我國環(huán)境行政約談制度之完善

吳志紅 李兆鶴

摘 要：行政約談作為柔性執(zhí)法手段，蘊(yùn)含著“服務(wù)行政”的行政管理理念，體現(xiàn)了“協(xié)商合作”的精神。本文通過對環(huán)境行政約談相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的梳理，認(rèn)為環(huán)境行政約談制度還存在約談范圍不清、強(qiáng)制性過大、缺乏有效的法律監(jiān)督等問題，因此，應(yīng)限制約談的適用范圍，加強(qiáng)協(xié)商合作，完善相關(guān)的權(quán)利保障制度，用法治方式使這一治理環(huán)境利器更加合法化、規(guī)范化。

關(guān) 鍵 詞：環(huán)境行政約談；協(xié)商合作；監(jiān)督制度

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1007-8207（2018）11-0102-10

收稿日期：2018-08-21

作者簡介：吳志紅 （1974—），女，江蘇南京人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、立法學(xué)；李兆鶴（1994—），女，黑龍江佳木斯人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生， 研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

項(xiàng)目基金：本文系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心2018年財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目對外委托課題“落實(shí)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》生態(tài)環(huán)境相關(guān)措施研究”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號：20182102。

“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。”[1]行政約談制度是在改革過程中產(chǎn)生的新制度，行政約談體現(xiàn)出了柔性執(zhí)法與合作協(xié)調(diào)的理念，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政行為的“高權(quán)”缺陷。環(huán)境行政約談作為行政約談在環(huán)境治理方面的應(yīng)用體現(xiàn)，具有預(yù)防和糾正相結(jié)合的獨(dú)特功能，符合我國環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的需要。目前，對于環(huán)境行政約談的理論研究和立法實(shí)踐主要集中于行政內(nèi)部問責(zé)制度，對于環(huán)境行政約談制度的外部法律效力研究尚顯不足。因此，本文將著重研究針對行政相對人①的環(huán)境行政約談。

一、環(huán)境行政約談界說

（一）環(huán)境約談的本源：行政約談

環(huán)境行政約談是行政約談在環(huán)境領(lǐng)域的適用，研究環(huán)境約談首先明確何為行政約談。我國學(xué)界對于行政約談的定義看法比較一致，認(rèn)為行政約談是在行政相對人將要做出違法行為或已經(jīng)做出違法行為時(shí)，為防止危害的發(fā)生或蔓延，行政主體運(yùn)用協(xié)商對話機(jī)制，通過約請談話的方式對行政相對人進(jìn)行教育、預(yù)防、警告和監(jiān)督的行為。但在立法實(shí)踐中，一般認(rèn)為行政約談是一種行政管理措施，主要是針對已經(jīng)發(fā)生違法行為的情形，也有部分是對相對人行為的教育預(yù)防。①正是由于理論與實(shí)踐存在認(rèn)識的不同，在一定程度上導(dǎo)致了學(xué)界對行政約談理解存在分歧。其中，行政約談性質(zhì)是爭議最大的部分，主要有“行政指導(dǎo)說”[2]“新型行政行為說”[3]“類行政指導(dǎo)說”[4]“準(zhǔn)行政行為說”[5]“行政過程說”[6]“道德說”[7]等多種不同的學(xué)說。在眾多學(xué)說當(dāng)中，討論最多的是“行政指導(dǎo)說”與“新型行政行為說”。那么，行政約談究竟為何？筆者認(rèn)為，這是一種新型行政行為。第一，行政約談需要履行義務(wù)。行政約談在雙方達(dá)成一致并在形成的約談筆錄中簽字后，雙方已經(jīng)達(dá)成合意，盡管這時(shí)約談人不能強(qiáng)制要求被約談人履行整改要求，但被約談人存在履行義務(wù)。第二，行政約談具有強(qiáng)制性。雖然行政約談本身不應(yīng)該具有強(qiáng)制性，但絕大部分涉及行政約談的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中均規(guī)定了強(qiáng)制性手段。若將行政約談簡單歸為事實(shí)行為，容易形成法律真空區(qū)域，造成監(jiān)督難、救濟(jì)難等問題，損害公民的合法權(quán)益。第三，行政約談可以作為行政程序的一部分。如《行政處罰法》第31條與第32條規(guī)定，在作出行政處罰決定之前，需要告知當(dāng)事人事實(shí)、理由及依據(jù)，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)需充分聽取當(dāng)事人的意見，告知處罰事實(shí)理由及依據(jù)。在很多情況下，行政機(jī)關(guān)采取約談的形式聽取當(dāng)事人的意見，通過約談更好地了解相對人的違法情況和違法緣由，以此科學(xué)合理地判斷適用何種類型的處罰措施。

