同春芬 吳楷楠

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100；2.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

作者簡(jiǎn)介：同春芬(1963- )，女，陜西渭南人，中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院高級(jí)研究員，博士，主要從事漁業(yè)管理與海洋漁業(yè)政策研究。

一、引言

伏季休漁制度是根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)資源繁殖、生長(zhǎng)、發(fā)育規(guī)律和對(duì)其的開(kāi)發(fā)利用狀況，在一定的空間與時(shí)間內(nèi)規(guī)定禁漁的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在這一限制下禁止某些漁具漁法的使用或全面禁漁的一系列措施和規(guī)章制度的總稱。[1](P200)1995年，中國(guó)的伏季休漁制度正式建立，《關(guān)于修改<東、黃、渤海主要漁場(chǎng)漁汛生產(chǎn)安排和管理的規(guī)定>的通知》這一政策的頒布標(biāo)志著伏季休漁上升為國(guó)家制度。隨后每隔一段時(shí)間(一年以上)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)漁情和資源狀況的變化，出臺(tái)新的政策不斷對(duì)伏季休漁制度進(jìn)行調(diào)整和完善。截止2018年，該制度已連續(xù)實(shí)施長(zhǎng)達(dá)23年。毫無(wú)疑問(wèn)，伏季休漁制度對(duì)于中國(guó)海洋近岸和沿海的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)有著積極作用，特別是在當(dāng)前中國(guó)近海漁業(yè)資源幾近枯竭的情況下，這一制度對(duì)于漁民的生計(jì)與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有較強(qiáng)的積極意義。如2016年在南海實(shí)施的伏季休漁結(jié)束后不僅使?jié)O場(chǎng)的漁業(yè)資源量全面上升，漁業(yè)資源結(jié)構(gòu)也得到了進(jìn)一步優(yōu)化。[2]并且，隨著漁業(yè)資源的恢復(fù)及其結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，漁民捕撈的生產(chǎn)效益也隨之提高，為漁民生計(jì)和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展提供了重要的制度保障。但是自伏季休漁制度頒布實(shí)施的時(shí)候起，部分漁民就采取各種手段從事違法捕撈活動(dòng)，對(duì)伏季休漁制度的效果造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響，也向其它遵紀(jì)守法的漁民樹(shù)立起了不良的示范。針對(duì)這一現(xiàn)象，從中央到地方各級(jí)政府甚至是基層都采取了多種措施進(jìn)行治理。在中央層面上，引入“船進(jìn)港、網(wǎng)封存、證(捕撈許可證)集中”的模式以便于對(duì)伏季休漁的漁船進(jìn)行集中管理；而在地方和基層，則采取海上綜合巡邏執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法、信息化平臺(tái)對(duì)漁船碼頭進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控、對(duì)進(jìn)港船只進(jìn)行定期的抽查與核對(duì)等方式維護(hù)伏季休漁的整體秩序，再加之通過(guò)布告、橫幅、新媒體等多樣的宣傳方式，讓漁民了解并自覺(jué)遵守伏季休漁制度，以促進(jìn)制度的落實(shí)并提升制度效果。在各級(jí)政府采取了針對(duì)性措施的情況下，休漁秩序趨于穩(wěn)定，違法捕撈現(xiàn)象也有了一定的收斂。但即使如此這一現(xiàn)象也還未能得到較為全面的遏制。僅就被執(zhí)法隊(duì)伍抓獲的情形而言，各地發(fā)生的違法捕撈案屢見(jiàn)報(bào)端。截止2017年7月底，各地共查辦相關(guān)的違規(guī)違法案件4282起，向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件138起，[3]甚至出現(xiàn)了如“江蘇10年來(lái)所破獲的最大違法捕撈案”[4]等較為重大的違法案件。很明顯，政府長(zhǎng)期以來(lái)在伏季休漁方面的投入與行動(dòng)還是未能較為全面有效地遏制漁民們的違法捕撈行為與傾向，對(duì)伏季休漁期間的違法捕撈治理陷入了困境。那么，為何政府對(duì)于伏季休漁期間的違法捕撈治理陷入了困境？又應(yīng)該如何采取對(duì)策從而有效抑制違法捕撈現(xiàn)象？查閱過(guò)往的研究可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于這些問(wèn)題當(dāng)前還沒(méi)有人進(jìn)行過(guò)較為詳細(xì)的討論。對(duì)于違法捕撈和伏季休漁的研究?jī)H僅停留在對(duì)現(xiàn)象的描述、總結(jié)或者對(duì)其效果的評(píng)估上，只有部分研究對(duì)違法捕撈的問(wèn)題略有提及，但未有進(jìn)一步的深入探討。因此，本文首先會(huì)論證伏季休漁制度與生態(tài)文明內(nèi)涵和價(jià)值取向的一致性，之后將“伏季休漁制度”置于多重邏輯的分析框架之下，通過(guò)分析這一治理場(chǎng)域當(dāng)中不同主體的行為邏輯以及邏輯間的沖突，以求對(duì)伏季休漁期間的違法捕撈治理困境進(jìn)行較為有效的解釋，在此基礎(chǔ)上提出具有針對(duì)性的政策措施與對(duì)策建議，為海洋、漁業(yè)政策和制度的變遷分析提供新的視角。

二、伏季休漁制度與生態(tài)文明內(nèi)涵和價(jià)值取向的一致性

眾所周知，生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài)。它來(lái)自于人類對(duì)全球性生態(tài)危機(jī)的反思，是一種物質(zhì)生產(chǎn)與精神生產(chǎn)都高度發(fā)展，自然生態(tài)和人文生態(tài)和諧統(tǒng)一的更高層次的文明。生態(tài)文明建設(shè)的終極價(jià)值就是為人們提供優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。2013年4月，習(xí)近平總書(shū)記在海南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，“建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)”。這一論斷清晰指出了生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)公共性，即生態(tài)文明建設(shè)成果應(yīng)人人共享，惠及最廣大人民群眾。

