徐 勇，張新磊

（重慶市公安局 軌道交通總隊，重慶 400015）

2014年4月，習(xí)近平總書記在國家安全委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)，要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點、新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路；同時，首次提出了構(gòu)建集“政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的總體國家安全觀”［1］。軌道交通安全關(guān)系到國家安全，是城市安全的重要組成部分，事關(guān)社會安定和人民群眾生命財產(chǎn)安全。國務(wù)院出臺了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號），公安部對加強(qiáng)軌道交通公共安全強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化防控措施、推動解決難題瓶頸，為做好新形勢下軌道交通安全工作提供了重要指導(dǎo)。但應(yīng)清醒地看到，隨著線路站點的不斷擴(kuò)張以及客流量的幾何倍數(shù)增長，軌道交通空間密閉、人員密集、設(shè)施設(shè)備超負(fù)荷運行等因素帶來的安全風(fēng)險不斷增大，發(fā)生公共安全案事件的概率大幅上升，城市軌道交通安全保衛(wèi)面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、我國城市軌道交通發(fā)展概況

世界上第一條地鐵是1863年1月10日運行的倫敦地鐵，人類由此開始了城市軌道交通出行。地鐵憑借其快速、準(zhǔn)點、便捷、綠色及運載量大等優(yōu)勢，成為當(dāng)今發(fā)展最快的運輸載體，被譽為城市的“大動脈”，已成為城市文明的符號和區(qū)域文化的風(fēng)向標(biāo)。隨著1969年10月1日我國第一條城市軌道交通線路在北京通車運行，截至2017年年底，我國內(nèi)地共計34個城市開通軌道交通并投入運營，開通軌道交通線路165條，運營線路長達(dá)5033公里，投運車站3234座。其中，地鐵3884公里、占77.2%；其他制式軌道交通運營線路約1149公里、占22.8%。2017年新增運營線路32條、同比增長24.1%；新增運營線路長度880公里、同比增長21.2%，增長速度前所未有。全年累計完成客運量185億人次、同比增長14.9%，日均客流量達(dá)到5068.5萬人次。擁有2條以上運營線路的城市已增至26個，14個城市形成100公里以上的線網(wǎng)規(guī)模［2］。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年我國內(nèi)地軌道交通完成建設(shè)投資4762億元，在建線路6246公里，共有62個城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，線路總長7321公里。按照國家有關(guān)城市軌道交通中長期發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國城市軌道交通里程將達(dá)到8500公里，比2017年新增近3500公里，我國有望成為世界上城市軌道交通規(guī)模最大的國家①以上數(shù)據(jù)來源于中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的《城市軌道交通2017年度統(tǒng)計和分析報告》。。

目前，我國城市軌道交通進(jìn)入快速發(fā)展期，軌道交通已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力和連接各地城鄉(xiāng)的重要紐帶，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障。與此同時，城市軌道交通的快速發(fā)展也為公安工作帶來了新的課題。

二、我國城市軌道交通公共安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

軌道交通是相對獨立的封閉運行系統(tǒng)，線路大多分布在地下或隧道中，就像一條城市的靜脈貫穿于城市的主要地段，且多與政治敏感區(qū)、商業(yè)核心區(qū)、人員密集區(qū)毗鄰，一旦發(fā)生爆炸、縱火、砍殺、毒氣、生物病毒、擁擠踩踏等案事件，極易產(chǎn)生“點堵、線癱、面亂”的蔓延輻射效應(yīng)，造成秩序混亂，導(dǎo)致群死群傷，引發(fā)社會恐慌，其后果往往是災(zāi)難性的［3］。

（一）軌道交通已成為恐怖襲擊的重要目標(biāo)

我國軌道交通雖未發(fā)生過恐怖襲擊事件，但由于對軌道交通實施暴恐活動具有成本低、難度小、成功率高、破壞性大、新聞效果強(qiáng)等客觀原因，往往被恐怖分子視為制造暴恐活動的首選目標(biāo)。據(jù)有關(guān)資料顯示，恐怖襲擊中以軌道交通為目標(biāo)的占26%。自1995年日本東京地鐵沙林毒氣事件發(fā)生以來，世界各地又發(fā)生了15起影響較大的城市軌道交通恐怖襲擊事件，共造成近600人死亡、9170余人受傷（參見表1）。此外，恐怖襲擊事件還會持續(xù)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。如2005年倫敦地鐵發(fā)生爆炸后，盡管當(dāng)?shù)卣ο绊懀珖H游客紛紛放棄前往英國，英國航空公司股票下挫4個百分點，旅游業(yè)和零售業(yè)蒙受巨大損失。