（二）約談的特點(diǎn)與行政處罰辨析

⒈約談的特點(diǎn)。不同法律性質(zhì)的行為受到不同規(guī)范的調(diào)整，相比傳統(tǒng)的行政行為，行政約談的特點(diǎn)十分鮮明，對研究行政約談有很大的意義，解析約談特點(diǎn)有利于洞悉約談的本質(zhì)，規(guī)范約談行為。第一，平等協(xié)商性。行政約談作為一項(xiàng)新型行政行為，其最主要的特點(diǎn)即為平等協(xié)商性?！凹s談”即約請談話，談話是雙方基于平等而進(jìn)行交流的一種方式，因此，進(jìn)行約談的雙方必須是自愿、平等的交談，確定的整改方案也是雙方共同協(xié)商完成的?？梢哉f約談具有平等協(xié)商性是應(yīng)有之義。最理想的預(yù)防和阻止違法行為的方法不外乎行為人主動改正，拒絕再犯。相比傳統(tǒng)的威懾型管理措施，約談通過平等協(xié)商的方法，更利于減少行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的沖突，理性認(rèn)識自身存在的問題。第二，非強(qiáng)制性。約談具有非強(qiáng)制性已經(jīng)得到理論界的公認(rèn)，非強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：被約談人是否參加約談和被約談人是否同意約談結(jié)果。若約談人以強(qiáng)制性手段達(dá)成自己的目的，就會破壞約談本身具有的平等協(xié)商屬性，使之流于形式而失其本質(zhì)，不僅違反信賴保護(hù)原則，更會導(dǎo)致政府的公信力進(jìn)一步降低，擴(kuò)大政府與社會公眾之間的矛盾。第三，輔助性。約談雖為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為，但可以輔助其他行政行為。在環(huán)境管理過程中，當(dāng)事人污染環(huán)境需進(jìn)行行政處罰，但其違法行為也可能符合約談情形，這時(shí)通過約談可以使被約談人充分了解違法原因及違法結(jié)果，在雙方達(dá)成一致整改方案后，再進(jìn)行后續(xù)的行政處罰行為就會提高效率，盡早解決環(huán)境污染帶來的環(huán)境問題。環(huán)境行政約談作為行政約談的一部分，其特點(diǎn)與行政約談是一致的，但由于環(huán)境問題復(fù)雜多樣，環(huán)境行政約談往往會呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)甚至出現(xiàn)與其特點(diǎn)完全背離的規(guī)定，這也是目前環(huán)境行政約談制度中存在的問題。

⒉約談與行政處罰辨析。作為一種新型的行政行為，最易與之相混淆的莫不過行政指導(dǎo)與行政處罰這兩種行為。雖然有部分學(xué)者認(rèn)為行政約談屬于行政指導(dǎo)，但具體立法中兩者并不相同，亦不屬于同一行為。行政處罰與行政約談的區(qū)別主要有以下幾個(gè)方面：第一，適用范圍不同。行政處罰是針對已經(jīng)發(fā)生的違法行為，通過處罰的形式達(dá)到糾正和制裁違法行為的目的。行政約談通過法律法規(guī)及規(guī)范性文件確定了較為明確的適用情形，不僅針對已經(jīng)發(fā)生的違法行為，還針對將要發(fā)生的違法行為，通過約談的形式達(dá)到行政管理目的。第二，適用程序不同。行政處罰的程序由《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）明確規(guī)定，嚴(yán)謹(jǐn)而周全。行政約談的程序目前還沒有統(tǒng)一的規(guī)定，大多由頒布規(guī)范性文件的主體自行規(guī)定，最為明確的程序是約談人必須與被約談人面談，確定整改方案。第三，結(jié)果不同。行政處罰是對行政相對人的違法行為進(jìn)行處罰，根據(jù)違法情形對違法結(jié)果進(jìn)行整改。行政約談要求被約談人完成整改，對未完成整改要求的再進(jìn)行處罰。

