金 晶，李桂林，龐亞威，邵真真

(1.江蘇省工程勘測(cè)研究院有限責(zé)任公司，江蘇 揚(yáng)州 225002；2.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029；3.江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 揚(yáng)州 225127)

1 研究背景及意義

《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》明確，大中型水庫(kù)后期扶持資金能夠直接發(fā)給移民個(gè)人的盡量發(fā)給個(gè)人，也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持或兩者相結(jié)合[1]的方式。據(jù)此，江蘇省統(tǒng)一采取移民原遷人口資金直補(bǔ)發(fā)放到人，后代補(bǔ)助資金集中用于項(xiàng)目扶持的后扶方式。自后扶政策實(shí)施以來(lái)，江蘇省投入大量扶持資金參與水庫(kù)及移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，移民生產(chǎn)生活方方面面都得到了很大改善，項(xiàng)目扶持效果顯著。水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目涉及人口多、分布面廣、投資量大、過(guò)程復(fù)雜、資金涉及管理層多[2]。為規(guī)范水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施，在內(nèi)部管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)審計(jì)、稽查、監(jiān)測(cè)評(píng)估等多種方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。其中，監(jiān)測(cè)評(píng)估即是響應(yīng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》精神，集政策實(shí)施保障、項(xiàng)目實(shí)施、資金管理及移民生產(chǎn)生活恢復(fù)等多項(xiàng)調(diào)查任務(wù)于一體的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。

江蘇省大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施近10年，移民后扶持項(xiàng)目投資規(guī)模逐年增加，2017年度全省原遷移民直補(bǔ)投資預(yù)算59 417.22萬(wàn)元，各類水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目計(jì)劃投資65 281.01萬(wàn)元[3]，項(xiàng)目投資占年度后扶投資總預(yù)算比例高達(dá)91%，項(xiàng)目實(shí)施成為水庫(kù)移民后期扶持政策落實(shí)的主要內(nèi)容。相對(duì)于移民后扶持項(xiàng)目投資，原遷移民直補(bǔ)資金占移民總投資比例小，且其規(guī)模及發(fā)放流程相對(duì)固定，監(jiān)測(cè)評(píng)估相對(duì)簡(jiǎn)單。傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)評(píng)估多側(cè)重于移民生產(chǎn)生活恢復(fù)調(diào)查評(píng)價(jià)，對(duì)水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目建設(shè)及其資金使用情況監(jiān)測(cè)的比例較小，不能滿足目前江蘇省水庫(kù)移民后期扶持工作的實(shí)際需要。據(jù)此，建議將監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的重點(diǎn)向項(xiàng)目監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)移，稽查及審計(jì)多關(guān)注移民工作的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[4]。本文著重探討監(jiān)測(cè)評(píng)估對(duì)水庫(kù)移民后期扶持相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范作用，通過(guò)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估方法研究，提高監(jiān)測(cè)效率，更好的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出意見(jiàn)，幫助規(guī)范水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施及管理，提高后期扶持資金使用效率。

2 江蘇省水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施框架體系

江蘇省政府成立江蘇省水庫(kù)移民后期扶持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施全省水庫(kù)移民后期扶持工作，地方各級(jí)人民政府為責(zé)任主體、工作主體和實(shí)施主體，各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金管理，水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施管理。水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施的監(jiān)督管理體系，既包括移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)后期扶持工作的內(nèi)部監(jiān)督，以及審計(jì)、稽查、監(jiān)測(cè)評(píng)估等外部監(jiān)督，也包括移民群眾、社會(huì)輿論對(duì)水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施的全過(guò)程、全方位監(jiān)督[5]。

按照資金來(lái)源，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目分為后期扶持資金項(xiàng)目、結(jié)余資金(含應(yīng)急補(bǔ)助)項(xiàng)目及小型水庫(kù)移民資金扶持項(xiàng)目三類。因三類項(xiàng)目資金下達(dá)規(guī)模和使用用途存在差異，其管理模式和具體流程規(guī)范方面也各不相同：①后期扶持資金項(xiàng)目規(guī)模小，必須以村為單位使用，項(xiàng)目原則上不可跨村實(shí)施，管理流程多為地方后期扶持管理機(jī)構(gòu)自擬，各縣(市、區(qū))間不統(tǒng)一；②結(jié)余資金項(xiàng)目投資規(guī)模較大，一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為單位實(shí)施；③小型水庫(kù)移民資金扶持項(xiàng)目則主要以縣為單位實(shí)施，與結(jié)余資金項(xiàng)目相同，按基建程序管理。以往的監(jiān)測(cè)評(píng)估需針對(duì)各地區(qū)不同的管理模式和流程規(guī)范，分類開(kāi)展項(xiàng)目調(diào)查和評(píng)價(jià)。