當(dāng)前，我國面臨的恐怖威脅逐漸升級，已經(jīng)進(jìn)入常態(tài)化反恐怖的深水區(qū)，境內(nèi)軌道交通點多、線長、面廣，客流量巨大，防范針對軌道交通的恐怖襲擊形勢十分嚴(yán)峻。

表1 1995年以來世界各地影響較大的軌道交通恐怖襲擊事件

（二）軌道交通已成為實施個人極端行為的特殊場所

當(dāng)前，我國正處于社會矛盾凸顯和利益格局深刻調(diào)整的時期，個別心理失衡、性格偏執(zhí)人員，或為報復(fù)社會發(fā)泄不滿，或為引起社會輿論關(guān)注，鋌而走險，在軌道交通線路實施縱火、砍殺、劫持人質(zhì)、化學(xué)物品自燃以及跳軌、非法進(jìn)入軌行區(qū)等危害公共安全行為，給軌道交通造成了嚴(yán)重的安全威脅。

（三）軌道交通治安秩序問題易引發(fā)安全事件

軌道交通治安問題不同于地面，由于軌道交通空間密閉、人員密集，特別是早晚高峰時段人多擁擠，乘客之間容易出現(xiàn)糾紛，進(jìn)而引起打架斗毆，導(dǎo)致不明原因和真相的乘客產(chǎn)生心理恐慌，出現(xiàn)不理智的群體性逃散或誤操作車上應(yīng)急設(shè)施設(shè)備。如：2014年5月，武漢地鐵內(nèi)兩名乘客因糾紛發(fā)生打斗，周邊乘客紛紛避讓逃散，導(dǎo)致2名乘客摔下樓梯受傷；2013年9月，廣州地鐵列車上兩名乘客因糾紛發(fā)生打斗，導(dǎo)致乘客擁擠，應(yīng)急門被打開，3名乘客被擠入隧道。

2014年昆明“3·01”暴恐襲擊發(fā)生幾天后，3月4日在廣州一地鐵站發(fā)生了恐慌逃散事件，起因就是列車尾部的一名男乘客掏出一支防狼劑把玩，旁邊的人不小心按了一下開關(guān)，導(dǎo)致少量化學(xué)物噴出，相鄰乘客嗅到刺激氣味而躲避，進(jìn)而引發(fā)幾百名乘客在10秒時間里從列車上無序逃出，造成群傷事件發(fā)生。

三、我國城市軌道交通公共安全存在的主要問題

軌道交通是現(xiàn)代城市文明的重要標(biāo)志，相對于世界軌道交通150多年的發(fā)展歷史，我國軌道交通雖起步較晚，但發(fā)展十分迅猛，特別是從2011年開始進(jìn)入了大規(guī)模建設(shè)時期，各地在反恐防暴、公共安全等方面都在不斷探索總結(jié)，確保了軌道交通總體安全穩(wěn)定，但與日益嚴(yán)峻的反恐維穩(wěn)和治安形勢相比，任務(wù)還很艱巨，一些短板和薄弱環(huán)節(jié)也日益凸顯。

（一）視頻監(jiān)控布建滯后于實際需求，有待優(yōu)化調(diào)整

目前，世界各國大中城市的軌道交通線路、站點及隧道均已安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，基本實現(xiàn)無縫隙、全覆蓋。國內(nèi)部分城市軌道交通的視頻監(jiān)控還達(dá)不到全面覆蓋，視頻點位布局還不夠合理，部分區(qū)域存在盲點死角；另一方面，視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在圖像清晰度差、辨識度低等問題，在人像識別比對、重點人員預(yù)警、大客流監(jiān)測等更深層次的防范作用發(fā)揮上還不夠明顯，導(dǎo)致對可能發(fā)生的暴恐襲擊和其他突發(fā)事件難以起到事前預(yù)防的作用，也給案事件發(fā)生后的調(diào)查取證帶來較大不利影響，視頻監(jiān)控整體布建及隱蔽性有待優(yōu)化調(diào)整［4］。

