指標(biāo)的均衡配置，在義務(wù)教育均衡發(fā)展向優(yōu)質(zhì)均衡轉(zhuǎn)化的背景下，適當(dāng)補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)十分必要。（3）片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作還側(cè)重于基本均衡的督導(dǎo)評(píng)估，不能完全適應(yīng)基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡轉(zhuǎn)化的新形勢(shì)。片區(qū)已通過(guò)國(guó)家基本均衡評(píng)估驗(yàn)收的各縣應(yīng)轉(zhuǎn)入優(yōu)質(zhì)均衡督導(dǎo)評(píng)估新階段。（4）督導(dǎo)評(píng)估工作重心過(guò)低的問(wèn)題?，F(xiàn)行義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作重心主要壓在縣級(jí)政府身上，缺乏對(duì)上位省、市級(jí)政府統(tǒng)籌義務(wù)教育責(zé)任的督導(dǎo)評(píng)估，導(dǎo)致一些需要上級(jí)政府幫助解決的困難和問(wèn)題得不到有效的督促。如片區(qū)各縣教育投入需要省、市政府經(jīng)費(fèi)支持的問(wèn)題，在督導(dǎo)評(píng)估指標(biāo)體系中就缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致省、市政府經(jīng)費(fèi)支持力度不確定性因素增大。

1.9 片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展模式存在的問(wèn)題

片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展模式存在重投入、輕利用，重硬件、輕軟件，重政府推動(dòng)、輕學(xué)校作用，重同質(zhì)發(fā)展，輕特色辦學(xué)等問(wèn)題。這一模式具有明顯的強(qiáng)調(diào)資源配置、政府推動(dòng)和硬件建設(shè)為特征的基本均衡發(fā)展模式特性，在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新形勢(shì)下，片區(qū)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展模式必須加快向重質(zhì)量、重特色、重軟實(shí)力為核心的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。[2]

以上梳理的片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，涉及了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的教育觀念、政府主體責(zé)任、教育經(jīng)費(fèi)投入、教育資源配置、教師隊(duì)伍建設(shè)、弱勢(shì)群體教育權(quán)利維護(hù)等方面，這些困難和問(wèn)題是當(dāng)前制約片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展諸多矛盾中的主要矛盾方面，找準(zhǔn)原因，對(duì)癥下藥，就能有效推動(dòng)片區(qū)各縣義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2 推進(jìn)烏蒙山區(qū)云南片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)策與建議

義務(wù)教育均衡發(fā)展是個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府組織、經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、學(xué)校管理、教育質(zhì)量、群眾利益和社會(huì)公平等各種因素。片區(qū)政府應(yīng)結(jié)合片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的水平和實(shí)際，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是西部同類(lèi)地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，制定具有針對(duì)性的政策和措施，綜合治理，才能有效破解制約片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的困難和問(wèn)題。

2.1 樹(shù)立教育優(yōu)先發(fā)展觀念，營(yíng)造義務(wù)教育均衡發(fā)展良好氛圍

當(dāng)前，在教育觀念上制約片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要表現(xiàn)是，部分政府和領(lǐng)導(dǎo)對(duì)發(fā)展義務(wù)教育的重視程度不夠，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育優(yōu)先工作方面，比較重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，主動(dòng)加快推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的自覺(jué)性不夠。片區(qū)政府應(yīng)該成為先進(jìn)教育觀的引領(lǐng)者，把推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展視為促進(jìn)片區(qū)社會(huì) “公平”“和諧”的重要抓手，教育精準(zhǔn)扶貧的重要舉措，科學(xué)認(rèn)識(shí)和處理好教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。在縣域規(guī)劃中優(yōu)先考慮教育發(fā)展，在財(cái)政分配上優(yōu)先保障教育投入，落實(shí)義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的要求，保證義務(wù)教育均衡發(fā)展有關(guān)政策和措施的落實(shí)，加強(qiáng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的組織、宣傳、動(dòng)員工作，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心和支持義務(wù)教育均衡發(fā)展的良好氛圍。

2.2 強(qiáng)化政府辦學(xué)主體責(zé)任制，充分發(fā)揮各級(jí)政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展中的主體作用