伏季休漁制度作為保護(hù)海洋漁業(yè)資源的有效制度安排，它是一種突出海洋生態(tài)文明，強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)并行的政策措施。作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，中國(guó)的漁業(yè)資源由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致了“公地悲劇”的發(fā)生。漁民無(wú)秩序的過(guò)度捕撈對(duì)中國(guó)近海的漁業(yè)資源造成了嚴(yán)重的損害，成為海洋領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中亟待解決的一大問(wèn)題，[5]伏季休漁制度也因此應(yīng)運(yùn)而生。伏季休漁制度的制定與實(shí)施雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于生態(tài)文明理念的提出，但這一制度卻與生態(tài)文明內(nèi)涵和價(jià)值取向具有一致性。生態(tài)文明是伴隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展所提出的，在尊重自然規(guī)律的前提條件以及維持生態(tài)平衡和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，通過(guò)建立可持續(xù)的生產(chǎn)、生活方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人與自然之間相互依存、促進(jìn)和發(fā)展的文明形態(tài)。[6](P29))生態(tài)文明的內(nèi)涵與價(jià)值取向就是要處理好人與自然之間的關(guān)系問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即社會(huì)存在與社會(huì)意識(shí)。一是要超越過(guò)去的人類中心主義理念，建立起人與自然之間平等、和諧的價(jià)值觀和意識(shí)；二是摒棄過(guò)去粗放落后的掠奪式發(fā)展道路，形成綠色、發(fā)展、可持續(xù)的生產(chǎn)、生活方式和發(fā)展路徑，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建人與自然和諧共存與發(fā)展的制度、文化體系等上層建筑。在海洋領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中，伏季休漁制度是不可或缺的重要組成部分。中國(guó)近海的漁業(yè)生產(chǎn)不僅由于捕撈強(qiáng)度過(guò)大，導(dǎo)致漁業(yè)資源枯竭，難以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，漁業(yè)的捕撈生產(chǎn)在一定程度上還伴生海洋污染加重了海洋環(huán)境的生態(tài)壓力。另外，從其它側(cè)面來(lái)看，漁民無(wú)秩序的過(guò)度捕撈是當(dāng)前可持續(xù)的海洋發(fā)展觀建設(shè)滯后的具體行為體現(xiàn)。通過(guò)伏季休漁制度的出臺(tái)以及不斷地發(fā)展完善，不僅在一定程度上減弱了近海的捕撈強(qiáng)度以及伴隨生產(chǎn)形成的海洋污染，并且20多年的制度實(shí)施也在一定程度上在漁民群體當(dāng)中逐漸積累、形成了保護(hù)漁業(yè)資源、實(shí)現(xiàn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)意識(shí)。

由此可見(jiàn)，伏季休漁制度是保護(hù)海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)利用的現(xiàn)實(shí)要求；是建設(shè)海洋生態(tài)文明，推動(dòng)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效途徑；是實(shí)施建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和重要組成部分。

三、伏季休漁制度困境的形成機(jī)制——基于多重邏輯的分析框架

在組織學(xué)的研究當(dāng)中，制度邏輯指的是能夠誘發(fā)和塑造某一領(lǐng)域中相應(yīng)行為方式的穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制。[7]包含了這一概念的多重分析框架較為適用于對(duì)制度變遷尤其是制度沖突或制度失敗的解釋與分析。[8]因此，自周雪光提出“多重邏輯的分析框架”以來(lái)，這一分析工具已在制度變遷領(lǐng)域得到了較為廣泛的應(yīng)用。在這一領(lǐng)域的分析當(dāng)中，這一框架主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)要點(diǎn)：[7]首先，框架的著眼點(diǎn)在于制度變遷中的多重過(guò)程機(jī)制及其相互作用。由于制度變遷涉及多重制度邏輯，因此必須從這些制度邏輯的相互關(guān)系中認(rèn)識(shí)它們的作用和影響；其次，制度邏輯這一要素將宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們可觀察行為之間加以聯(lián)系，以此可以在觀察到微觀群體的互動(dòng)過(guò)程。另外，則是關(guān)注制度變遷的內(nèi)生性過(guò)程,即在制度變遷的過(guò)程中不同的群體和個(gè)人都擁有各自的利益和制度邏輯，同時(shí)也制約了制度變遷的軌跡和途徑。

不難看出，在整個(gè)伏季休漁制度當(dāng)中，有三種不同類型的主體發(fā)揮了重要作用，一是制度制定者，即國(guó)家(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)以及各沿海省市的漁業(yè)廳與漁業(yè)局。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等中央部委負(fù)責(zé)伏季休漁大方向的把握，包括政策的制定、調(diào)整并向各沿海省市下達(dá)工作通知。而各沿海省市的漁業(yè)廳與漁業(yè)局則依據(jù)本省市的實(shí)際情況出臺(tái)工作方案并層層下達(dá)，與此同時(shí)還包括對(duì)今年伏季休漁制度的宣傳、協(xié)調(diào)同級(jí)各部門(mén)參與制度落實(shí)以實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)治理”；其次是制度的執(zhí)行者，即各地的漁政、海警、海監(jiān)、邊防等海上執(zhí)法部門(mén)。這一主體主要負(fù)責(zé)在伏季休漁期間海上秩序的維護(hù)，承擔(dān)起對(duì)違反伏季休漁制度的人員的行政執(zhí)法功能；另外，則是制度的接受者與適用方，由于本研究主要針對(duì)的是海洋伏季休漁制度，在此主要指的是廣大的沿海漁民群眾。

(一)制度制定者的“國(guó)家邏輯”

逐漸枯竭的海洋漁業(yè)資源與中國(guó)廣闊的海洋國(guó)土共同形塑了伏季休漁制度的整體框架，將中央至基層的各級(jí)海洋漁業(yè)職能部門(mén)卷入對(duì)這一問(wèn)題有效治理當(dāng)中。代表中央的國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及其下屬的漁業(yè)局需要掌控全局，出臺(tái)具有方向性、全局性的政策與制度；然而中國(guó)的海洋國(guó)土橫跨北半球30多個(gè)緯度，擁有著多樣的海洋環(huán)境與漁業(yè)資源，造成了養(yǎng)護(hù)的漁業(yè)種類及時(shí)間也較為復(fù)雜和多樣的，所以需要當(dāng)?shù)氐暮Ｑ鬂O業(yè)職能部門(mén)依據(jù)其實(shí)際情況出臺(tái)更為詳細(xì)的工作方案。也因此在相似的制度和共同的公共目標(biāo)下，中央至基層的各級(jí)海洋漁業(yè)職能部門(mén)同屬于伏季休漁制度的制定者，制度出臺(tái)與調(diào)整的邏輯具有同質(zhì)性。