2017年財(cái)政部修改水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目結(jié)余資金使用管理辦法，江蘇省結(jié)合本省實(shí)際也制定了相關(guān)管理細(xì)則，將以往的結(jié)余資金改稱為后期扶持基金項(xiàng)目資金，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目和省級(jí)小型水庫(kù)移民資金扶持項(xiàng)目管理也按該辦法執(zhí)行。據(jù)此，水庫(kù)移民后期扶持各類項(xiàng)目除計(jì)劃審批機(jī)構(gòu)及建設(shè)主體不同外，實(shí)施管理規(guī)范方面基本得到統(tǒng)一，因此項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估工作思路也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

3 江蘇省水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目流程規(guī)范、存在問(wèn)題及監(jiān)測(cè)要點(diǎn)

江蘇省水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目政策大致分兩步落實(shí)，首先是項(xiàng)目申報(bào)，形成規(guī)劃及年度計(jì)劃，其次是計(jì)劃執(zhí)行，即設(shè)計(jì)文件編報(bào)、組織招投標(biāo)實(shí)施，直至效益發(fā)揮、移民反饋為止[6]。項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估應(yīng)以項(xiàng)目實(shí)施流程及各環(huán)節(jié)管理規(guī)定為基礎(chǔ)，按照項(xiàng)目實(shí)施流程，總結(jié)各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)問(wèn)題，提出監(jiān)測(cè)評(píng)估要點(diǎn)，遵守規(guī)范性原則組織開(kāi)展[7]。

3.1 五年規(guī)劃

規(guī)劃由直補(bǔ)發(fā)放和項(xiàng)目規(guī)劃兩部分組成。直補(bǔ)發(fā)放方面以原遷人口為基數(shù)，每年投資規(guī)模和工作內(nèi)容相對(duì)固定；項(xiàng)目方面，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，以移民意愿為基礎(chǔ)，自村逐級(jí)上報(bào)項(xiàng)目意向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總形成初步計(jì)劃，縣級(jí)移民主管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理安排，形成規(guī)劃期項(xiàng)目庫(kù)。規(guī)劃由縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門編制，原則上每5年編制一次，市移民管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門審核后報(bào)省審批。規(guī)劃的科學(xué)性是其有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。江蘇省水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施初期，因結(jié)余資金年度下達(dá)規(guī)模不斷增加，遠(yuǎn)超出庫(kù)區(qū)規(guī)劃預(yù)算，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施時(shí)新增、調(diào)整很多項(xiàng)目，規(guī)劃指導(dǎo)性不強(qiáng)。

監(jiān)測(cè)評(píng)估首先要對(duì)規(guī)劃的科學(xué)性、適宜性及可操作性進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)資金下達(dá)情況評(píng)價(jià)預(yù)算的科學(xué)性，規(guī)劃是否符合地區(qū)發(fā)展需求等；其次調(diào)查規(guī)劃報(bào)批流程的規(guī)范性，對(duì)已進(jìn)行調(diào)整的，了解手續(xù)辦理情況。對(duì)于抽查的項(xiàng)目，了解其是否屬于規(guī)劃范圍，后期扶持資金項(xiàng)目的產(chǎn)生是否尊重移民意愿等。

3.2 年度計(jì)劃

縣(市、區(qū))移民管理機(jī)構(gòu)會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門編制項(xiàng)目年度計(jì)劃，結(jié)合年度資金預(yù)算、地方實(shí)際，從五年規(guī)劃的項(xiàng)目庫(kù)中選取形成，報(bào)市移民管理部門和財(cái)政部門審批。部分縣(市、區(qū))在編制年度計(jì)劃時(shí)，與規(guī)劃部門缺少溝通，出現(xiàn)一些重復(fù)申報(bào)、交叉實(shí)施的現(xiàn)象，如與農(nóng)業(yè)、電力、交通等部門項(xiàng)目出現(xiàn)交叉，無(wú)法實(shí)施或無(wú)需實(shí)施，導(dǎo)致計(jì)劃無(wú)法執(zhí)行。