健全的義務(wù)教育法律法規(guī)和相關(guān)的制度規(guī)則，是保證各級(jí)人民政府充分發(fā)揮主體責(zé)任和作用的基礎(chǔ)和前提?！耙钥h為主”的管理體制在義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)中，由于配套的相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)還不完善，導(dǎo)致各級(jí)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的行為邊界模糊，影響了各級(jí)政府主體作用的發(fā)揮，尤其是監(jiān)督機(jī)制的不完善，影響了監(jiān)督的有效性，出現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不到位，學(xué)校、教師、學(xué)生權(quán)利不能得到有效維護(hù)等問(wèn)題。因此，進(jìn)一步完善義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)和制度，特別是要明確省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的權(quán)力邊界和省、市人民政府的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌責(zé)任及經(jīng)費(fèi)投入量化指標(biāo)，才能充分發(fā)揮省、市兩級(jí)政府在義務(wù)教育均衡發(fā)展中所扮演的承上啟下的關(guān)鍵作用，從而建立起片區(qū)責(zé)任清晰、考核量化、監(jiān)督有效、行為有序的政府主導(dǎo)下的高效義務(wù)教育均衡發(fā)展管理體制，消除解決片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展政府主體責(zé)任錯(cuò)位和失位問(wèn)題，提升“以縣為主”管理體制的行政效能。

2.3 完善義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保片區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入

經(jīng)費(fèi)不足是目前制約片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要矛盾?，F(xiàn)行的義務(wù)教育分散型、低重心式的財(cái)政投入體制，把義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入重心下放到財(cái)力不足的縣級(jí)財(cái)政上，造成縣級(jí)財(cái)政不堪重負(fù)，這就需要在貧困地區(qū)對(duì)國(guó)家現(xiàn)行的義務(wù)教育投入體制進(jìn)行一定的改革和調(diào)整。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革的條件已經(jīng)基本具備。2017年，我國(guó)GDP總量為82.7122萬(wàn)億元，國(guó)家財(cái)力有了較大增長(zhǎng)，加之分稅制實(shí)行后中央財(cái)政收入增加，這就為國(guó)家增加義務(wù)教育公共財(cái)政投入提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。通過(guò)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合片區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難和義務(wù)教育均衡發(fā)展水平低下的現(xiàn)實(shí)，西部貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制可采取以下改革措施：一是把片區(qū)作為國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育投入體制改革試點(diǎn)地區(qū)，將國(guó)家現(xiàn)行的分散型、低重心式的義務(wù)教育投入體制向高重心、適度集中型轉(zhuǎn)移，核心是提升財(cái)政投入責(zé)任重心，即按照各級(jí)政府占有全國(guó)財(cái)政總收入的份額來(lái)計(jì)算教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例，這樣中央政府和省級(jí)政府財(cái)政將成為西部貧困地區(qū)義務(wù)教育投入的主要承擔(dān)者，縣級(jí)財(cái)政得到減負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍不承擔(dān)經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。教育投入重心的上移和各級(jí)政府教育投入比例的明確，可從根本上解決片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費(fèi)難以保障的困難。二是中央政府建立西部貧困地區(qū)國(guó)家公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大公共財(cái)政投入的轉(zhuǎn)移支付力度，確保西部貧困地區(qū)公共財(cái)政投入總量不斷加大，增量高于發(fā)達(dá)地區(qū)，為片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供充足經(jīng)費(fèi)保障。三是健全公共財(cái)政管理模式，明確規(guī)定各級(jí)政府公共財(cái)政的支出比例，確保教育經(jīng)費(fèi)占GDP總量4%和教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)。[3]150四是省級(jí)政府在全省教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌中，加大向貧困地區(qū)和貧困縣傾斜的力度，加強(qiáng)省域內(nèi)貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)籌。四是縣級(jí)財(cái)政投入結(jié)合縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展實(shí)際，在確保剛性教育經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜，維護(hù)教育弱勢(shì)群體權(quán)益。五是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督管理。對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配、使用和決算實(shí)行全程監(jiān)督，提高資金使用績(jī)效。把監(jiān)督與問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)監(jiān)督教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”的落實(shí)和教育經(jīng)費(fèi)挪用等違規(guī)行為，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，履職考核實(shí)行一票否決制。