從上個(gè)世紀(jì)90年代至今，中國(guó)的國(guó)家邏輯發(fā)生了較大的變化：一方面，在國(guó)家的“大政府”的管理模式下，公共政策的出臺(tái)路徑基本上是自上而下的，缺少聽(tīng)取基層民眾意見(jiàn)的渠道；但隨著中國(guó)從“大政府”轉(zhuǎn)向“小政府”，社會(huì)管理向社會(huì)治理變遷，公共政策的出臺(tái)也開(kāi)始以“決策科學(xué)化民主化”為基本目標(biāo)進(jìn)行改革，聽(tīng)取社會(huì)各方的意見(jiàn)并將其制度化成為常態(tài)。另一方面，國(guó)家在發(fā)展模式及其策略上從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到統(tǒng)籌兼顧社會(huì)、環(huán)境等政策議題，擴(kuò)寬了政策制定的范圍?！皣?guó)家邏輯”的變化是中國(guó)這20多年發(fā)展轉(zhuǎn)型的直接表現(xiàn)，并深刻嵌入到政策制定、制度建立及其變遷的過(guò)程當(dāng)中。在伏季休漁的治理過(guò)程中，國(guó)家邏輯在這兩方面的變化也深深影響到這一制度的形塑。

第一，管理走向治理與決策的民主化。毫無(wú)疑問(wèn)，1995年所建立的伏季休漁制度是國(guó)家層面自上而下采取規(guī)制工具進(jìn)行社會(huì)管理的產(chǎn)物，對(duì)于其制度目標(biāo)即“近海漁業(yè)資源的保護(hù)和管理”有著較為詳細(xì)的規(guī)定，在每次伏季休漁制度做出調(diào)整之前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所擬定的調(diào)整方案都會(huì)征求沿海各省市，特別是當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)漁業(yè)市、鄉(xiāng)以及漁業(yè)管理部門(mén)的相關(guān)意見(jiàn)。但是在這一制度變遷的過(guò)程中卻缺少最直接利益相關(guān)的基層漁民的決策參與，漁民們?nèi)鄙俦磉_(dá)和傳遞其在伏季休漁期正當(dāng)訴求的途徑。隨著“國(guó)家邏輯”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)多元主體的治理路徑進(jìn)入到制度變遷與政策制定過(guò)程當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)“決策科學(xué)化民主化”的行政決策體制改革目標(biāo)。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)和社交媒體等通訊技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)上的支持使決策民主化、廣泛地向社會(huì)上的民眾征求意見(jiàn)成為可能。但當(dāng)前的事實(shí)卻是這一種自下而上民眾參與政策制定與制度變遷的途徑對(duì)于廣大的基層漁民并不是十分適用。以2017年的伏季休漁制度調(diào)整為例，2016年年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在其官方網(wǎng)站上發(fā)布了制度調(diào)整的征求意見(jiàn)公告，其中列出了包括電子郵件、傳真和通訊地址(信件用)三種針對(duì)社會(huì)人士的意見(jiàn)反饋途徑。然而對(duì)于與該制度最為密切的漁民群體而言，由于大部分受其年齡較高、文化水平較低等客觀條件的局限，在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)信息的接收以及各種反饋途徑的利用上的效果則大打折扣。

第二，從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧社會(huì)議題。漁業(yè)生產(chǎn)是眾多漁民的生命線，伏季休漁制度的建立與延續(xù)則強(qiáng)行中斷了漁民在每年一段時(shí)間內(nèi)獲取生存資料來(lái)源的機(jī)會(huì)。在伏季休漁制度早期，從中央到地方一直缺少由于伏季休漁制度所產(chǎn)生的“季節(jié)性失業(yè)”漁民的疏通途徑，也基本沒(méi)有對(duì)漁民在伏季休漁期間予以經(jīng)濟(jì)等方面的支持。2017年，作為保障休漁順利實(shí)施的一種鼓勵(lì)性手段，“休漁補(bǔ)貼”在中央所出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2017年伏季休漁工作的通知》當(dāng)中被首次提出，伏季休漁這一特殊制度下的社會(huì)民生問(wèn)題開(kāi)始得到關(guān)注。但作為一項(xiàng)鼓勵(lì)性手段，“休漁補(bǔ)貼”僅僅作為地方開(kāi)展伏季休漁治理的一種參考手段，是否實(shí)施、如何實(shí)施都未有較為明確的表態(tài)，使得漁民在伏季休漁期間繼續(xù)缺少來(lái)自政府方面的支持。

(二)制度執(zhí)行者的科層制邏輯

自新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)的行政管理體制就未離開(kāi)過(guò)科層制的理論視野，即使是在中國(guó)社會(huì)從改革開(kāi)放以來(lái)的各項(xiàng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中仍然具有很強(qiáng)的合理性和合法性。[9]然而由于韋伯所提出的科層組織存在“理想化”的特征，因此在對(duì)現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行考察時(shí)還需要注意中國(guó)政府組織形態(tài)的其它側(cè)面。80年代后期，西方研究者們基于制度層面對(duì)中國(guó)政策制定過(guò)程的研究帶來(lái)了一些啟示，他們發(fā)現(xiàn)：組織成立之后，其自身的組織利益也隨之產(chǎn)生，并帶有自我強(qiáng)化、自我擴(kuò)張的特性。[10]這在某種程度上符合了理性選擇學(xué)派對(duì)科層組織的分析，成為考察中國(guó)科層組織的一個(gè)重要視角。