二、環(huán)境行政約談制度之現(xiàn)狀

（一）環(huán)境行政約談制度概況

目前，我國在具體條文中規(guī)定環(huán)境行政約談①的法律有2部，分別是《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）和《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），地方性立法有38部。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，專門針對環(huán)境行政約談進(jìn)行規(guī)定的都是規(guī)范性文件，其中，中央層級的規(guī)范性文件1部，即環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2014]67號）（以下簡稱《暫行辦法》），地方規(guī)范性文件36部，其中涉及“督企”類環(huán)境約談的有17部②（具體情況請參見附表）?，F(xiàn)有的規(guī)定主要是從約談范圍、約談主體及對象、約談程序、約談結(jié)果等方面對環(huán)境行政約談進(jìn)行規(guī)范。《暫行辦法》作為環(huán)保部出臺的規(guī)范性文件，對地方政府及其相關(guān)部門出臺環(huán)境約談制度雖然具有指導(dǎo)意義，但在具體內(nèi)容上，各地方的環(huán)境行政約談制度在很多方面仍存在較大差異。

（二）環(huán)境行政約談制度存在的問題

⒈約談范圍不清。目前，有關(guān)環(huán)境行政約談范圍的規(guī)定形式主要采取了概括加列舉的方式，但所列舉的具體約談情形存在不同程度的差異。中央與地方、不同地方之間、甚至同一地方上下層級之間規(guī)定的環(huán)境約談范圍都不相同。第一，約談范圍的限度存在差異。如《暫行辦法》中規(guī)定了八種適用于行政相對人的約談情形。《陜西省環(huán)境保護(hù)廳約談暫行辦法（試行）》（陜政辦發(fā)[2015]106號）第3條規(guī)定列舉了十六種約談情形，其中，有5種與《暫行辦法》的約談范圍完全不同，分別是違反法律法規(guī)及規(guī)范性文件；在國家級、省級自然保護(hù)區(qū)或飲用水一、二級保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)排污項(xiàng)目；被掛牌督辦、區(qū)域限批未整改到位；網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境監(jiān)管工作不落實(shí)造成突出環(huán)境問題；已獲得生態(tài)（文明）建設(shè)示范稱號，但又未達(dá)成相關(guān)要求的?！渡虾Ｊ协h(huán)境保護(hù)約談規(guī)定（試行）》（滬環(huán)規(guī)[2017]2號）第2條列舉規(guī)定四種具體約談情形：未完成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的；未貫徹實(shí)施國家和本市重大環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展政策；未完成環(huán)保三年行動計(jì)劃或相關(guān)行動計(jì)劃明確的重大污染治理任務(wù)；對發(fā)生嚴(yán)重環(huán)境污染事故或生態(tài)破壞事件，處置不力。天津頒布的《天津市環(huán)境保護(hù)局水環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》（津環(huán)保法[2016]96號）第3條僅規(guī)定受到按日連續(xù)處罰的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的法定代表人才可以被約談。①與《暫行辦法》規(guī)定的約談范圍在數(shù)量上相去甚遠(yuǎn)。第二，相同約談情形的具體內(nèi)容存在差異。以山東省為例，山東省人民政府于2017年9月5日出臺的《山東省環(huán)境保護(hù)約談辦法》（魯政辦字[2017]139號）第3條規(guī)定，年度環(huán)境質(zhì)量惡化的需要被約談，環(huán)境惡化應(yīng)包括水、大氣、土壤等多方面環(huán)境惡化問題，并且以年作為時(shí)間單位。《淄博市環(huán)境保護(hù)約談辦法》（淄政辦字[2017]132號）第3條僅規(guī)定了大氣污染和水污染的環(huán)境惡化時(shí)需要被約談，并將約談范圍具體化，在大氣環(huán)境質(zhì)量方面出現(xiàn)六項(xiàng)主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物、細(xì)顆粒物、一氧化碳、臭氧）指標(biāo)月平均濃度三項(xiàng)及以上同比出現(xiàn)惡化的；四項(xiàng)主要污染物（二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物、細(xì)顆粒物）指標(biāo)中，單項(xiàng)指標(biāo)月平均濃度惡化幅度超過30%或有兩項(xiàng)指標(biāo)月平均濃度惡化幅度均超過20%的；連續(xù)3個(gè)月在大氣環(huán)境質(zhì)量考核排名中位于最后一名的，這三種情況之一就需要被約談；在水環(huán)境質(zhì)量方面出現(xiàn)主要河流出境監(jiān)測斷面水質(zhì)月均值劣于Ⅴ類、水質(zhì)較大幅度惡化甚至降類的，應(yīng)當(dāng)被約談?！短┌彩协h(huán)境保護(hù)約談辦法》（泰政辦字[2017]80號）第3條規(guī)定，水、大氣等環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重超標(biāo)或連續(xù)兩個(gè)月同比惡化的就應(yīng)被約談?！度照帐协h(huán)境保護(hù)約談辦法》（日政辦發(fā)[2017]63號）第3條規(guī)定對PM2.5、PM10、SO2、NO2四項(xiàng)空氣質(zhì)量指標(biāo)中有一項(xiàng)及以上指標(biāo)連續(xù)兩個(gè)月同比惡化幅度最大的或季度惡化幅度超過10%的；水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)長期超標(biāo)的或同比惡化嚴(yán)重的應(yīng)被約談。由此可見，同一省份、不同層級、不同地級市之間對于約談范圍也未做到明確統(tǒng)一。