4.縣級(jí)政府應(yīng)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為促進(jìn)縣域內(nèi)區(qū)域間、校際間和群體間義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇，在教育資源配置上實(shí)行向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校和教育弱勢(shì)群體傾斜的政策，通過(guò)教育資源的合理調(diào)配來(lái)促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展。一是縣級(jí)政府和教育主管部門(mén)要牢固樹(shù)立義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體發(fā)展的戰(zhàn)略觀念，把城市和鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展視為一體，在義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)中加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立起縣域內(nèi)“優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)薄弱學(xué)校、城市支持農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化教育發(fā)展機(jī)制”。[4]二是打破“二元社會(huì)”利益分配格局，實(shí)行城市反哺農(nóng)村的教育資源配置傾斜政策，提升農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展水平，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡差距。三是優(yōu)化教育資源配置體系，提高教育資源配置效率。優(yōu)化教育資源配置：第一，硬件建設(shè)。要加大農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的投入力度、幫扶力度，提高其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平，縮小城鄉(xiāng)間、校際間不均衡差距。第二，軟實(shí)力建設(shè)。首先要解決片區(qū)義務(wù)教育教師總量不足的問(wèn)題。（1）調(diào)整和增加教師編制總額。根據(jù)各縣義務(wù)教育生師比、農(nóng)村學(xué)校班師配比實(shí)際需要，設(shè)定縣域內(nèi)教師編制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，把政府舉辦的學(xué)前教育教師所占義務(wù)教育教師編制數(shù)補(bǔ)齊；（2）地方政府與高校合作開(kāi)展頂崗支教活動(dòng)，緩解教師總量不足問(wèn)題；（3）調(diào)動(dòng)社會(huì)力量開(kāi)展支教活動(dòng)，如組織應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生開(kāi)展“鄉(xiāng)村支教”志愿者活動(dòng)；（4）與高校合作開(kāi)展定向免費(fèi)師范生培養(yǎng)項(xiàng)目，政府與學(xué)生簽訂服務(wù)協(xié)定，保證農(nóng)村教師隊(duì)伍的不斷充實(shí)；（5）提升教師待遇、改善教師工作生活條件，待遇留人、事業(yè)留人，教師才能招得進(jìn)、留得住，實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。其次，城鄉(xiāng)教師資源配置向鄉(xiāng)村學(xué)校傾斜。（1）教師資源初始配置要向鄉(xiāng)村學(xué)校傾斜，以解決鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問(wèn)題；（2）要加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師招聘，特別是英語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、音樂(lè)、美術(shù)等緊缺教師的招聘工作，配齊緊缺學(xué)科教師，健全鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的學(xué)科結(jié)構(gòu)；（3）教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)配置向鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍傾斜，加大經(jīng)費(fèi)投入，保證全額用足；最后，要做好鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定工作，關(guān)鍵在于待遇留人，要切實(shí)落實(shí)現(xiàn)行的鄉(xiāng)村教師待遇策，重視骨干教師待遇改善，地方政府可劃撥專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，設(shè)置義務(wù)教育骨干教師特殊津貼，減輕鄉(xiāng)村骨干教師的城市流動(dòng)性。其三是加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)，尤其是農(nóng)村教育弱勢(shì)群體的資助和關(guān)懷，城市優(yōu)質(zhì)教育資源向進(jìn)城務(wù)工隨遷子女開(kāi)放，促進(jìn)義務(wù)教育群體間均衡發(fā)展；其四是學(xué)校布局調(diào)整要城鄉(xiāng)兼顧，城市校點(diǎn)布局要“規(guī)劃前瞻、因城而調(diào)”，避免因城市擴(kuò)展而出現(xiàn)教育盲區(qū)，導(dǎo)致大班額產(chǎn)生。鄉(xiāng)村學(xué)校布局調(diào)整，應(yīng)堅(jiān)持“以生為本、利民便民”的原則，注重學(xué)校食堂、宿舍、校車(chē)等配套設(shè)施和條件的改善和供給。其五是推行“學(xué)區(qū)化”管理改革，通過(guò)教育資源配置調(diào)節(jié)重心下降，優(yōu)質(zhì)教育資源調(diào)配彈性增加，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)校帶弱校、名校幫弱校的義務(wù)教育管理體制改革，提升薄弱學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，縮小校際間不均衡。目前，片區(qū)只有昭陽(yáng)區(qū)等部分縣進(jìn)行了學(xué)區(qū)化改革嘗試，但改革還只停留在表層，學(xué)區(qū)只有行政權(quán)，并無(wú)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和資源調(diào)配權(quán)。而學(xué)區(qū)化改革的關(guān)鍵恰恰在于把學(xué)區(qū)設(shè)定為一個(gè)具有獨(dú)立法人資格的實(shí)體單位，學(xué)區(qū)有權(quán)配置學(xué)區(qū)內(nèi)的教育資源，統(tǒng)一組織學(xué)區(qū)內(nèi)的教學(xué)、招生、人事管理等工作，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。最后是進(jìn)一步改革教師人事管理制度，按照“控制總量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有增有減”原則，實(shí)行教師編制動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)調(diào)整、補(bǔ)充師資，合理配置教師資源。特別是各縣要結(jié)合實(shí)際，積極采取措施解決農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校教師結(jié)構(gòu)性缺編問(wèn)題。

