李小燕

【摘 要】隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，“垃圾圍城”現(xiàn)象愈發(fā)成為城市發(fā)展之痛。而在垃圾處理、分類、回收等過程中，人們既有認(rèn)識上的差異，也有方式上的爭論。本文總結(jié)分類中小城市生活垃圾處理情況，針對處理設(shè)施建設(shè)、垃圾分類和市場機(jī)制改革等問題，提出了工作措施建議。

【關(guān)鍵詞】中小城市；生活垃圾處理；垃圾圍城；問題；對策

生活垃圾處理是保障城市穩(wěn)定運行的重要基礎(chǔ)性工作。近年來，城市生活垃圾產(chǎn)生量不斷增加，“鄰避效應(yīng)”阻力日益凸顯，“垃圾圍城”現(xiàn)象普遍。

一、我國城市生活垃圾處理現(xiàn)狀

1.垃圾產(chǎn)生量

按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號）精神，城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市，50萬以下的為小城市。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒，653個設(shè)市城市中有511個中小城市（149個設(shè)區(qū)城市、361個縣級市），還有1596個縣城。根據(jù)計算，2016年城市生活垃圾清運量約為2.03億噸、縣城為0.568億噸。

2.處理情況

（1）處理能力。截至2016年底，全國設(shè)市城市生活垃圾無害化率為96.62%；2017年底，全國設(shè)市城市生活垃圾無害化率為97.14%。目前，全國地級以上城市已全部建成生活垃圾處理設(shè)施，增量生活垃圾基本得到無害化處理?？h城無害化處理能力16.8萬噸/日，無害化處理率71.6%。中小城市的無害化處理率介于二者中間，即86.3%。

（2）處理方式。衛(wèi)生填埋仍是目前我國中小城市生活垃圾的主要處理方式，焚燒處理在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和土地資源稀缺地區(qū)的應(yīng)用比例逐漸提高。2017年，全國城市焚燒處理能力占總處理能力比例達(dá)到41%，比2010年提高了20個百分點。比如江蘇省，基本形成了“蘇南地區(qū)以焚燒為主，蘇中地區(qū)焚燒與衛(wèi)生填埋并舉，蘇北地區(qū)由衛(wèi)生填埋逐步向焚燒發(fā)展”的格局。

（3）處理水平。目前，中小城市填埋場以新建為主，部分建設(shè)水平甚至高于大城市，但運行水平較低，整體上相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)80年代水平。而焚燒廠的建設(shè)和運行水平普遍低于大城市，整體上和發(fā)達(dá)國家上世紀(jì)90年代水平相當(dāng)?？傮w上看，中小城市的設(shè)施運行水平低于大城市，東部地區(qū)高于中西部。

3.管理模式

從2000年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在市政公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場化以來，部分大城市對環(huán)衛(wèi)管理體制與運行機(jī)制進(jìn)行了改革，逐步改變管干不分的狀況。但中小城市改革的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及大城市?？傮w上看，在前端清掃保潔和垃圾收運環(huán)節(jié)，多數(shù)中小城市仍由事業(yè)單位或本地國有企業(yè)承擔(dān)作業(yè)，少數(shù)采用了政府購買服務(wù)的方式；在末端處理環(huán)節(jié)，對于回報機(jī)制較好的項目，部分城市采用了市場化方式建設(shè)運行。

二、主要問題和原因分析

1.收運處理水平不高

我國大部分中小城市的生活垃圾處理起步于上世紀(jì)90年代，比大城市落后10年左右的時間。近年來，中小城市生活垃圾收運和處理體系初步建立，但仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不能滿足新型城鎮(zhèn)化的基本要求。生活垃圾收運設(shè)備陳舊，部分垃圾收集箱、轉(zhuǎn)運站和收運車輛使用年限過長，垃圾收運過程中撒漏現(xiàn)象時有發(fā)生；部分城市的生活垃圾還沒有無害化處理，還有的選用不能全量處理垃圾的邊緣技術(shù)，一些堆肥廠建成后不能使用；設(shè)施運行質(zhì)量較差，不能滿足達(dá)標(biāo)排放的要求；現(xiàn)有設(shè)施超負(fù)荷運行情況普遍，填埋場飽和以后城市運行將陷入癱瘓狀態(tài)。