約談范圍差異化固然可以適應(yīng)不同地區(qū)對于環(huán)境約談的需求，但這樣的規(guī)定不利于對環(huán)境約談規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一立法，有可能導(dǎo)致出現(xiàn)法外之地，難以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。但也有些地方存在“約談萬能”的思維，無限制擴(kuò)大環(huán)境約談范圍，雖可在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，卻危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，降低企業(yè)的信譽(yù)，損害企業(yè)形象，增加企業(yè)成產(chǎn)成本；有些地方存在“懶政”思想，縮小約談范圍，放縱相對人的違法行為，與國家環(huán)境法律法規(guī)與政策相悖，置人民基本權(quán)利于不顧。

⒉約談強(qiáng)制化。在約談實(shí)踐中，由于環(huán)境問題復(fù)雜多樣，各地對于環(huán)境資源問題的認(rèn)識不足，許多地方行政機(jī)關(guān)為了推行環(huán)境約談，在頒布的規(guī)范性文件中規(guī)定了強(qiáng)制性規(guī)范，有的強(qiáng)制性規(guī)范限制了被約談人是否參加約談的選擇權(quán)與是否按其整改的權(quán)利。第一，對被約談人是否參加約談進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。如《陜西省環(huán)境保護(hù)廳約談暫行辦法（試行）》（陜環(huán)辦發(fā)[2017]48號）第10條規(guī)定被約談人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定參加約談，不得委托他人；對無故不參加約談的，予以通報(bào)并依據(jù)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。多數(shù)規(guī)范性文件均規(guī)定被約談人負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加約談，無特殊情況不得委托他人，但未對“特殊情況”做出明確規(guī)定。約談目的不是對違法行為進(jìn)行處罰，被約談人參加行政約談應(yīng)為權(quán)利而不是義務(wù)，強(qiáng)制要求企業(yè)負(fù)責(zé)人參加約談剝奪了被約談人自由選擇權(quán)。第二，對被約談人是否按期完成整改要求進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。如《河北省環(huán)境保護(hù)廳約談暫行辦法》（冀環(huán)辦[2014]410號）第6條規(guī)定對被約談方整改達(dá)不到約談要求的，將對其實(shí)施掛牌督辦、該企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目限批、區(qū)域限批。掛牌督辦是指上級政府和行政主管部門通過社會公示等辦法，督促限期完成對重點(diǎn)案件的查處和整改任務(wù)，掛牌督辦的案件一般都是在一定的區(qū)域內(nèi)有重大影響的案件。區(qū)域限批更被認(rèn)為是環(huán)保部門“殺手锏”。[8]《環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定區(qū)域限批是針對“超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)”，①河北省環(huán)保廳對約談后果的強(qiáng)制性規(guī)定與此明顯不符。當(dāng)下，國家倡導(dǎo)服務(wù)型社會，提倡柔性執(zhí)法，行政約談運(yùn)用之初是使行政主體與相對人通過平和手段解決稅務(wù)問題，讓當(dāng)事人主動自覺繳納稅款，使約談的雙方達(dá)到雙贏，其功能定位是以非強(qiáng)制手段協(xié)商解決行政管理領(lǐng)域存在的問題。行政約談發(fā)展至今，理論中已經(jīng)較為統(tǒng)一地認(rèn)同行政約談的非強(qiáng)制性屬性。行政約談作為一項(xiàng)獨(dú)立的行政行為，通過雙方達(dá)成的合意解決行政管理問題，并約束雙方當(dāng)事人盡到應(yīng)盡的義務(wù)，這種約束來源于雙方的相互信賴，而不是基于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力。可以說，在行政約談制度中規(guī)定強(qiáng)制性措施違背了行政約談制度建立的最初意圖，降低了約談的意義和價(jià)值。目前，我國仍以威懾型環(huán)境執(zhí)法為主要執(zhí)法手段，[9]但僅以威懾型執(zhí)法手段并不能完全解決環(huán)境問題。環(huán)境行政約談使用平和手段，平等談話的方式使得環(huán)境主管部門和企業(yè)負(fù)責(zé)人在一個(gè)平等、民主的氣氛中討論現(xiàn)實(shí)問題，積極應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生的違法行為及結(jié)果，這種協(xié)商合作方式為環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域指出了新的方向。如果在行政約談中依舊使用強(qiáng)制手段達(dá)成目的，行政約談制度就失去了應(yīng)有的意義。