海警、海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法力量是伏季休漁制度的執(zhí)行者。它們通過(guò)在伏季休漁期間采取海上巡邏、港口監(jiān)控以及實(shí)地停港排查等手段貫徹中央和地方所頒布的伏季休漁的政策與制度規(guī)范。但科層組織并非完全如韋伯所述的鐵板一塊，不僅其自身存在著組織利益，而且科層組織內(nèi)部的成員也是理性的。從理性選擇政治經(jīng)濟(jì)分析來(lái)看，作為制度的執(zhí)行者，這一主體不單單是執(zhí)行上級(jí)所頒布的政策法規(guī)，同時(shí)也在執(zhí)行這一行為的過(guò)程當(dāng)中謀求成員自身或其歸屬的組織的利益。在政府等公共部門(mén)當(dāng)中，晉升是組織成員所追求的核心目標(biāo)之一，晉升激勵(lì)也成為提升部門(mén)績(jī)效的主要激勵(lì)手段之一。[11]而與此同時(shí)，績(jī)效考核居于干部人事制度的核心位置，因此制度執(zhí)行者為了實(shí)現(xiàn)晉升等各種個(gè)人或組織利益，采取具有針對(duì)性的依據(jù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)。

在中國(guó)，“壓力型體制”是地方政府運(yùn)行管理方式的形象描述，其核心在于從中央到地方任務(wù)層層加碼、層層加壓，采取高壓態(tài)勢(shì)強(qiáng)力推行。在這種壓力型體制下，地方的制度執(zhí)行者需要認(rèn)真貫徹上級(jí)所要求的任務(wù)，但同時(shí)，與執(zhí)行任務(wù)相匹配的行政資源卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相應(yīng)地向下配給，原本就職責(zé)同構(gòu)的各級(jí)政府組織中行政資源的“漏斗形”愈發(fā)成為基層執(zhí)法的掣肘因素。為此，制度的執(zhí)行者一方面依然需要完成上級(jí)所要求的任務(wù)，達(dá)成其中的績(jī)效指標(biāo)，而另一方面則會(huì)依據(jù)現(xiàn)有的行政與執(zhí)法資源，有意識(shí)的兼顧并減少執(zhí)行成本，以形式上完成制度目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)人利益的最大化。換言之，科層組織在壓力型體制的影響之下，會(huì)對(duì)制度的執(zhí)行成本和獲得收益進(jìn)行全面的考慮，不僅要執(zhí)行上級(jí)制定的政策法規(guī)，表現(xiàn)出一定的成果，同時(shí)也要兼顧制度的執(zhí)行成本，這即是“科層制的邏輯”。

隨著伏季休漁制度的不斷發(fā)展完善，一方面，整體的伏季休漁要求更加嚴(yán)格，休漁時(shí)間更長(zhǎng)，包含的休漁器具更多；另一方面，政府也不僅僅通過(guò)吸納民意、提供支持扶助等方式爭(zhēng)取漁民方面的主動(dòng)配合，同時(shí)也在通過(guò)提升自身的執(zhí)行力、采取更加嚴(yán)格的執(zhí)行措施以保證制度的有效性。因此，為了保證更加嚴(yán)格的伏季休漁制度的落實(shí)，執(zhí)行者一方整體加強(qiáng)了對(duì)伏季休漁的執(zhí)法力度，并直接造成了執(zhí)行方的執(zhí)法成本上升。在2017年的伏季休漁當(dāng)中，為了配合整體更加嚴(yán)格的制度規(guī)范，執(zhí)行方采取了包含多部門(mén)合作、24小時(shí)巡航、專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等高壓手段，手段之多樣、行動(dòng)次數(shù)之頻繁在歷年的伏季休漁期間實(shí)為罕見(jiàn)。與此同時(shí)，雖然在管理制度上出海船只必須擁有捕撈許可證才允許進(jìn)行捕撈，并且每艘漁船都擁有唯一的船號(hào)防止出現(xiàn)跨界捕撈的現(xiàn)象，且有助于維持沿岸與近海的捕撈秩序，便于相關(guān)部門(mén)進(jìn)行管理。但海上存在著“三無(wú)漁船”這一特殊“群體”則獨(dú)立于這一管理體系之外，由于其是伏季休漁違法捕撈隊(duì)伍當(dāng)中的重要組成部分，為此，基層的執(zhí)法隊(duì)伍不得不在原先的管理體系之外增加新的措施和手段對(duì)這一“群體”進(jìn)行治理?！叭裏o(wú)漁船”在伏季休漁期間的不斷叢生使得管理體系的壓力持續(xù)增大，并且增加了額外的管理成本，成為執(zhí)法成本提高的另一方面。除此之外，有限的執(zhí)法資源進(jìn)一步加重了制度執(zhí)行的困境。作為海洋與漁業(yè)發(fā)展較為成熟的城市之一，山東省Q市所下轄的J區(qū)，其海上執(zhí)法力量?jī)H僅只有1艘漁船和近10人的執(zhí)法隊(duì)伍，而同屬Q(mào)市的X區(qū)則只有4艘執(zhí)法船只，但他們需要面對(duì)的是100多海里的管轄區(qū)域以及不知何時(shí)何處會(huì)出現(xiàn)的違法捕撈漁船。雖然市級(jí)層面亦會(huì)采取流動(dòng)調(diào)配的方式對(duì)基層的執(zhí)法力量進(jìn)行補(bǔ)充，但是面對(duì)茫茫大海略顯單薄的執(zhí)法力量進(jìn)行治理的效果依然是十分有限。