監(jiān)測(cè)評(píng)估首先要對(duì)年度計(jì)劃的科學(xué)性、可操作性做出評(píng)價(jià)，如計(jì)劃制定前期調(diào)查研究是否充分。其次要了解報(bào)批流程是否規(guī)范，因無(wú)法執(zhí)行確需變更的，是否具備符合規(guī)范的變更手續(xù)。此外，結(jié)合監(jiān)測(cè)時(shí)點(diǎn)的實(shí)施內(nèi)容檢查計(jì)劃是否得到很好執(zhí)行。

3.3 前期文件編制及批復(fù)

縣級(jí)移民主管部門以項(xiàng)目年度計(jì)劃批復(fù)為依據(jù)，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。根據(jù)管理規(guī)定，對(duì)不同投資規(guī)模的項(xiàng)目委托相應(yīng)資質(zhì)的單位編制初步設(shè)計(jì)、實(shí)施方案等前期文件，并分審批權(quán)限進(jìn)行報(bào)批。前期文件要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行編制，保證其科學(xué)性和可操作性。政策實(shí)施過(guò)程中，存在部分項(xiàng)目在前期設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)未開(kāi)展實(shí)地查勘，或調(diào)研不到位，造成方案難以執(zhí)行的問(wèn)題。如道路項(xiàng)目設(shè)計(jì)人員未到現(xiàn)場(chǎng)，遺漏路旁已有路燈的移位問(wèn)題，實(shí)施時(shí)追加成本難以解決；道路設(shè)計(jì)規(guī)格低于實(shí)際用途，使用后產(chǎn)生大量裂紋，過(guò)早失去計(jì)劃功能，甚至有使用不久即遭損壞，又在原路上再次申報(bào)項(xiàng)目的現(xiàn)象，大大降低了后期扶持資金的使用效率，損害了移民權(quán)益。此外，存在少量項(xiàng)目沒(méi)有編制前期文件就組織實(shí)施，即未批先建問(wèn)題；部分地區(qū)反映涉及向省、市報(bào)批的一些項(xiàng)目，批復(fù)環(huán)節(jié)耗時(shí)長(zhǎng)，造成項(xiàng)目啟動(dòng)延遲。

首先，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目前期文件編制、報(bào)批的規(guī)范性，流程的流暢性進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。其次，結(jié)合實(shí)地調(diào)查，移民機(jī)構(gòu)訪談及移民反饋，掌握項(xiàng)目開(kāi)展情況。對(duì)未批先建項(xiàng)目重點(diǎn)調(diào)查，對(duì)因前期設(shè)計(jì)不到位造成的項(xiàng)目?jī)?nèi)容變更、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題進(jìn)行跟蹤調(diào)查及原因剖析。

3.4 項(xiàng)目實(shí)施及管理

3.4.1 招投標(biāo)及合同簽訂

以項(xiàng)目前期文件為指導(dǎo)，組織單個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施方式及投資規(guī)模，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀標(biāo)、直接委托等方式，確定施工、監(jiān)理單位。確定中標(biāo)單位后，執(zhí)行法人制和合同制，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目以村委/鎮(zhèn)政府為法人，后期扶持基金項(xiàng)目、小型水庫(kù)移民資金扶持項(xiàng)目分別由成立的建設(shè)處為法人，與具有法人資質(zhì)的施工單位簽訂合同。合同中明確項(xiàng)目?jī)?nèi)容，雙方權(quán)利、義務(wù)，及按《江蘇省水庫(kù)移民后期扶持資金縣級(jí)報(bào)賬制實(shí)施辦法》確定項(xiàng)目款撥付方式等。施工和監(jiān)理單位的確定過(guò)程應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)，移民機(jī)構(gòu)對(duì)其確定和后續(xù)工作開(kāi)展均有監(jiān)管義務(wù)。通過(guò)項(xiàng)目檔案的翻閱，監(jiān)測(cè)評(píng)估發(fā)現(xiàn)招標(biāo)評(píng)標(biāo)檔案缺失或不規(guī)范的問(wèn)題較為普遍，如評(píng)標(biāo)材料中無(wú)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)評(píng)委簽字等；部分項(xiàng)目招標(biāo)、合同及實(shí)施環(huán)節(jié)的工程量描述與計(jì)劃批復(fù)不一致，多體現(xiàn)為統(tǒng)計(jì)單位不同。也存在多個(gè)項(xiàng)目捆綁實(shí)施后，材料不反映單項(xiàng)目工作量的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)督檢查時(shí)缺少參照，難以對(duì)比反映計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度。也有少數(shù)已實(shí)施項(xiàng)目存在未能提供合同的問(wèn)題。