⒊約談缺乏有效的權(quán)利救濟(jì)與法律監(jiān)督。環(huán)境行政約談已經(jīng)成為一種有效的環(huán)境治理手段，但缺少對其進(jìn)行有效的權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，程序中缺少被約談人享有陳述與辯解的權(quán)利。在行政約談制度的許多其他分支中，均明確規(guī)定了被約談人的陳述與辯解的權(quán)利。如《江西省保健食品生產(chǎn)企業(yè)約談制度（試行）》（贛食藥監(jiān)?；痆2013]72號）第7條規(guī)定被約談單位對約談內(nèi)容有異議的，有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯；《安徽省食品生產(chǎn)企業(yè)約談制度（試行）》（皖食藥監(jiān)食生[2014]47號）第8條規(guī)定被約談企業(yè)對約談內(nèi)容有異議的，有權(quán)進(jìn)行陳述申辯。約談人應(yīng)充分聽取被約談企業(yè)的意見，被約談企業(yè)提出的事實(shí)、理由成立的，約談組織單位應(yīng)當(dāng)采納。但此類規(guī)定在環(huán)境行政約談中卻寥寥無幾，僅有少數(shù)文件中明確“約談人應(yīng)積極聽取被約談人的意見”。②第二，未明確環(huán)境約談的救濟(jì)制度。救濟(jì)制度是保障被約談人權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要制度。目前，我國權(quán)利救濟(jì)制度主要包括行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償，其相關(guān)內(nèi)容未在環(huán)境行政約談的具體規(guī)范性文件中予以體現(xiàn)。雖尚未發(fā)生被約談人請求救濟(jì)的案例，但這并不代表約談行為均是合法合理的，這恰恰佐證在約談過程中被約談人的權(quán)利并未被尊重，且權(quán)利救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。第三，行政約談缺乏監(jiān)督。行政約談雖在具體的規(guī)范性文件中以獨(dú)立行為出現(xiàn)，但在行政實(shí)踐中仍不乏將約談與處罰混合使用，缺少約談的監(jiān)督機(jī)制，難以規(guī)范行政約談行為。在公開方面，大部分規(guī)范性文件未就約談的內(nèi)容、形式等進(jìn)行規(guī)定，而監(jiān)督機(jī)制不僅需要公開，更要提倡公民、輿論等多種監(jiān)督共同實(shí)施。但某些地區(qū)環(huán)境行政管理部門為了完成國家規(guī)定的環(huán)境指標(biāo)和治理任務(wù)，無視企業(yè)合法權(quán)益，無視相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)制要求被約談人約談并完成整改任務(wù)，忽視了被約談人權(quán)利救濟(jì)。在缺乏監(jiān)督的狀況下所進(jìn)行的約談，很難維護(hù)被約談人的正當(dāng)權(quán)益。因此，完善環(huán)境約談制度已經(jīng)迫在眉睫，必須對環(huán)境約談制度規(guī)范化，確保這項(xiàng)新型行政行為真正落地，成為我國環(huán)境治理領(lǐng)域的一項(xiàng)有效措施。