(三)基層漁民的理性邏輯

漁民群體是由“理性的邏輯”所驅(qū)使的群體，可以說(shuō)是一個(gè)個(gè)都是“理性經(jīng)濟(jì)人”。與農(nóng)村不同，一方面，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)堅(jiān)守的是“安全第一”的原則，也因此孕育出了農(nóng)民強(qiáng)烈生存取向與保守的性格，[12]((P27-28)但漁業(yè)生產(chǎn)則伴隨著風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)浩瀚無(wú)垠的海洋，漁民在從事漁業(yè)生產(chǎn)的過(guò)程中隨時(shí)都有葬身于此的可能性。與此同時(shí)，這不同于恰亞諾夫所提出的生存理性，漁民的漁業(yè)生產(chǎn)在大多數(shù)情況下是為了生存而采取的行動(dòng)。但這一行為是建立在漁民所能夠獲取的自然資源以實(shí)現(xiàn)利益最大化的基礎(chǔ)之上的，換言之漁民們傍海吃海，通過(guò)漁業(yè)生產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)他們經(jīng)濟(jì)利益的最大化，以更好的保證自己的生存。這是一個(gè)對(duì)自身生產(chǎn)方式的理性選擇過(guò)程。另一方面，漁民們所生活的漁村由于其賴以生存的漁產(chǎn)品的商品性質(zhì)以及其本身與城市之間的天然聯(lián)系，使其具有濃厚的商業(yè)化和商品經(jīng)濟(jì)的氛圍。漁民在長(zhǎng)久以往的漁業(yè)生產(chǎn)、銷售以及與城市持續(xù)交流的過(guò)程中逐漸形成了以個(gè)體化利益和價(jià)值導(dǎo)向?yàn)樘刭|(zhì)的行為方式和價(jià)值偏好。

但“理性的邏輯”是如何看待并驅(qū)動(dòng)漁民在伏季休漁期間采取行動(dòng)的？首先，隨著伏季休漁制度的逐年變動(dòng)，休漁時(shí)間也逐漸延長(zhǎng)。對(duì)于漁民而言，這一趨向的制度變遷直接影響到了其通過(guò)捕魚(yú)等手段所獲得經(jīng)濟(jì)收入。這一層面的影響包含兩個(gè)方面：①逐漸延長(zhǎng)的休漁時(shí)間意味著漁民通過(guò)捕魚(yú)等方式直接獲得經(jīng)濟(jì)收入的時(shí)間逐步縮短，也直接減少了漁民的漁業(yè)生產(chǎn)收入；②漁民是有著較高的專業(yè)化程度的群體。這不僅指的是漁民群體擁有豐富的漁業(yè)、捕撈等生產(chǎn)勞動(dòng)所必需的專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，并且這些知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)還會(huì)以類似“學(xué)徒制”的方式向后代傳授，同時(shí)也指的是漁民群體除了這些知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)之外并不具備或較少擁有其它能在勞動(dòng)力市場(chǎng)中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)技能。這導(dǎo)致了漁民群體的勞動(dòng)力資源更多的只能在海洋漁業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部進(jìn)行流動(dòng)，而伏季休漁制度又造成這一領(lǐng)域勞動(dòng)力市場(chǎng)的季節(jié)性萎縮，因此在日趨延長(zhǎng)的休漁期中漁民較難通過(guò)其它的途徑獲得經(jīng)濟(jì)來(lái)源。其次，隨著近海漁業(yè)資源的枯竭以及漁民勞動(dòng)力數(shù)量的相對(duì)穩(wěn)定，在開(kāi)漁時(shí)期，數(shù)量眾多的漁民所能獲得的捕魚(yú)量相對(duì)較少，甚至獲得的捕魚(yú)收益不足以彌補(bǔ)其出海的成本。反而在伏季休漁時(shí)節(jié)，隨著漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)，能夠被捕獲的漁產(chǎn)品數(shù)量逐漸增加，與此同時(shí)一些魚(yú)類的漁期正好處于伏季休漁期間，因此在沒(méi)有捕撈壓力的情況下豐富的漁獲物能夠帶來(lái)十分可觀的預(yù)期收益。豐厚的經(jīng)濟(jì)收益促使著一部分漁民鋌而走險(xiǎn)選擇“偷魚(yú)”。另外，雖然針對(duì)伏季休漁期間的“偷魚(yú)”現(xiàn)象，政府方面采取了相應(yīng)的懲罰措施，并且今年對(duì)于較為嚴(yán)重的“偷魚(yú)”行為也納入了刑法，但就整體而言，處罰的力度還是相對(duì)較小，特別是對(duì)于小型漁船的處罰較輕，一次被執(zhí)法后的處罰程度幾乎只相當(dāng)于一次出海所能獲得的收益。由于小型漁船的持有量和使用量在基層漁民中占了絕大多數(shù)，并且對(duì)“三無(wú)漁船”的處罰也基本上停留在“拆船、罰款”等措施之上，這就造成了制度與法律對(duì)基層漁民的震懾力較為有限，相較于所能獲得的收益而言執(zhí)法處罰所帶來(lái)的負(fù)面影響較小。因此相較于遵守伏季休漁規(guī)則，違法捕撈對(duì)漁民而言其實(shí)是一種更為理性化的選擇。

(四)多重邏輯沖突下伏季休漁的制度困境

在海洋治理的這一場(chǎng)域當(dāng)中，政府對(duì)于環(huán)境與資源的逐漸重視使得伏季休漁制度日趨嚴(yán)格，并以此中央與地方各級(jí)政府在其中投入了大量的人力物力。伴隨著這一制度變遷的過(guò)程，海上執(zhí)法力量、基層漁民等等都被卷入到了這一治理場(chǎng)域當(dāng)中。但三者之間的利益與關(guān)注點(diǎn)并不是完全一致的，三個(gè)主體不同的行為背后反映的是“國(guó)家的邏輯”、“科層制的邏輯”以及“理性的邏輯”這三者之間的差異。伏季休漁制度治理困境背后的深層原因是治理場(chǎng)域中不同主體所形成的多重邏輯沖突。