原因分析：一是運行經(jīng)費普遍不足，生活垃圾處理費收繳成本高、收繳率低，加之費率標(biāo)準(zhǔn)低，造成運行中減少工序、降低標(biāo)準(zhǔn)、偷工減料等現(xiàn)象，難以保證設(shè)施正常運行和達(dá)標(biāo)排放；二是技術(shù)市場混亂，技術(shù)評估制度還未建立，技術(shù)研發(fā)能力嚴(yán)重不足；三是設(shè)施選址落地陷入困境，公眾存在鄰避心理，設(shè)施可以建但“不要建在我家門口”，這是世界性的公共決策難題；四是正面宣傳不足，部分已有設(shè)施建設(shè)運行水平不高，部分媒體片面夸大污染風(fēng)險，引發(fā)群眾擔(dān)憂健康風(fēng)險。

2.源頭減量分類不到位

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的發(fā)展歷程表明，垃圾分類收集是實現(xiàn)垃圾資源化的有效途徑，通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，實現(xiàn)垃圾減量化，而且可以減少垃圾運輸費用，簡化垃圾處理工藝，降低垃圾處理成本。而我國廢品回收利用水平不高，環(huán)境污染和產(chǎn)品質(zhì)量問題亟待解決。小作坊、黑窩點以及不法企業(yè)非法加工廢品，是假冒偽劣產(chǎn)品的重要來源，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣嚴(yán)重污染環(huán)境；產(chǎn)品危害人體健康，如用廢舊塑料生產(chǎn)餐盒、餐具、食品袋等。經(jīng)過廢品回收以后剩余的生活垃圾分類工作開展不順利，混合收集的生活垃圾資源化利用效果差。進(jìn)行焚燒處理時，由于水分高、熱值低，增加了燃燒成本；進(jìn)行堆肥處理時，導(dǎo)致堆肥產(chǎn)品中含有大量雜質(zhì)及有害污染物，嚴(yán)重影響了其使用。

原因分析：一是認(rèn)識不到位，生產(chǎn)者、銷售者和消費者責(zé)任制度不落實，居民個人生活的垃圾減量、分類投放習(xí)慣尚未形成；二是部門協(xié)調(diào)不夠，現(xiàn)行生活垃圾統(tǒng)計體系中沒有包含廢品回收量；三是分類責(zé)任主體不明確，廢電池、廢舊熒光燈管等家庭有毒有害垃圾應(yīng)由環(huán)保部門負(fù)責(zé)處理處置，但大多數(shù)城市沒有相應(yīng)處理設(shè)施，目前多數(shù)還由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)收運暫存；四是資金投入困難，很多城市實行垃圾源頭分類后，后續(xù)的分類收運車輛、處理處置設(shè)施配套較困難，導(dǎo)致垃圾分類后又集中運輸和處理處置，使居民的分類收集熱情受挫。

3.市場化改革存在瓶頸

中小城市在環(huán)衛(wèi)體制上普遍存在管干不分和重干輕管的現(xiàn)象，機(jī)制上缺乏有效的競爭和激勵手段，缺乏活力，效率不高。有的城市開展了市場化改革的探索，但換湯不換藥、作業(yè)質(zhì)量變化不大、機(jī)構(gòu)依然臃腫、經(jīng)營意識不強(qiáng)，還存在“甩包袱”、公益性不足、工人權(quán)益保障不夠等問題，甚至有的又改回政府包辦，出現(xiàn)了回流現(xiàn)象。