首先應(yīng)結(jié)合檔案材料、評(píng)估材料的完善性和流程規(guī)范性對(duì)招投標(biāo)的方式進(jìn)行合理性評(píng)價(jià)；其次監(jiān)測(cè)法人制、合同制的執(zhí)行情況，有無(wú)先施工后簽合同、中標(biāo)單位資質(zhì)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)或無(wú)法人資格等問(wèn)題，合同是否明確工期、付款方式等重要信息，金額是否超概算，招標(biāo)、合同內(nèi)容是否與前期文件(規(guī)劃、年度計(jì)劃)一致等。

3.4.2 施工、監(jiān)理及過(guò)程監(jiān)督

施工單位根據(jù)合同、前期文件，編制施工組織設(shè)計(jì)方案，組織施工，工程類項(xiàng)目需按建設(shè)工程規(guī)范，做好施工進(jìn)度、質(zhì)量、安全及檔案管理工作[8]；監(jiān)理單位根據(jù)合同、監(jiān)理規(guī)范等，開(kāi)展“三控兩管一協(xié)調(diào)”[9]工作；水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目在村選取監(jiān)督小組，參與材料選擇、施工組織、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，輔助監(jiān)理對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施接受社會(huì)輿論廣泛監(jiān)督。

施工及過(guò)程監(jiān)督的質(zhì)量直接決定著實(shí)體工程的質(zhì)量，應(yīng)對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)與評(píng)估。實(shí)踐發(fā)現(xiàn)各地均存在不同程度的管理失范問(wèn)題，如合同執(zhí)行不嚴(yán)、工期拖延、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等，甚至有個(gè)別村委私自要求施工單位變更項(xiàng)目?jī)?nèi)容的情況。檔案常有缺失，如缺少開(kāi)工令、材料清單等過(guò)程材料；監(jiān)理單位方面存在缺少現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督或監(jiān)督不到位等問(wèn)題，檔案材料缺失、簽章不全等現(xiàn)象較常見(jiàn)，甚至有少數(shù)編造材料的情況；移民管理機(jī)構(gòu)常因工作的限制，對(duì)施工、監(jiān)理的監(jiān)管力度不足，對(duì)拖延工期、監(jiān)理不到場(chǎng)等問(wèn)題缺少檢查和懲罰機(jī)制。此外，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目監(jiān)督小組的移民代表常因缺乏工程知識(shí)，對(duì)工程監(jiān)督作用不大。

監(jiān)測(cè)評(píng)估首先要了解合同施工內(nèi)容、工程量及規(guī)格、進(jìn)度完成等情況，對(duì)調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容超過(guò)一定范圍應(yīng)變更的，跟蹤變更手續(xù)的履行情況；對(duì)施工及監(jiān)理檔案的規(guī)范性、完整性及真實(shí)性做出判斷和評(píng)價(jià)；項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量存在問(wèn)題的，在分析原因的同時(shí)，需關(guān)注監(jiān)管工作的執(zhí)行情況。

3.4.3 項(xiàng)目款報(bào)賬支付

根據(jù)合同約定的付款方式，按項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度分批次或一次性報(bào)賬。項(xiàng)目實(shí)施或承建單位為報(bào)賬單位，經(jīng)監(jiān)理、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)初審后，提交縣財(cái)政部門或指定的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)審核。實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬、國(guó)庫(kù)集中支付制，避免現(xiàn)金支付。部分地區(qū)為減輕財(cái)務(wù)工作量，口頭約定不對(duì)項(xiàng)目預(yù)付啟動(dòng)資金，施工方長(zhǎng)期、大量墊資可能會(huì)影響工程進(jìn)度，帶來(lái)質(zhì)量隱患。部分施工單位存在不及時(shí)提交申請(qǐng)、完工項(xiàng)目長(zhǎng)期不結(jié)算等現(xiàn)象；個(gè)別地區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行不到位，如將資金從國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)出，委托銀行代為支付，甚至有少數(shù)現(xiàn)金支付的問(wèn)題。此外，報(bào)賬材料不規(guī)范、憑證不全、簽章缺失等問(wèn)題較普遍，個(gè)別縣財(cái)政部門對(duì)報(bào)賬材料不予蓋章，資金管理職責(zé)履行不到位；個(gè)別項(xiàng)目報(bào)賬時(shí)虛填完成進(jìn)度，且管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致超進(jìn)度支付，資金安全保障不力。