在國(guó)家層面上，政府逐漸的從管理走向治理，越來(lái)越吸納多元主體的參與，“決策的科學(xué)化與民主化”成為了行政決策體制改革的重要目標(biāo)，并成為了制度變遷過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，政府也由于需要應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)壓縮式發(fā)展所引起的雙重負(fù)擔(dān)而逐漸關(guān)注社會(huì)議題，并成為黨和政府的重要指導(dǎo)方針。在伏季休漁制度的變遷過(guò)程中，國(guó)家層面上的“邏輯”轉(zhuǎn)變也有較為具體的體現(xiàn)。作為一項(xiàng)規(guī)制性措施，伏季休漁制度影響了為數(shù)眾多的漁民在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)，雖然這項(xiàng)措施可以采取高壓的執(zhí)行方式得到較為有效的實(shí)行，但如果不能得到最直接的利益群體的理解與贊同，就如同當(dāng)前所出現(xiàn)的屢禁不止的違法捕撈一樣，難以得到有效地解決，從而出現(xiàn)治理困境。可以說(shuō)，“國(guó)家邏輯”的轉(zhuǎn)變實(shí)際上是有計(jì)劃的對(duì)過(guò)去這項(xiàng)制度所造成的漏洞進(jìn)行彌補(bǔ)。然而在伏季休漁這一具體的決策過(guò)程中，政府卻由于欠缺對(duì)漁民這一重要利益群體的考量，沒(méi)能夠把握住漁民的群體特性，造成自下而上的民主意見(jiàn)反饋機(jī)制未能夠達(dá)到其所預(yù)期的目標(biāo)?；谶@一情況所形成的政策調(diào)整也直接影響到了地方的政策制定及其傳遞，使得從中央至地方的一整條政策制定網(wǎng)絡(luò)都缺少了漁民這一基層群體的參與。與此同時(shí)，雖然伏季休漁制度下的社會(huì)民生問(wèn)題開(kāi)始得到關(guān)注，“休漁補(bǔ)貼”等方式也被納入治理手段當(dāng)中進(jìn)行討論，但這種方式暫時(shí)還只是作為地方開(kāi)展伏季休漁治理的一種參考手段。因此，從整體來(lái)看，漁民還依然欠缺來(lái)自政府方面的支持，這項(xiàng)制度所造成的漏洞依然未能得到有效的彌補(bǔ)，成為漁民理性追逐利益的主要?jiǎng)訖C(jī)。

伏季休漁時(shí)期的海洋治理由海監(jiān)、漁政等海上執(zhí)法力量來(lái)執(zhí)行，“科層制的邏輯”則決定了制度執(zhí)行者的在治理過(guò)程中的行為選擇?！皦毫π汀钡倪\(yùn)行體制以及“晉升”的激勵(lì)措施使得執(zhí)法者必須要貫徹政策法規(guī)，打擊在休漁期違法捕撈的漁船，但是逐漸嚴(yán)格的伏季休漁制度推動(dòng)執(zhí)法力度的加強(qiáng)，提高了執(zhí)行者的成本，與此同時(shí)“三無(wú)漁船”的存在增加了額外的管理成本；另一方面，執(zhí)法行為進(jìn)一步受限于執(zhí)法資源的稀缺。制度當(dāng)中的各項(xiàng)條件迫使運(yùn)動(dòng)式、選擇性的執(zhí)法成為了執(zhí)行者在權(quán)衡了成本與收益之后所得出的最優(yōu)選擇，違法捕撈的治理也因此表現(xiàn)得十分的“形式化”，被執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)并查處的違法漁船的數(shù)量也十分有限?；谥贫葓?zhí)行過(guò)程中所存在的“縫隙”，基層漁民有了較大的空間在制度當(dāng)中依據(jù)自身的邏輯采取行動(dòng)?；鶎訚O民是理性的，受到“理性邏輯”的驅(qū)使，因此在可觀的預(yù)期收益的引導(dǎo)下，為了自身在伏季休漁期間能夠獲得較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，部分漁民投入到了違法捕撈的行動(dòng)當(dāng)中。而且，這一部分的漁民絕大多數(shù)都使用著較小型的漁船或者“三無(wú)漁船”，在處罰上相對(duì)較輕，對(duì)于漁民的警示作用較為有限，不少漁民前一天剛被處罰，后一天依然會(huì)采取各種手段回到違法捕撈的大軍當(dāng)中。因此，在“理性的邏輯”的驅(qū)使下漁民們的違法捕撈現(xiàn)象依然屢禁不止。

“國(guó)家的邏輯”使得制度所出現(xiàn)“漏洞”還未能得到有效的彌補(bǔ)，在未能考慮漁民在伏季休漁的意見(jiàn)以及未能給予一定切實(shí)的支持與扶助的情況下，成為漁民離開(kāi)制度管控屢禁不止地進(jìn)行違法捕撈的一大驅(qū)動(dòng)要素。而“科層制的邏輯”則讓制度的執(zhí)行存在“縫隙”，讓漁民在休漁期有了違法捕撈的可乘之機(jī)。漁民“理性的邏輯”在制度的“漏洞”之上形成了違法捕撈的行動(dòng)意圖，而制度執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中所出現(xiàn)的“縫隙”則為違法捕撈提供了可行性，從而獲取在休漁期的較為豐富的預(yù)期收益，滿足其個(gè)體利益的最大化與其價(jià)值導(dǎo)向，也因此形成了違法捕撈屢禁不止的治理困境。

四、治理非法捕撈的政策措施與對(duì)策建議

在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”,[13](P23)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”。[13](P50)足見(jiàn)生態(tài)文明建設(shè)在中國(guó)今后發(fā)展過(guò)程當(dāng)中的重要地位。海洋是生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中極其重要的領(lǐng)域，是人類無(wú)可替代的資源與環(huán)境寶庫(kù)，但是在伏季休漁的事例當(dāng)中可以看出，層出不窮的違法捕撈現(xiàn)象產(chǎn)生了治理的制度困境，對(duì)海洋漁業(yè)資源和漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都產(chǎn)生較為負(fù)面的影響，對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為此，一方面需要在生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下采取相應(yīng)的政策措施，另一方面還要在違法捕撈現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)癥下藥，提出合理的對(duì)策建議。