原因分析：一是理念偏差，有的城市認(rèn)為環(huán)衛(wèi)市場化就可以少花錢、政府不再背包袱，有的認(rèn)為環(huán)衛(wèi)市場化會改變其公益性質(zhì)、所以不能市場化；二是市場化準(zhǔn)入門檻低，七大姑八大姨的裙帶關(guān)系泛濫，中標(biāo)企業(yè)以小、散、差的情況居多，作業(yè)質(zhì)量沒有保障；三是監(jiān)管不到位，市場主體服務(wù)不及時、配合不到位，有的惡意低價中標(biāo)，靠壓榨工人福利待遇來保證企業(yè)的利潤，嚴(yán)重影響了行業(yè)的公益性質(zhì)。

三、突破中小城市“垃圾圍城”困境的建議

1.提高設(shè)施建設(shè)運行水平

（1）完善收運網(wǎng)絡(luò)。建立與垃圾分類、資源化利用以及無害化處理相銜接的生活垃圾收運網(wǎng)絡(luò)，加大生活垃圾收集力度，擴(kuò)大收集覆蓋面。推廣密閉、環(huán)保、高效的生活垃圾收集、中轉(zhuǎn)和運輸系統(tǒng)，逐步淘汰敞開式收運方式。對現(xiàn)有生活垃圾收運設(shè)施實施升級改造，推廣壓縮式收運設(shè)備，解決垃圾收集、中轉(zhuǎn)和運輸過程中的臟、臭、噪聲和遺灑等問題。充分利用數(shù)字城管平臺，探索線路優(yōu)化、成本合理、高效環(huán)保的收運新模式。

（2）科學(xué)選擇技術(shù)。指導(dǎo)中小城市因地制宜地選擇先進(jìn)適用、符合節(jié)約集約用地要求的無害化處理技術(shù)。在土地資源緊缺、人口密度高的城市要優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)，土地資源和污染控制條件較好的城市可采用填埋處理技術(shù)，鼓勵有條件的城市集成多種處理技術(shù)。同時，加強(qiáng)適合中小城市的生活垃圾處理技術(shù)研究，包括小型廚余垃圾處理、生物質(zhì)垃圾機(jī)械分選、滲濾液預(yù)處理等，實現(xiàn)處理裝備自主化。

（3）加快設(shè)施建設(shè)。會同國家發(fā)展改革委組織完成“十三五”規(guī)劃編制工作，重點將填埋場剩余庫容納入調(diào)查范圍。沒有設(shè)施的城市要盡快形成處理能力，已有設(shè)施的城市要加快形成備用處理能力。指導(dǎo)地方加快生活垃圾處理設(shè)施立項、建設(shè)用地、環(huán)境影響評價、可行性研究、初步設(shè)計等環(huán)節(jié)的審批速度，爭取早日發(fā)揮效用，確保工程質(zhì)量安全。

（4）提高運行水平。加強(qiáng)培訓(xùn)工作，滿足多層次培訓(xùn)需求，加強(qiáng)崗前和崗中職業(yè)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)技能。進(jìn)一步開展無害化等級評定工作，要求設(shè)施運營單位嚴(yán)格執(zhí)行各項工程技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，制定應(yīng)急預(yù)案，有效應(yīng)對設(shè)施故障、事故、進(jìn)場垃圾量劇增等突發(fā)事件，確保安全、高質(zhì)量運行。

（5）加大資金支持。建立完善垃圾處理設(shè)施項目庫，繼續(xù)配合發(fā)展改革委加大中央預(yù)算內(nèi)資金支持，充分發(fā)揮中央資金的引導(dǎo)作用。同時，健全價格調(diào)整和政府補(bǔ)貼機(jī)制，兼顧好公共利益與投資收益之間的平衡，通過政府購買服務(wù)、PPP等方式，充分吸引社會資本。轉(zhuǎn)變政府投入為主的投融資模式，充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，實現(xiàn)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三方聯(lián)動合作模式。

2.嚴(yán)格垃圾分類

（1）促進(jìn)源頭減量。積極在產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和使用等全生命周期促進(jìn)生活垃圾減量。限制包裝材料過度使用，探索建立包裝物強(qiáng)制回收制度。推廣使用菜籃子、布袋子。有計劃地改進(jìn)燃料結(jié)構(gòu)。在服務(wù)性行業(yè)限制使用一次性用品。