2.5 優(yōu)化教師資源配置、創(chuàng)新教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)

義務(wù)教育均衡發(fā)展在硬件建設(shè)方面學(xué)校均衡是關(guān)鍵，軟件建設(shè)方面校際間教師均衡是關(guān)鍵，縣域內(nèi)沒(méi)有師資均衡配置，沒(méi)有校際間教師隊(duì)伍均衡，就沒(méi)有縣域內(nèi)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。片區(qū)義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)總量不足、城鄉(xiāng)差異、隊(duì)伍穩(wěn)定等問(wèn)題，前面有所分析，不再贅述。接下來(lái)就前面未涉及的另外一些問(wèn)題提出解決的意見(jiàn)和建議：（1）進(jìn)一步科學(xué)認(rèn)識(shí)教師隊(duì)伍建設(shè)在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的地位和作用。教師隊(duì)伍建設(shè)是提升教師隊(duì)伍素質(zhì)的基礎(chǔ)性工作，教師隊(duì)伍素質(zhì)狀況很大程度上決定著義務(wù)教育質(zhì)量的高低。在義務(wù)教育均衡發(fā)展從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的形勢(shì)下，隨著辦學(xué)條件的不斷改善，以教師隊(duì)伍建設(shè)為核心的義務(wù)教育軟實(shí)力建設(shè)將成為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。（2）加強(qiáng)城鄉(xiāng)校長(zhǎng)、教師交流，提升鄉(xiāng)村學(xué)校管理水平、教學(xué)水平。（3）加大教學(xué)名師、骨干教師和學(xué)科帶頭人培養(yǎng)力度，要重點(diǎn)幫助鄉(xiāng)村學(xué)校培養(yǎng)學(xué)科帶頭人、教學(xué)名師和骨干教師，提升鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)。（4）優(yōu)化培訓(xùn)方式，在國(guó)培、省培和市培項(xiàng)目基礎(chǔ)上，采取引進(jìn)來(lái)、走出去的辦法，特別是要引進(jìn)各學(xué)科教育專(zhuān)家到地方和學(xué)校講學(xué)，突出校本、縣本培訓(xùn)，提高培訓(xùn)針對(duì)性。當(dāng)前，應(yīng)特別注重鄉(xiāng)村教師信息化能力的培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村教師信息化技術(shù)的運(yùn)用水平。（5）認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)教師工資待遇政策，在現(xiàn)行的向鄉(xiāng)村教師傾斜政策基礎(chǔ)上，不斷提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍工作、生活待遇，穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍。