(一)治理非法捕撈的政策措施

1、構(gòu)建多層次、多樣性的治理機(jī)制，轉(zhuǎn)變漁業(yè)資源的治理系統(tǒng)。

由于生態(tài)文明建設(shè)所具有的公共屬性，使得生態(tài)文明建設(shè)更多地采取政府主導(dǎo)的模式，在海洋領(lǐng)域也不例外。從伏季休漁制度的困境當(dāng)中可以看出，政府主導(dǎo)下單一的行政與政策干預(yù)與漁民之間產(chǎn)生了邏輯沖突，并直接導(dǎo)致了違法捕撈難以有效遏止的情況，漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的壓力依然很大。并且，除了政府主導(dǎo)模式之外，市場(chǎng)、社會(huì)主導(dǎo)的模式也被認(rèn)為在生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中存在著一定的困境與局限。[14]因此，從生態(tài)文明建設(shè)的高度來(lái)看待對(duì)違法捕撈的治理就要求跳出當(dāng)前政府主導(dǎo)的既定模式，綜合單一主體主導(dǎo)的建設(shè)模式的成敗得失，尋求建立起一個(gè)能夠吸納多元主體、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)的多層次、多樣性治理機(jī)制(表1)。

表1 海洋漁業(yè)多層次、多樣性治理的機(jī)制框架

當(dāng)前，中國(guó)的漁業(yè)部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)雖然已經(jīng)將職能更多的集中在政策制定、監(jiān)督執(zhí)法和提供公共服務(wù)的職能上，但是未能和漁民和市場(chǎng)等主體構(gòu)建起良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致互相之間的邏輯沖突未能得以有效的解決，影響了政府職能效用的發(fā)揮。海洋生態(tài)系統(tǒng)及其漁業(yè)資源的治理既不是政府單一主導(dǎo)的治理，也不是各個(gè)主體之間各自為政的治理，相互協(xié)調(diào)、各盡其責(zé)是這一多層次、多樣性治理機(jī)制的核心內(nèi)涵。

除了生態(tài)文明建設(shè)的公共屬性之外，海洋漁業(yè)資源作為一種公共產(chǎn)品(或稱公共池塘資源)，其非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的特征也要求構(gòu)建起具有多層次、多樣性治理機(jī)制。面對(duì)公共池塘資源所帶來(lái)的“公地悲劇”，著名學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出了利用資源使用者的自主治理模式，通過(guò)自我約束、自主監(jiān)督和開(kāi)發(fā)，公共池塘資源可以得到合理、公平、可持續(xù)的開(kāi)發(fā)[15]。這就要求對(duì)于違法捕撈的治理，甚至是從更大的海洋生態(tài)資源和文明建設(shè)上要尊重各個(gè)地方、小范圍內(nèi)所形成的正式、非正式的制度及其經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，而不是單一的政府干預(yù)。這些制度和經(jīng)驗(yàn)所構(gòu)成的多樣化、多層次的治理機(jī)制不僅能夠成為政府和漁民等社會(huì)群體溝通的橋梁，了解違法捕撈深層動(dòng)因并采取針對(duì)性措施；同時(shí)也有助于應(yīng)對(duì)不同地區(qū)所具有的特色、復(fù)雜的“社會(huì)-生態(tài)”系統(tǒng)，使不同海域的生態(tài)漁業(yè)資源的恢復(fù)更具彈性和指向性。

2、將福利治理納入政策視野，提升漁民的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)福祉。

生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)是要形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。因此在海洋生態(tài)和漁業(yè)資源的保護(hù)和可持續(xù)開(kāi)發(fā)當(dāng)中，中國(guó)的海洋漁業(yè)管理廣泛地運(yùn)用了以伏季休漁制度為主的技術(shù)性措施，并具有一定的成效。然而中國(guó)海洋管理的技術(shù)性措施和海洋生態(tài)文明建設(shè)中對(duì)漁業(yè)生態(tài)資源的保護(hù)都對(duì)漁民生產(chǎn)的直接經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生了負(fù)面的影響。其中，有一部分漁民群體在“經(jīng)濟(jì)理性”的邏輯驅(qū)使下，追求當(dāng)下的利益最大化。與此同時(shí)，漁民群體在社會(huì)的邊緣化催生了“生計(jì)漁民”這一群體，由于缺乏其它的工作技能，只能依靠傳統(tǒng)的捕撈來(lái)維持生計(jì)。然而伏季休漁、禁漁期等制度措施卻阻礙了其養(yǎng)家糊口的主要途徑，進(jìn)而成為與國(guó)家政府之間出現(xiàn)邏輯沖突一大要素和從事違法捕撈的重要?jiǎng)右?。這一現(xiàn)象對(duì)中國(guó)的海洋管理和海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求。

福利治理是20世紀(jì)末以來(lái)社會(huì)福利發(fā)展的新趨勢(shì)之一，其主要指的是將“治理”理念引入到社會(huì)福利體制和機(jī)制的改革當(dāng)中，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“善治”。[16]這一概念的使用主要有兩種意涵:[17]一是對(duì)福利進(jìn)行治理，即為了實(shí)現(xiàn)福利目標(biāo)的路徑突破進(jìn)而采取不同主體的介入、權(quán)力形式的轉(zhuǎn)型及作用機(jī)制的融合等治理行為[18]；二是以福利進(jìn)行治理，換言之是將福利政策、福利計(jì)劃等福利干預(yù)作為治理的重要手段融入到各個(gè)層級(jí)和領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。其主要目標(biāo)在于，一方面保障社會(huì)的常態(tài)化運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定，另一方面作為推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)治理的資源和工具，通過(guò)福利干預(yù)滿足社會(huì)和治理的需要。

國(guó)家作為社會(huì)福利提供的主要承擔(dān)者和責(zé)任人，需要為漁民在國(guó)家制度、政策和戰(zhàn)略下受到的福利損失進(jìn)行補(bǔ)償。但由于當(dāng)下社會(huì)政策和福利干預(yù)在海洋漁業(yè)上的缺位，令漁民群體具有了進(jìn)行違法捕撈以彌補(bǔ)個(gè)人福利損失的動(dòng)因。因此，將福利治理作為中國(guó)漁業(yè)管理和生態(tài)文明建設(shè)的策略選擇，不僅能夠較為有效地彌補(bǔ)由于國(guó)家層面的政策與導(dǎo)向給基層漁民所帶來(lái)的福利損失，提升漁民群體的經(jīng)濟(jì)福祉，也有助于消除違法捕撈的動(dòng)因及行為，特別是為了生存而從事捕撈的“生計(jì)漁民”群體，促進(jìn)海洋漁業(yè)資源的維護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)，最終提升的還是國(guó)家和漁民群體的生態(tài)福祉。