三、完善環(huán)境行政約談制度的思考

（一）限制環(huán)境行政約談的適用范圍

我國對于環(huán)境行政約談進(jìn)行專項(xiàng)立法還需要一定時(shí)間，大量關(guān)于環(huán)境行政約談的規(guī)范仍為規(guī)范性文件，這更需要環(huán)境行政約談制度遵循現(xiàn)行法律規(guī)范及行政法基本原則，不得任意擴(kuò)大環(huán)境行政約談的范圍。[10]限制環(huán)境行政約談適用范圍主要有以下三個(gè)方面：第一，正視約談功能，摒除約談萬能思維。任何環(huán)境治理手段都不是萬能的，均需要與其它手段相互配合，依據(jù)不同的情況制定不同的解決方案，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的環(huán)境治理目的。[11]雖然約談在近幾年內(nèi)對于環(huán)境治理作用明顯，但不能夸大其功能，無視約談范圍，過度使用約談手段，應(yīng)與行政處罰等傳統(tǒng)行政行為相互配合，共同治理環(huán)境問題。第二，統(tǒng)一約談范圍，明確約談界限。統(tǒng)一約談范圍不是要求所有的具體條款完全一致，而是要求約談界限一致。2012年《環(huán)境監(jiān)察辦法》第25條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位嚴(yán)重污染環(huán)境或者造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的，環(huán)境保護(hù)主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以約談單位負(fù)責(zé)人，督促其限期整改；對未完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)或者發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件的，環(huán)境保護(hù)主管部門或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以約談地方人民政府負(fù)責(zé)人，要求地方人民政府依法履行職責(zé)，落實(shí)整改措施，并可以提出改進(jìn)工作的建議。這與《水污染防治法》《大氣污染防治法》中的相關(guān)規(guī)定完全統(tǒng)一。因此，各部門在制定環(huán)境行政約談制度時(shí)，不能違反上位法的規(guī)定，任意擴(kuò)大或縮小約談范圍，應(yīng)以法律規(guī)定為基本內(nèi)容確定適合各地區(qū)的約談范圍。對于個(gè)別地區(qū)較為突出的環(huán)境問題是否可納入約談范圍應(yīng)通過嚴(yán)格的調(diào)研和充分評估，并通過上級機(jī)關(guān)的同意，才能擴(kuò)充到約談范圍中。第三，刪除“其他應(yīng)當(dāng)約談的情形”等類似條款。兜底性條款在某些情況下的確可以起到完善行政行為的作用，但在行政約談制度本身還未完善的情況下，約談范圍的兜底性條款很可能導(dǎo)致列明的約談范圍變成一紙空文，更為約談主體濫用約談權(quán)力找到了合理的理由。因此，在環(huán)境行政約談還未形成有效的權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)制的當(dāng)下，應(yīng)慎用此類兜底條款，以免造成被約談人權(quán)益受損。限制環(huán)境約談的使用不僅可以防止約談過度化，也可以避免將行政壓力轉(zhuǎn)移到企業(yè)單位，轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)“關(guān)廠治污”治理思維和“運(yùn)動式”治理模式，找到可持續(xù)治理之路。

（二）加強(qiáng)環(huán)境行政約談的協(xié)商合作屬性

環(huán)境行政約談作為一種政府治理環(huán)境污染的新型手段，在創(chuàng)立之初就秉持著協(xié)商精神。行政約談不僅在理論中認(rèn)為其存在“平等協(xié)商”的理念，在一些規(guī)范中，也體現(xiàn)了“平等協(xié)商”的思想。協(xié)商是行政約談的固有屬性，環(huán)境行政約談制度的完善與實(shí)踐必須明確這種屬性，以此為中心逐步加強(qiáng)協(xié)商合作。不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)有的環(huán)境行政約談制度中，約談仍主要通過環(huán)境主管部門的權(quán)威威懾被約談人，以達(dá)到整改目的。雖然被約談人在約談過程中存在協(xié)商的可能，但主動權(quán)依舊掌握在約談人手中，協(xié)商的范圍、協(xié)商的程度、協(xié)商的結(jié)果都難以得到保證。環(huán)境行政約談制度中合作協(xié)商的缺失會導(dǎo)致約談人與被約談人地位失衡，約談人利用行政機(jī)關(guān)的職權(quán)強(qiáng)制要求被約談人完成某些要求，而由于這種強(qiáng)制性并未完全體現(xiàn)在實(shí)體法中，又會導(dǎo)致被約談人權(quán)益難以得到保障，因此，必須在具體條文體現(xiàn)“協(xié)商合作”，減少隱性強(qiáng)制性的存在。