（2）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、環(huán)保、商務(wù)等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，從單靠宣傳發(fā)動群眾向重視依托物業(yè)、社區(qū)等基層單位及資源化利用企業(yè)轉(zhuǎn)變，形成齊抓共管的局面。改進(jìn)城市生活垃圾處理統(tǒng)計指標(biāo)體系，做好與廢舊商品回收利用指標(biāo)體系的銜接；推進(jìn)廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾由具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行單獨收運和處理工作。

（3）完善相關(guān)制度。實行生活垃圾分類管理責(zé)任人制度，明確分類人責(zé)任。研究制定生活垃圾分類收集和減量激勵政策，建立利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)群眾分類投放生活垃圾。研究建立生物質(zhì)垃圾資源化處理推進(jìn)機(jī)制和廢品回收補(bǔ)貼機(jī)制。健全收費制度，采用與水費或其他適合載體捆綁改進(jìn)征收方式，促進(jìn)分類工作。

（4）科學(xué)開展分類。健全有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，修訂標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)，完善圖形符號、標(biāo)志、文字等內(nèi)容，制定分類運輸和處理的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展生活垃圾分類示范城市（區(qū)）工作的通知》（建城〔2014〕39號）要求，指導(dǎo)城市人民政府根據(jù)生活垃圾特性、處理方式和管理水平，探索源頭分類與相對集中分類相結(jié)合的新模式，科學(xué)制定當(dāng)?shù)胤诸愞k法，以有限度的分類達(dá)到最佳的垃圾管理效益。

3.推進(jìn)市場化改革

（1）完善特許經(jīng)營制度。修訂合同示范文本，完善特許經(jīng)營概念和范圍、市場準(zhǔn)入、經(jīng)營期限、協(xié)議條款、價格與服務(wù)費核撥等內(nèi)容。強(qiáng)化地方政府是市政公用事業(yè)服務(wù)的最終責(zé)任主體，在終端價格無法覆蓋完全成本的情況下，地方政府要制度化地提供財務(wù)補(bǔ)貼，保障企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)，約束政府主導(dǎo)造成的重復(fù)建設(shè)，推進(jìn)政府中期財政預(yù)算規(guī)劃能力。引導(dǎo)社會資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，促進(jìn)形成績效比對和競爭機(jī)制。

（2）培育龍頭骨干企業(yè)。通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨地區(qū)共建共用、跨區(qū)域綜合服務(wù)等方式，逐步統(tǒng)一服務(wù)監(jiān)管要求，建立統(tǒng)一市場。消除跨區(qū)域并購的準(zhǔn)入障礙，支持企業(yè)采用市場化手段兼并收購，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)同效應(yīng)等市場機(jī)制的內(nèi)生動力，促進(jìn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的大型企業(yè)成長，解決“小、散、弱”問題，培育垃圾處理大企業(yè)、名企業(yè)，實行連鎖經(jīng)營、專業(yè)化經(jīng)營，鼓勵具備條件的企業(yè)走出去參與國際競爭。

（3）加強(qiáng)政府監(jiān)管。加快垃圾處理供給側(cè)改革，建立預(yù)算硬約束機(jī)制，合理劃分政府和市場邊界，明確政府是垃圾處理工作的最終責(zé)任主體，減少直接參與到市場經(jīng)濟(jì)活動。完善全國城鎮(zhèn)生活垃圾管理信息系統(tǒng)，逐步建立國家、省、市（縣）三級聯(lián)網(wǎng)的生活垃圾收運處理監(jiān)管系統(tǒng)，公開監(jiān)管結(jié)果，接受社會監(jiān)督。督促地方配備專業(yè)人員派駐現(xiàn)場，嚴(yán)格處理效果與補(bǔ)貼費用掛鉤的制度，保證公共利益不受損、企業(yè)經(jīng)營不虧本。

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