2.6 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障力度

積極爭(zhēng)取中央、省市財(cái)政投入，利用“全面改薄”和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)契機(jī)，改善片區(qū)各縣義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件不足問(wèn)題。重點(diǎn)是在教育資源配置中采取“城市反哺鄉(xiāng)村”的做法，加大鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校建設(shè)，提升辦學(xué)實(shí)力，縮小城鄉(xiāng)間、校際間辦學(xué)條件的差距，實(shí)現(xiàn)基本均衡，在此基礎(chǔ)上向優(yōu)質(zhì)均衡轉(zhuǎn)化。（1）依法保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全額足額投入，縣域內(nèi)義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。著力點(diǎn)在于對(duì)政府教育投入實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)督查督辦，領(lǐng)導(dǎo)履職考核實(shí)行一票否決制。監(jiān)督機(jī)制上，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、投入、分配、支出等過(guò)程全程監(jiān)管，使用過(guò)程公開(kāi)透明，保證教育經(jīng)費(fèi)全額足額投入教育，徹底杜絕教育經(jīng)費(fèi)挪用的現(xiàn)象。（2）積極爭(zhēng)取中央、省、市經(jīng)費(fèi)投入，增強(qiáng)縣域內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度。（3）大力推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)間、校際間辦學(xué)條件差距。片區(qū)各縣要按照國(guó)家和省級(jí)義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內(nèi)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，重點(diǎn)做好鄉(xiāng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要抓住三個(gè)重點(diǎn)，一是按照國(guó)標(biāo)、省標(biāo)要求，保住底線，注重薄弱學(xué)校辦學(xué)條件短板——體育設(shè)施、學(xué)生宿舍、信息化、校車(chē)等建設(shè)，全面改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件；二是硬件軟件建設(shè)相結(jié)合，注重軟件建設(shè)。學(xué)校軟實(shí)力建設(shè)要在學(xué)校管理、資源利用、現(xiàn)代教育技術(shù)運(yùn)用、文化建設(shè)方面著手，形成學(xué)校辦學(xué)特色，提升學(xué)校品質(zhì)，推動(dòng)校際間均衡從由底線均衡向差異均衡轉(zhuǎn)化，從基本均衡向優(yōu)質(zhì)特色均衡發(fā)展。三是注重教育信息化建設(shè)，在“三通兩平臺(tái)”支撐下，充分利用教育大數(shù)據(jù)資源，提高優(yōu)質(zhì)數(shù)字教育資源的應(yīng)用水平，提升“互聯(lián)網(wǎng)+教育”應(yīng)用能力。（4）重視城市擴(kuò)張帶來(lái)的城區(qū)學(xué)校建設(shè)滯后問(wèn)題。通過(guò)加強(qiáng)城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整、教師編制調(diào)整和加快學(xué)校建設(shè)等措施，適應(yīng)城市擴(kuò)張、生源增多給教育資源配置帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。

2.7 增加教育資源供給、加強(qiáng)教育資源配置調(diào)節(jié)，逐步解決片區(qū)大班額問(wèn)題

大班額問(wèn)題是片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一個(gè)普遍問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題，造成片區(qū)大班額現(xiàn)象突出的原因很多。從客觀因素看，主要是片區(qū)教育資源嚴(yán)重不足，優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重緊缺；從主觀原因看，主要是對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)前瞻性不夠，城鎮(zhèn)教育資源配置調(diào)節(jié)滯后。解決大班額問(wèn)題，首先是政府要加大教育資源的供給量，持續(xù)加大教育投入，不斷改善城鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)教育資源供給與需求之間的平衡。其次是以學(xué)校軟實(shí)力建設(shè)為核心，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源的培育，提高優(yōu)質(zhì)資源占有率，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋率，降低“擇校熱”。其三是加大城區(qū)學(xué)校建設(shè)力度，擴(kuò)建與新建相結(jié)合，緩解城區(qū)學(xué)校數(shù)量不足問(wèn)題，最大限度保證學(xué)生就近入學(xué)，并控制班額。其四是通過(guò)城鎮(zhèn)教師編制動(dòng)態(tài)化管理、學(xué)區(qū)制改革等方式，增強(qiáng)城區(qū)教育資源配置調(diào)節(jié)彈性，緩解大班額問(wèn)題。最后是在城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中突出學(xué)校配置的重要性，把學(xué)校配置作為城市小區(qū)建設(shè)的硬性要求，學(xué)校隨城鎮(zhèn)、社區(qū)擴(kuò)展而發(fā)展。