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)環(huán)境行政約談的協(xié)商合作屬性，需要從以下三個(gè)方面入手：一是轉(zhuǎn)變行政管理理念。思想決定行動，行政機(jī)關(guān)習(xí)慣性采取威懾態(tài)度對待相對人，一部分原因是我國長期的行政管理理念和管理方式使得行政主體地位高于行政相對人。只有行政主體意識到自己不僅是社會管理者，更是人民服務(wù)者，從根本上明確約談是一種需要平等對話、協(xié)商為主，實(shí)現(xiàn)合作雙贏的執(zhí)法手段，才能從實(shí)體與程序中保證協(xié)商合作的實(shí)現(xiàn)。[12]二是在立法中明確協(xié)商條款。法無明文規(guī)定不可為，依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)在法律賦予的權(quán)利范圍內(nèi)行使權(quán)力，但所有的行政行為又難以避免有自由裁量的空間，對于行政約談這類新興的行政管理措施應(yīng)該采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，避免裁量權(quán)的過分使用超越法律界限，侵犯相對人權(quán)利。理念轉(zhuǎn)變過程緩慢，我們無法要求約談人完全按照協(xié)商合作精神去辦理具體案件，因此，必須將“協(xié)商”寫入具體文件中。減少“約談人提出整改要求”等類似條款的使用。三是避免強(qiáng)制性措施的使用。約談本身即存在平等協(xié)商和非強(qiáng)制的屬性，在約談中規(guī)定強(qiáng)制措施完全沒有必要，違反行政約談建立初衷。行政約談本身并無強(qiáng)制手段，而是在行政機(jī)關(guān)實(shí)施過程中為了達(dá)到其目的而采取的“捷徑”。行政機(jī)關(guān)由于自身的性質(zhì)會對行政相對人造成壓力，這樣的內(nèi)在強(qiáng)制力難以改變，若外在環(huán)境中行政主體采取強(qiáng)制性手段，必定會擴(kuò)大約談中的強(qiáng)制性，使約談成為變形的行政處罰。解決這一問題的主要方案，即是在規(guī)范中摒棄強(qiáng)制性措施。

環(huán)境約談的目的在于教育相對人遵守法律，預(yù)防環(huán)境違法行為產(chǎn)生，而約談方式在于平等談話。對于還未違法的相對人來說，通過合作的方式增強(qiáng)其自我保護(hù)環(huán)境意識和社會責(zé)任感，顯然比威脅更加有效和易于接受。對于已經(jīng)違法的相對人來說，通過平心靜氣的談話更能使相對人感受到尊重，從而更愿意配合行政機(jī)關(guān)的整改。加強(qiáng)協(xié)商合作屬性不僅有利于提升企業(yè)自身保護(hù)環(huán)境、愛護(hù)自然的意識和觀念，還可以增加約談人與被約談人之間的信任感，使環(huán)境問題得到快速有效的解決。