監(jiān)測(cè)評(píng)估以查閱項(xiàng)目報(bào)賬憑證為主要手段，對(duì)比合同及項(xiàng)目進(jìn)展，反映報(bào)賬流程合規(guī)性及憑證的完整性、規(guī)范性，調(diào)查有無(wú)超概算、超中標(biāo)價(jià)、超進(jìn)度支付現(xiàn)象。反映縣級(jí)報(bào)賬、國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行情況，有無(wú)現(xiàn)金支付等違規(guī)現(xiàn)象。

3.4.4 竣工驗(yàn)收

項(xiàng)目施工完成后規(guī)定期限內(nèi)，施工單位經(jīng)監(jiān)理審核，向業(yè)主提交驗(yàn)收申請(qǐng)。按“誰(shuí)批復(fù)誰(shuí)驗(yàn)收”原則組織竣工驗(yàn)收，需移民機(jī)構(gòu)、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)理等多家單位參與。據(jù)監(jiān)測(cè)，驗(yàn)收不及時(shí)的問(wèn)題較為普遍，部分地區(qū)甚至存在大量完工項(xiàng)目長(zhǎng)期未驗(yàn)收，直接影響項(xiàng)目的交付使用，影響項(xiàng)目款結(jié)算的進(jìn)度及規(guī)范性。少數(shù)移民管理機(jī)構(gòu)存在超權(quán)限驗(yàn)收的情況，如市級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，在未得到市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)授權(quán)委托的情況下，由縣移民管理機(jī)構(gòu)組織完成。

監(jiān)測(cè)評(píng)估主要對(duì)符合驗(yàn)收條件的項(xiàng)目了解其驗(yàn)收的及時(shí)性，對(duì)已驗(yàn)收項(xiàng)目監(jiān)測(cè)其流程及檔案管理的規(guī)范性，如有無(wú)超權(quán)限驗(yàn)收，或驗(yàn)收單位缺乏參與等問(wèn)題。

3.5 移交管護(hù)及投入使用

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，應(yīng)及時(shí)辦理運(yùn)行管護(hù)移交，按要求及時(shí)歸檔資料、完善檔案，并將水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目標(biāo)識(shí)牌鑲嵌到位，項(xiàng)目信息錄入移民管理信息系統(tǒng)。部分項(xiàng)目驗(yàn)收后，以移交單的方式對(duì)項(xiàng)目形成資產(chǎn)進(jìn)行了簡(jiǎn)單移交，但大部分項(xiàng)目并未履行該手續(xù)。項(xiàng)目直接投入使用，默認(rèn)所在村村委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為管護(hù)單位，而村委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很少會(huì)對(duì)項(xiàng)目管護(hù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行落實(shí)。因此，項(xiàng)目保修期后發(fā)生的質(zhì)量問(wèn)題往往得不到很好解決，甚至有項(xiàng)目建成后短期就遭破壞，導(dǎo)致工程使用年限和移民體驗(yàn)降低，影響移民資金效益發(fā)揮及移民評(píng)價(jià)。

對(duì)已驗(yàn)收項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)評(píng)估需繼續(xù)了解其移交手續(xù)辦理、后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)等情況，以項(xiàng)目檔案為依據(jù)，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)查勘，評(píng)估項(xiàng)目規(guī)格、質(zhì)量等是否與檔案一致，評(píng)價(jià)材料及項(xiàng)目的真實(shí)性；對(duì)已出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題的項(xiàng)目，重點(diǎn)調(diào)查其后期管護(hù)情況，在下個(gè)年度監(jiān)測(cè)時(shí)予以跟蹤，直至問(wèn)題徹底解決為止。