（二）安檢工作尚存在諸多漏洞，有待轉(zhuǎn)型升級

目前，我國軌道交通安檢工作以購買服務(wù)為主，由運營企業(yè)招標(biāo)管理，受管理機(jī)制、經(jīng)濟(jì)利益、工資待遇等影響，安檢公司專業(yè)化和安檢人員職業(yè)化程度不高，安檢人員歸屬感、責(zé)任心不強(qiáng)，流動性大，導(dǎo)致漏檢現(xiàn)象時有發(fā)生；現(xiàn)有安檢手段普遍較為單一，對某些較為隱蔽的危險物品難以有效檢出，存在人員隨身攜帶危爆物品進(jìn)站上車的風(fēng)險隱患，與當(dāng)前反恐形勢需要不適應(yīng)。

（三）警力配備滯后于安保需要，有待尋求突破

近年來，我國軌道交通運營線路呈快速增長態(tài)勢，但軌道交通公安隊伍由于編制、經(jīng)費等原因，警力配備往往跟不上線路增長的速度，在單位線路的警力部署上呈下降態(tài)勢，某些地方甚至出現(xiàn)了警力“負(fù)增長”。為了完成軌道交通安保任務(wù)，民警常年無休、加班加點成為常態(tài)，一線民警長期超負(fù)荷、高強(qiáng)度工作。2017年重慶軌道交通線路里程增加了23.94%，而軌道交通警力卻“零增長”，每公里民警數(shù)由原來的1.1人下降至0.9人；2017年南京軌道交通線路里程增加了51%，而軌道交通警力僅增長了6.5%，每公里民警數(shù)由原來的3.58人下降至1.43人。

（四）安全宣傳教育相對薄弱，有待加強(qiáng)深化

隨著信息社會的發(fā)展，群眾接觸的安全知識雖然越來越多，但面對軌道交通狹窄區(qū)域的火災(zāi)、爆炸、恐怖襲擊、踩踏等事件，絕大多數(shù)人仍然缺乏安全意識和應(yīng)變能力，容易引發(fā)恐慌和次生災(zāi)害。同時部分群眾早晚高峰不講秩序、爭搶擁擠，也會危及自身和他人安全。此外，企業(yè)反恐防暴責(zé)任意識仍較為薄弱，對反恐法的宣傳不到位，未做到全員知曉，也缺乏必要的反恐防暴知識宣傳。特別是近年來發(fā)生的乘客恐慌、亂按緊急制動按鈕等，反映出群眾缺乏基本的軌道交通應(yīng)急防護(hù)意識和技能。

（五）制度機(jī)制及法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還不健全，有待跟進(jìn)完善

軌道交通公共安全工作涉及地方政府、運營企業(yè)、公安機(jī)關(guān)以及有關(guān)監(jiān)管部門等多個主體，但目前國家層面缺乏針對軌道交通運營管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管缺乏執(zhí)法依據(jù)?，F(xiàn)階段軌道交通安全執(zhí)法的主要依據(jù)是《反恐怖主義法》《人民警察法》及《軌道交通條例》，但缺乏與之相配套的工作規(guī)范及實施細(xì)則和具體標(biāo)準(zhǔn)。同時，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)還需進(jìn)一步固化，各職能部門和軌道沿線地方政府各司其職、協(xié)同聯(lián)動、齊抓共管的安全監(jiān)管態(tài)勢尚未完全形成。企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任、行業(yè)主管部門監(jiān)管責(zé)任、屬地政府責(zé)任落實還需進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)。

四、維護(hù)我國城市軌道交通公共安全的對策探討

軌道交通具有空間特殊性、結(jié)構(gòu)緊湊性、電氣密集性、運行高速性等特點，導(dǎo)致其客觀上的防范薄弱性，一旦發(fā)生重特大公共安全案事件，面臨險情偵查難、決策指揮難、通信聯(lián)絡(luò)難、撲救行動難等難題，往往造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，產(chǎn)生社會恐慌效應(yīng)，影響社會秩序和國家穩(wěn)定。因此，軌道交通安全歷來是反恐防暴、公共安全的重中之重，必須毫不動搖地堅持以總體國家安全觀為引領(lǐng)，立足“抓重點、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項”，聚焦反恐防暴、防控風(fēng)險，著力動態(tài)管控、防處結(jié)合、重在防范，突出大數(shù)據(jù)應(yīng)用、智能化防控、體系化建設(shè)，把理念思路提升、體制機(jī)制創(chuàng)新、現(xiàn)代科技應(yīng)用和綜合治理有機(jī)結(jié)合起來，有效增強(qiáng)防范化解風(fēng)險的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、智能化、專業(yè)化、高效化能力水平，堅決防止發(fā)生暴力恐怖事件、個人極端暴力犯罪及擁擠踩踏等案事件，全力以赴確保軌道交通絕對安全穩(wěn)定。