（三）完善環(huán)境行政約談的權(quán)利救濟(jì)與保障制度

⒈權(quán)利救濟(jì)制度與保障制度。權(quán)利救濟(jì)制度與保障制度是保護(hù)被約談人權(quán)利的最后防線，根據(jù)環(huán)境行政約談的相關(guān)法律法規(guī)，環(huán)境約談在保護(hù)被約談人權(quán)利方面仍有所欠缺，所以，完善環(huán)境行政約談的權(quán)利救濟(jì)與保障制度應(yīng)分為兩個(gè)方面：一是被約談人權(quán)利救濟(jì)制度。權(quán)利救濟(jì)制度是由于被約談人權(quán)利未落實(shí)或被侵犯，首先應(yīng)該明確被約談人應(yīng)有哪些權(quán)利?！胺o明文規(guī)定皆可為”，但由于傳統(tǒng)行政行為長期采用“命令——服從”的模式，將相對人權(quán)利變成“法有明文規(guī)定才可為”，因此，為了使被約談人的權(quán)利能夠盡快得到落實(shí)，需要在文件中明確其具體權(quán)利。然而，明確被約談人權(quán)利并非贊同“法有明文規(guī)定才可為”的思想，而是要強(qiáng)調(diào)被約談人，在約談實(shí)施過程中能夠“少走彎路”，切實(shí)保護(hù)權(quán)利。筆者認(rèn)為，被約談人權(quán)利主要包括：對于約談事項(xiàng)申辯的權(quán)利、①得到法律服務(wù)的權(quán)利、提出整改方案的權(quán)利、拒絕不合理整改要求的權(quán)利等。二是完善被約談人權(quán)利救濟(jì)制度。《行政復(fù)議法》第6條第11款規(guī)定，當(dāng)公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，就可以提出行政復(fù)議，維護(hù)自身合法權(quán)益。行政約談不管是作為獨(dú)立行政行為還是其他行政行為程序的一部分，都會對相對人的合法權(quán)益造成損害，在理論上將行政約談納入行政復(fù)議的范圍并不應(yīng)存在爭議?！缎姓V訟法》通過概括與列舉的方式確定了行政訴訟的受案范圍，雖然沒有單獨(dú)規(guī)定行政約談行為，但公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵犯合法權(quán)益，且該行政行為不屬于法律規(guī)定訴訟范圍之外的，都可以提起訴訟。[13]行政約談不是行政指導(dǎo)的一種類型，也不屬于事實(shí)行為，在理論上不應(yīng)設(shè)置訴訟障礙。[14]在具體的文件中明確約談的救濟(jì)途徑，讓相對人充分了解自己的救濟(jì)權(quán)利，更有利于權(quán)利人采取救濟(jì)手段。

⒉環(huán)境約談的監(jiān)督制度。一是擴(kuò)大環(huán)境行政約談公開的內(nèi)容。陽光是最好的防腐劑，將行政約談的各個(gè)方面充分公開，有利于公眾、媒體等了解約談具體情況，便于實(shí)施監(jiān)督權(quán)。在對行政約談制度進(jìn)行完善時(shí)，應(yīng)考慮在不泄露國家秘密及個(gè)人隱私的前提下將行政約談的發(fā)起、過程、內(nèi)容和結(jié)果等一系列信息全方位予以公開，特別是“整改措施”的公開，以便社會能及時(shí)了解行政約談的相關(guān)情況，由公眾監(jiān)督整改落實(shí)問題，增加被約談人的社會責(zé)任感，促進(jìn)行政約談效果的第三方評價(jià)活動開展。[15]二是增強(qiáng)環(huán)境行政約談的公民參與。公民參與是行政行為不可或缺的一部分，要求公民參與環(huán)境行政執(zhí)法過程中可以加強(qiáng)對于環(huán)境約談行為的監(jiān)督，有利于環(huán)境約談中實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的保護(hù)，讓廣大人民群眾熟知與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，也能體會行政機(jī)關(guān)保護(hù)環(huán)境的決心。三是完善環(huán)境行政約談的監(jiān)督機(jī)制。第十三屆全國人大第一次會議通過了《中國人民共和國監(jiān)察法》，并于2018年3月20日正式實(shí)施，這標(biāo)志著國家對于行政權(quán)力的監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)查全覆蓋，監(jiān)督無死角。[16]因此，環(huán)境行政約談應(yīng)被納入到監(jiān)察范圍，成為監(jiān)察的重要對象。環(huán)境約談中存在許多需要行政裁量的環(huán)節(jié)，在缺少被約談人權(quán)利救濟(jì)的情況下更應(yīng)加強(qiáng)對于約談的監(jiān)督，保證行政機(jī)關(guān)正確行使自由裁量權(quán)，減少對行政相對人的權(quán)利損害。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Perfection of China's Environmental

Administrative Interview System

Wu Zhihong，Li Zhaohe

Abstract：As flexible law enforcement means，administrative interviews contain the administrative management concept of “service administration” and reflect the spirit of “negotiation and cooperation”.Based on the analysis of relevant laws，regulations and normative documents of environmental administrative interviews，this paper holds that the system of environmental administrative interviews still has some problems，such as unclear scope of interviews，excessive compulsion and lack of effective legal supervision.Therefore，the scope of application of interviews should be limited，consultation and cooperation should be strengthened，and the relevant rights protection system should be improved.Using the rule of law to make this governance environment weapon more legalized and standardized.

Key words：environmental administrative interviews；consultative cooperation；supervision system