3.6 效益發(fā)揮及移民反饋

項(xiàng)目在切實(shí)造福移民的同時(shí)，也應(yīng)取得其心理認(rèn)同。移民反饋是一個(gè)綜合性的感知評(píng)價(jià)，貫穿項(xiàng)目實(shí)施的各環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目確定時(shí)的意愿表達(dá)，到實(shí)施中的監(jiān)督參與[10]，到使用后對(duì)項(xiàng)目功能、質(zhì)量的感受，都構(gòu)成移民對(duì)后期扶持政策實(shí)施的評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，移民管理人員的工作態(tài)度、與群眾交流的方式，也會(huì)給移民留下直觀感受，影響著移民對(duì)政府的信任。只有全方位的權(quán)益維護(hù)和民生改善，才能全面促進(jìn)移民地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境提升和社會(huì)穩(wěn)定。移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程要求對(duì)資金下達(dá)和使用情況進(jìn)行鎮(zhèn)村公示，一些地區(qū)因公示力度不足，移民懷疑資金未得到合理利用；部分移民干部工作缺乏耐心，對(duì)反映問(wèn)題的移民不能進(jìn)行很好的解釋和安撫；少數(shù)項(xiàng)目存在明顯質(zhì)量問(wèn)題，如道路開(kāi)裂、移栽樹(shù)木成活率低等，造成項(xiàng)目效益受損。這些都影響著移民對(duì)政府的信任和綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。

監(jiān)測(cè)評(píng)估通過(guò)問(wèn)卷或訪談了解移民參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的維護(hù)情況，移民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中移民干部工作的評(píng)價(jià)，以及對(duì)項(xiàng)目實(shí)用性、質(zhì)量及其自身受益情況的評(píng)價(jià)。

4 項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估方法改進(jìn)

由于水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得監(jiān)測(cè)評(píng)估重點(diǎn)向項(xiàng)目監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)移成為必要，后期扶持政策調(diào)整對(duì)各類項(xiàng)目管理也進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，勢(shì)必要對(duì)傳統(tǒng)的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估方法作出改進(jìn)。一直以來(lái)因無(wú)制度性的規(guī)范文件出臺(tái)，監(jiān)測(cè)評(píng)估工作在反映計(jì)劃完成進(jìn)度的同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及管理的調(diào)查缺少深入細(xì)化的規(guī)范要求，反映問(wèn)題多停留在制度執(zhí)行表面，對(duì)執(zhí)行的完整性、規(guī)范性缺少體系化梳理。發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否全面，分析是否準(zhǔn)確、深入，都影響著監(jiān)測(cè)評(píng)估成果的質(zhì)量，決定著監(jiān)測(cè)評(píng)估工作對(duì)被監(jiān)測(cè)縣，甚至是全省后期扶持政策實(shí)施所體現(xiàn)的價(jià)值。因此在規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)測(cè)流程，明確監(jiān)測(cè)要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對(duì)監(jiān)測(cè)信息搜集和處理的方法做出改進(jìn)調(diào)整。

項(xiàng)目監(jiān)測(cè)常用文獻(xiàn)調(diào)研、檔案查閱及現(xiàn)場(chǎng)查勘等方法開(kāi)展，通過(guò)收集相關(guān)報(bào)表、資料復(fù)印、拍照等方式搜集信息。目前，監(jiān)測(cè)單位獨(dú)立記錄項(xiàng)目信息的方式尚缺少統(tǒng)一具體的規(guī)范。據(jù)此，基于對(duì)后期扶持政策實(shí)施的框架體系和項(xiàng)目實(shí)施流程的梳理及分析，針對(duì)單個(gè)抽查項(xiàng)目的實(shí)施情況設(shè)計(jì)出切合江蘇省項(xiàng)目管理實(shí)際的監(jiān)測(cè)信息記錄卡，通過(guò)對(duì)記錄卡信息結(jié)構(gòu)化處理，得出全省后期扶持項(xiàng)目問(wèn)題發(fā)生的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，便于對(duì)普遍問(wèn)題和特殊問(wèn)題進(jìn)行分類整理。通過(guò)完善制度解決共性問(wèn)題，內(nèi)部整改解決個(gè)性問(wèn)題，從而整體提升全省水庫(kù)移民后期扶持政策的實(shí)施水平。