(二)治理非法捕撈的對(duì)策建議

1、構(gòu)建起全面、符合實(shí)際的自下而上反饋機(jī)制。

在2017年伏季休漁的調(diào)整當(dāng)中，中央通告首次強(qiáng)調(diào)了自下而上的反饋機(jī)制，征求各方群體的意見(jiàn)。然而包含政策調(diào)整時(shí)的征求意見(jiàn)在內(nèi)，這一機(jī)制雖有程序但卻忽略了漁民的群體特質(zhì)，影響了基層意見(jiàn)的有效反饋。因此，還需要發(fā)揮政府部門(mén)的集體智慧，嘗試在一套漁業(yè)治理的機(jī)制當(dāng)中形成與基層漁民的有效聯(lián)結(jié)。除了依靠垂直的行政體制對(duì)民眾意見(jiàn)進(jìn)行層層傳達(dá)之外，也可以通過(guò)專家學(xué)者、社會(huì)組織等多樣化渠道來(lái)傾聽(tīng)民眾意見(jiàn)，以此構(gòu)建起多樣化、多層次的反饋機(jī)制。

2、以民意為基礎(chǔ)、科學(xué)性為指向，不斷完善與伏季休漁制度相關(guān)的配套政策。

當(dāng)前較為重要的政策有兩個(gè)方面。一是嘗試推進(jìn)漁民在伏季休漁期間的補(bǔ)貼制度?！吧?jì)漁民”的存在可以看出當(dāng)前捕撈漁業(yè)在一些底層漁民生活當(dāng)中的重要地位。為了減少伏季休漁制度等技術(shù)性措施給漁民的生產(chǎn)生活帶來(lái)的負(fù)面影響，一定的補(bǔ)貼是政府所能提供的最為基礎(chǔ)和直接的福利。二是為了保證當(dāng)下的生活水平，一份2-3個(gè)月的短期工作對(duì)于漁民而言也是十分必要的，因此，需要完善休漁期的培訓(xùn)政策。當(dāng)前休漁期的主要培訓(xùn)內(nèi)容都集中在海洋漁業(yè)領(lǐng)域，對(duì)于漁民而言也更容易接受，但一個(gè)行業(yè)所能容納的勞動(dòng)力始終是有限的，對(duì)于漁民的職業(yè)培訓(xùn)還需要更加的多元化，拓展?jié)O民群體的就業(yè)選擇。這一方面有助于漁民在休漁期找到合適的工作，另一方面也有助于推進(jìn)“雙轉(zhuǎn)政策”的實(shí)施。

3、應(yīng)當(dāng)注重伏季休漁制度執(zhí)行最后一公里問(wèn)題，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級(jí)自治力量的協(xié)助作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)對(duì)農(nóng)村的治理模式由汲取型轉(zhuǎn)向給予型，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)村的反哺也多通過(guò)建卡建檔等形式提供直接性的補(bǔ)貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越成為懸浮型的一級(jí)政府，而隨著農(nóng)村村民自治的不斷發(fā)展，農(nóng)村自治力量不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣與村之間日益扮演協(xié)調(diào)性的角色。在伏季休漁制度的執(zhí)行中，雖然擁有執(zhí)法權(quán)的基層政府是縣一級(jí)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)行政層級(jí)中最基層的一級(jí)政府，其與村的聯(lián)系更為密切，與政策目標(biāo)群體的接觸更為密切，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級(jí)自制力量共同構(gòu)成了政策執(zhí)行的“最后一公里”，對(duì)于伏季休漁制度而言也是如此。在行政發(fā)包制的機(jī)制下，信息不對(duì)稱是制約制度執(zhí)行效果有效反饋的關(guān)鍵，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治力量作為自下而上信息的生產(chǎn)者，其掌握著大量的一手信息、真實(shí)信息，但是在層層上報(bào)的過(guò)程中卻往往會(huì)出現(xiàn)瞞報(bào)、謊報(bào)等現(xiàn)象。雖然強(qiáng)調(diào)數(shù)字信息技術(shù)的監(jiān)督控制對(duì)于漁船、漁港的管理有一定的優(yōu)勢(shì)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和漁村自治力量的作用也不可忽視。無(wú)論是在政策制定之初的信息收集還是在政策執(zhí)行中、后的信息反饋中，無(wú)論是在政策的宣傳中還是在執(zhí)法過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和漁村自治力量的作用都應(yīng)該得到重視，應(yīng)當(dāng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮其勸說(shuō)、監(jiān)督的作用，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府適當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)和執(zhí)法行政資源以擴(kuò)大基層執(zhí)法主體的執(zhí)法力量。

4、克服違法捕撈的示范效應(yīng)需要提高違法成本，加大打擊力度，建設(shè)強(qiáng)大、完善的執(zhí)法力量。

目前通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)了對(duì)大型漁船的違法捕撈進(jìn)行了嚴(yán)格控制，并且對(duì)大型漁船的打擊力度也相對(duì)較大，但是對(duì)小型漁船而言，監(jiān)控難度較大，而往往違法行為情節(jié)輕微，也無(wú)法施以重罰，因而也難以得到重視。小型漁船數(shù)量多、管理難度大，還需要有更加個(gè)性化管理方案，逐步完善對(duì)各類漁船的監(jiān)管。與此同時(shí)，政府方面還需要更加重視基層執(zhí)法力量的建設(shè)?；鶎拥暮Ｉ蠄?zhí)法力量與其執(zhí)法范圍之間明顯的不對(duì)等不僅為漁民的違法捕撈行為留下了縫隙，也在漁民心理上留下了心存僥幸的可能。為了有效保護(hù)漁業(yè)資源及其生態(tài)，還需要建設(shè)起更加強(qiáng)大、完善的執(zhí)法力量對(duì)追求利益而忽視生態(tài)資源的漁民形成有效的震懾。