2.8 進(jìn)一步明確弱勢(shì)群體界限、提升弱勢(shì)群體優(yōu)質(zhì)教育資源

進(jìn)一步明確弱勢(shì)群體界限、提升弱勢(shì)群體優(yōu)質(zhì)教育資源享有度、建立完整的弱勢(shì)群體幫扶體系，是推進(jìn)義務(wù)教育群體間均衡發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。當(dāng)前，義務(wù)教育均衡發(fā)展在一定程度上提升和維護(hù)了弱勢(shì)群體的教育權(quán)利，如進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女“兩為主”政策保障、④2001年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》要求各級(jí)政府重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃、留守兒童關(guān)懷行動(dòng)等措施，維護(hù)了弱勢(shì)群體的教育權(quán)利，促進(jìn)了教育公平。但片區(qū)義務(wù)教育群體間不均衡的矛盾依然突出，制約著當(dāng)今義務(wù)教育均衡發(fā)展向社會(huì)公平領(lǐng)域的邁進(jìn)。片區(qū)各縣政府要結(jié)合實(shí)際，采取措施，不斷推進(jìn)片區(qū)義務(wù)教育群體間的均衡發(fā)展。第一，進(jìn)一步界定義務(wù)教育弱勢(shì)群體學(xué)生范圍和類(lèi)別，提高幫扶針對(duì)性。傳統(tǒng)上，大家一般認(rèn)為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、農(nóng)村留守兒童、殘疾兒童、邊疆少數(shù)民族學(xué)生屬于弱勢(shì)群體。這一認(rèn)定具有一定局限，區(qū)域上局限于縣域和邊疆地區(qū)，缺少貧困地區(qū)，類(lèi)別上忽略低收入家庭學(xué)生，因此，弱勢(shì)群體范圍還應(yīng)增加西部貧困地區(qū)學(xué)生，社會(huì)低收入家庭學(xué)生，如“商業(yè)服務(wù)人員”、“產(chǎn)業(yè)工人”、“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者”、“城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者”等群體子女。[5]這樣才能更全面認(rèn)定弱勢(shì)群體范疇，出臺(tái)有針對(duì)性的政策和措施。第二，優(yōu)質(zhì)教育資源向弱勢(shì)群體學(xué)生開(kāi)放。弱勢(shì)群體學(xué)生難以享受優(yōu)質(zhì)教育資源是當(dāng)前亟待解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，片區(qū)政府和教育主管部門(mén)應(yīng)提供一定的優(yōu)質(zhì)教育資源向弱勢(shì)群體學(xué)生開(kāi)放。第三，建立健全弱勢(shì)群體學(xué)生幫扶體系。片區(qū)各縣結(jié)合實(shí)際，在經(jīng)費(fèi)投入、資源供給、資助獎(jiǎng)勵(lì)、心理輔導(dǎo)、社會(huì)關(guān)愛(ài)等方面構(gòu)建縣域內(nèi)弱勢(shì)群體學(xué)生幫扶體系，將其制度化、常態(tài)化，保證對(duì)弱勢(shì)群體學(xué)生的幫扶落到實(shí)處。第四，從硬件建設(shè)和資源配置上為鄉(xiāng)村弱勢(shì)群體學(xué)生提供學(xué)習(xí)、生活保障條件。主要是加強(qiáng)寄宿制學(xué)校學(xué)生學(xué)習(xí)、生活配套設(shè)施建設(shè)，配好教師管理隊(duì)伍，學(xué)校布局調(diào)整后，應(yīng)及時(shí)配置校車(chē)，解決學(xué)生讀書(shū)交通不便的實(shí)際問(wèn)題等。