記錄卡首行為項(xiàng)目基本信息。

a. 抽查號(hào)：即監(jiān)測(cè)評(píng)估抽查項(xiàng)目的序號(hào)，方便項(xiàng)目監(jiān)測(cè)材料整理。

b. 項(xiàng)目批復(fù)號(hào)：即年度計(jì)劃批復(fù)編號(hào)，如贛榆HF2018-05，便于快速鎖定到項(xiàng)目。

c. 形象進(jìn)度：由項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)提供，以百分比抽象記錄項(xiàng)目施工任務(wù)完成比例，未開(kāi)工為0，完工為100%。

d. 進(jìn)度概述：簡(jiǎn)述項(xiàng)目目前所處階段及已完成內(nèi)容，該信息是監(jiān)測(cè)調(diào)查的關(guān)鍵，決定被監(jiān)測(cè)項(xiàng)目應(yīng)完成哪些工作及應(yīng)具備哪些材料。

e. 其他信息備注。

記錄卡首行以下，根據(jù)項(xiàng)目管理流程規(guī)范，分行記錄項(xiàng)目各階段實(shí)施情況，具體可分為：1. 規(guī)劃；2. 年度計(jì)劃；3. 前期工作報(bào)批；4.1 招投標(biāo)，4.2 合同簽訂，4.3 施工，4.4 監(jiān)理，4.5 工程監(jiān)督，4.6 報(bào)賬結(jié)算，4.7 竣工驗(yàn)收；5.1 移交管護(hù)，5.2 投入使用；6 效益發(fā)揮及移民反饋。

各階段分列記錄信息包括：

a. 執(zhí)行內(nèi)容。該列為非必填項(xiàng)，可根據(jù)調(diào)查需要進(jìn)行有選擇的記錄，僅對(duì)存在問(wèn)題的環(huán)節(jié)記錄關(guān)鍵信息。

b. 監(jiān)測(cè)關(guān)注點(diǎn)及問(wèn)題描述。以后期扶持政策及項(xiàng)目管理規(guī)范為依據(jù)，對(duì)照項(xiàng)目監(jiān)測(cè)要點(diǎn)，對(duì)抽查項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)的檔案材料及相關(guān)信息進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行描述，為項(xiàng)目問(wèn)題的深層剖析提供準(zhǔn)確、翔實(shí)和有效的信息依據(jù)；未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)不予填寫；對(duì)于尚未開(kāi)展的環(huán)節(jié)如有進(jìn)度滯后則反映滯后原因，否則無(wú)需填寫；此外，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)測(cè)要點(diǎn)及其信息記錄制表，供監(jiān)測(cè)人員參考使用，更好地指導(dǎo)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)。問(wèn)題描述部分可結(jié)合監(jiān)測(cè)評(píng)估實(shí)際，新增監(jiān)測(cè)評(píng)估關(guān)注點(diǎn)。具體見(jiàn)表1。

表1 監(jiān)測(cè)要點(diǎn)

5 總結(jié)與展望

為進(jìn)一步規(guī)范水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施管理，保障移民資金安全運(yùn)行及產(chǎn)生效益，提出大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估工作重心應(yīng)向項(xiàng)目監(jiān)測(cè)傾斜的觀點(diǎn)，并結(jié)合近期后期扶持政策調(diào)整實(shí)際，對(duì)監(jiān)測(cè)評(píng)估方法加以研究并作出改進(jìn)。首先梳理項(xiàng)目實(shí)施框架體系及實(shí)施流程，并對(duì)各流程中存在或潛在的問(wèn)題進(jìn)行歸納，提出各環(huán)節(jié)監(jiān)測(cè)要點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出項(xiàng)目監(jiān)測(cè)信息記錄卡及監(jiān)測(cè)要點(diǎn)歸納表。通過(guò)政策實(shí)施體系化、項(xiàng)目管理流程化及監(jiān)測(cè)要點(diǎn)具體化的方式，指導(dǎo)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展，幫助項(xiàng)目監(jiān)測(cè)人員更全面地掌握水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施情況，更深入、具體地發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題。在規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)測(cè)、提高監(jiān)測(cè)成果水平的基礎(chǔ)上，需要更好地將監(jiān)測(cè)評(píng)估成果運(yùn)用到后期扶持政策實(shí)施實(shí)踐中，以推動(dòng)被監(jiān)測(cè)縣的問(wèn)題整改及項(xiàng)目實(shí)施水平的提升。