（一）圍繞風(fēng)險查堵，堅持智能化防控，強(qiáng)力推進(jìn)大數(shù)據(jù)強(qiáng)警戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)由被動應(yīng)對向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變

中央政法委、公安部“貴陽會議”和全國公安科技信息化工作會議，都明確將大數(shù)據(jù)作為公安發(fā)展的重大戰(zhàn)略。面對日益繁重的安保任務(wù)，傳統(tǒng)的警務(wù)模式、有限的警力增長不能從根本上解決問題，必須拓寬思路、開辟新路，堅定不移強(qiáng)力推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)用，著力增強(qiáng)工作的前瞻性、預(yù)見性、主動性，提升治安防控體系的整體效能。為此，要加快推進(jìn)視頻監(jiān)控鏡頭“補(bǔ)點掃盲”和“高清改造”工程，布建大客流快速安檢、大客流監(jiān)測預(yù)警、IC卡實名制等前沿感知設(shè)備。在此基礎(chǔ)上，采用漸進(jìn)式的發(fā)展思路，破解軌道區(qū)域前端采集數(shù)據(jù)與公安數(shù)據(jù)庫相互獨立、互不相通的“信息孤島”形態(tài)，逐步合成軌道交通基礎(chǔ)信息資源的數(shù)據(jù)云，打造“共享聯(lián)動型、合成一體型”的軌道交通情報信息平臺，實現(xiàn)資源信息整合、關(guān)聯(lián)共享、智能研判，提升對各類風(fēng)險隱患的自動識別、敏銳感知和預(yù)測預(yù)警、預(yù)防預(yù)控能力。

（二）圍繞整體防控，堅持協(xié)同化作戰(zhàn)，有效加強(qiáng)聯(lián)勤聯(lián)動聯(lián)防聯(lián)治，努力實現(xiàn)巡防查控由單一主體向整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變

牢固樹立“風(fēng)險主導(dǎo)勤務(wù)”的防控理念，積極構(gòu)建“重點站駐警”“多站一警”“一站多警”“多警疊加”相結(jié)合的警力布局，實現(xiàn)“情況動態(tài)評估、警力動態(tài)部署”，做到重點車站“站站駐警”、重點時段“站廳見警”、突發(fā)情況“迅速聚警”，確保警力對高風(fēng)險車站、時段的全覆蓋，對高風(fēng)險作案方式、作案人員的有效控制。在此基礎(chǔ)上，建立駐站民警定點盤查、特警武裝巡控、武警把口巡邏、民警攜犬進(jìn)站、交巡警站外巡查的“五位一體”巡控機(jī)制；聯(lián)動有關(guān)警種及屬地公安構(gòu)建“地上地下一體化”勤務(wù)模式，并逐步將“勤務(wù)一體化”延伸到“警務(wù)一體化”，實現(xiàn)指揮通信一體、科技建設(shè)一體、對接會商一體，并牽動武警力量建立公安武警聯(lián)勤機(jī)制；積極推動將軌道運營安全、站外秩序納入屬地政府綜治考核，通過加強(qiáng)“政府部門的聯(lián)管”強(qiáng)化“安全防范的聯(lián)動”。同時堅持嚴(yán)打高壓政策，對各類涉軌違法犯罪行為露頭就打、打早打小，結(jié)合軌道區(qū)域犯罪特點和規(guī)律組織開展專項行動，對揚言在軌道交通實施爆炸、縱火者，迅速落地查人，落實穩(wěn)控責(zé)任，實現(xiàn)以打促防。

（三）圍繞監(jiān)督管理，堅持效能化方向，有力強(qiáng)化人防物防技防建設(shè)，努力實現(xiàn)安全檢查由單一分散向集約智能轉(zhuǎn)變