2.9 建立健全縣域內(nèi)督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制保障

加強(qiáng)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，建立完善科學(xué)的督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，是促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要保障。第一，縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估實(shí)行“分級(jí)”制，即督政實(shí)行“高位”專(zhuān)項(xiàng)督查督辦，由市級(jí)政府和教育主管部門(mén)負(fù)責(zé)，確?？h級(jí)政府行使好主體責(zé)任，確保教育經(jīng)費(fèi)的足額投入。督學(xué)由縣級(jí)政府和教育主管部門(mén)負(fù)責(zé)。評(píng)估驗(yàn)收實(shí)行市級(jí)政府統(tǒng)籌、縣級(jí)政府負(fù)責(zé)的分工機(jī)制。第二，建立動(dòng)態(tài)督導(dǎo)評(píng)估工作機(jī)制，強(qiáng)化過(guò)程督導(dǎo)，建立信息收集、監(jiān)測(cè)和反應(yīng)系統(tǒng)，提升義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估響應(yīng)度。第三，建立縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展辦學(xué)水平綜合評(píng)估指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校貫徹落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展要求和辦學(xué)行為的督導(dǎo)評(píng)估。第四，建立督導(dǎo)評(píng)估信息公開(kāi)制度，接受社會(huì)監(jiān)督。第五，督導(dǎo)評(píng)估工作要突出重點(diǎn)工作，加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、弱勢(shì)群體權(quán)利維護(hù)、大班額問(wèn)題、校園安全等義務(wù)教育均衡發(fā)展重要工作的督導(dǎo)檢查。

2.10 創(chuàng)新思路、主動(dòng)求變

片區(qū)政府要積極推動(dòng)片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展模式從基本均衡模式向優(yōu)質(zhì)均衡模式轉(zhuǎn)變，適應(yīng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展新形勢(shì)。加快推進(jìn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展模式向重質(zhì)量、重特色、重管理、重應(yīng)用、重品質(zhì)、重公平的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題很多，形成原因復(fù)雜，以上提出的解決對(duì)策，主要是針對(duì)片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展普遍存在的一些主要問(wèn)題而言，基本路線圖是以觀念轉(zhuǎn)變和督政來(lái)保證政府主體責(zé)任的落實(shí)；以改革義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制來(lái)確保教育經(jīng)費(fèi)投入，解決片區(qū)經(jīng)費(fèi)不足的主要矛盾；以統(tǒng)籌義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)行城市反哺鄉(xiāng)村政策，來(lái)協(xié)調(diào)推動(dòng)區(qū)域間，校際間、群體間義務(wù)教育均衡發(fā)展；以推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和加強(qiáng)以教師隊(duì)伍建設(shè)為主要內(nèi)容，不斷擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，緩解教育資源供給不足的問(wèn)題；以學(xué)區(qū)制改革推動(dòng)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展模式探索，促進(jìn)區(qū)域間、校際間均衡發(fā)展；以教育資源配置傾斜政策和幫扶體系建立，維護(hù)教育弱勢(shì)群體權(quán)利，促進(jìn)教育公平；以建立健全督導(dǎo)評(píng)估工作機(jī)制，強(qiáng)化督政督學(xué)，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供保障。當(dāng)前，片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展已經(jīng)取得較大進(jìn)步，片區(qū)政府應(yīng)趁勢(shì)而為，推動(dòng)片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展從淺層次的數(shù)量均衡模式，向注重質(zhì)量和公平的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展模式轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所追求的價(jià)值目標(biāo)——“教育面前，人人平等”。

3.結(jié)語(yǔ)

作為西部貧困地區(qū)，片區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展目前取得的成績(jī)實(shí)屬不易，但與發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有許多不足，片區(qū)內(nèi)各縣發(fā)展也極不均衡。制約片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要困難和問(wèn)題是：政府主體責(zé)任落實(shí)不到位、教育投入嚴(yán)重不足、優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺、城鄉(xiāng)教育資源配置差異大、教師隊(duì)伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高、教育弱勢(shì)群體龐大，義務(wù)教育區(qū)域間、校際間和群體間不均衡現(xiàn)象比較突出，影響了教育公平和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因比較復(fù)雜，主要還是由片區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，貧困面大，縣級(jí)財(cái)政緊張，教育經(jīng)費(fèi)投入不足，學(xué)校辦學(xué)條件差，教師隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，教育管理落后等因素造成。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，片區(qū)政府教育觀念轉(zhuǎn)變，財(cái)政狀況逐漸改善，通過(guò)縣級(jí)政府加大教育投入，創(chuàng)新義務(wù)教育均衡發(fā)展體制機(jī)制，在國(guó)家大力支持和在省、市政府的統(tǒng)籌下，片區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展將迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。