牢固樹立“運營服從安全”的理念，督促指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格落實安全防范主體責(zé)任，建立健全“逢包必檢、逢液必檢、逢疑必檢”安檢模式，以及客流導(dǎo)控、隱患查治、消防安全管理等機(jī)制。通過建立“隨機(jī)抽查臨檢、對抗暗訪督檢、視頻聯(lián)動巡檢”等機(jī)制，嚴(yán)格督促安檢公司及其工作人員履職盡責(zé)，提高安檢查堵能力，防止違禁物品進(jìn)站上車。在此基礎(chǔ)上，推動成立軌道交通安檢公司，盡早實現(xiàn)安檢職業(yè)化、專業(yè)化，并推動落實“人物同檢”，特別是推動在有條件的站點實施“進(jìn)站安檢”，將危險堵截在站外。同時鼓勵支持大客流快速安檢系統(tǒng)等新技術(shù)應(yīng)用，探索建立分級分類安檢方式，提高安檢速率和效能，防止漏檢、誤檢；推動落實跟車專職安全員全覆蓋及軌道交通實名制，提升對可疑人員的震懾查控能力。

（四）圍繞綜合治理，堅持體系化建設(shè)，最大限度專群結(jié)合，群防群治，努力實現(xiàn)由單打獨斗向共建共治轉(zhuǎn)變

堅持協(xié)同共治、群防群治，推動成立軌道交通安防工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開專題會研究解決難題，切實加大組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；加強(qiáng)與綜治、交通等有關(guān)部門、運營單位及街道社區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，配合推動完善“街企共建”“警企共治”等專群結(jié)合的綜治模式，提高安全防范整體效能［5］。協(xié)同有關(guān)部門和企業(yè)，大力促進(jìn)軌道交通安全文化建設(shè)，結(jié)合公共安全事故實例開展應(yīng)急處理和避險知識普及工作，推動宣傳教育進(jìn)車站、進(jìn)車廂、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭、進(jìn)社區(qū)，有效增強(qiáng)群眾安全意識和防護(hù)能力，以及自覺遵守有關(guān)規(guī)章制度、配合有關(guān)管理措施、發(fā)現(xiàn)報告可疑情況的意識和能力。同時通過多種形式，發(fā)動志愿者和乘客積極參與軌道交通安全防范工作，提高軌道交通公共安全工作的整體水平。

（五）圍繞應(yīng)急處置，堅持實戰(zhàn)化導(dǎo)向，提升快速響應(yīng)和高效聯(lián)動能力，努力實現(xiàn)由事后處置向事前防范事中處置轉(zhuǎn)變

突發(fā)事件發(fā)生后，快速高效的應(yīng)急處置是防范“次生災(zāi)害”、最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失的重要保障。圍繞暴恐襲擊、個人極端案件、火災(zāi)等案事件，以及各種突發(fā)情況，針對性完善預(yù)案、規(guī)范程序、加強(qiáng)演練；制定軌道應(yīng)急裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，建立應(yīng)急裝備配置、維護(hù)、更新等投入保障機(jī)制；嚴(yán)格車站“最小作戰(zhàn)單元”的聯(lián)動處置程序、要點和要求，完善責(zé)任民警、值班站長以及站務(wù)員、保安員、安檢員、保潔員等各類防控力量的日常安全防范、信息收集上報、突發(fā)情況處置等職責(zé)；嚴(yán)格落實屯警一線、動中備勤以及“1、3、5”分鐘處置要求，建立完善“依法處置、社會面管控、輿情導(dǎo)控”三同步機(jī)制，確保能夠“早小快”處置突發(fā)事件，最大限度減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，將負(fù)面影響控制在最低程度［6］。

（六）圍繞源頭治理，堅持規(guī)范化目標(biāo)，配合推動解決法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)滯后實際需求的問題，切實提升整體統(tǒng)籌治理水平

積極配合有關(guān)部門，根據(jù)實際需要及時制定修訂城市軌道交通法規(guī)規(guī)章。以保障建設(shè)質(zhì)量和安全運行為重點，出臺或修訂城市軌道交通安防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)劃設(shè)計之初，成立由有關(guān)部門和專家組成的公共安全防范體系建設(shè)評審小組，對建設(shè)單位提交的公共安全防范可行性研究報告進(jìn)行評審；以運營安全和服務(wù)質(zhì)量為重點，建立健全城市軌道交通運營標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂完善軌道交通條例等有關(guān)地方法規(guī)，規(guī)范細(xì)化公共安全內(nèi)容。制定出臺軌道交通安檢等級標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)安檢工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；以防范處置和設(shè)備配置為重點，建立健全城市軌道交通反恐防暴、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全管理等標(biāo)準(zhǔn)體系，切實從源頭消除安全隱患，保障公共安全。