支持第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系發(fā)展的政策建議

馬婉寧 耿 瑤 周嬌嬌 趙 琦 宋彩霞 周 曉

內(nèi)容提要：我國的人口老齡化進程不斷加快，但養(yǎng)老保障體系仍然不健全。在這樣的背景下，我國應(yīng)該鼓勵發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，發(fā)揮第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系的支持作用。而我國目前第三層次的規(guī)模水平很低，包括第三層次占GDP的比重相對來說很低，養(yǎng)老保險密度和深度也不夠高，替代率遠遠不足。本文著重梳理了第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀，分析了發(fā)展中存在的問題，從法律制度、財稅政策支持、行業(yè)監(jiān)管、商業(yè)養(yǎng)老保險自身以及同步推進多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)等不同層面提出了相應(yīng)的政策建議。

一、研究背景

在世界人口結(jié)構(gòu)老齡化和公共養(yǎng)老金支付擴張的背景下，多層次養(yǎng)老保險的構(gòu)建和可持續(xù)發(fā)展是國際養(yǎng)老保險制度改革的主要特點和趨勢。作為世界第二大經(jīng)濟體，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，養(yǎng)老保障體系也處于轉(zhuǎn)型升級的過程中。第一層次的基本養(yǎng)老保險制度已成為世界上覆蓋人數(shù)最多的社會養(yǎng)老保險制度；第二層次的企業(yè)年金和職業(yè)年金也處于不斷發(fā)展和完善過程中；第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系還處在初步發(fā)展階段。但是三層次養(yǎng)老保險體系之間發(fā)展存在著明顯的失衡，即第一層次發(fā)展迅速，承擔(dān)了幾乎所有的養(yǎng)老責(zé)任，而第二層次和第三層次發(fā)展緩慢，尤其是第三層次規(guī)模很小，幾乎起不到對多層次養(yǎng)老保險體系的支持作用。

當(dāng)前，隨著中國人口老齡化的加劇，以及我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，經(jīng)濟增長開始放緩，財政供給的增長能力將趨于下降，而民生對財政支出的需求又呈現(xiàn)增多趨勢，單純依靠政府養(yǎng)老已經(jīng)不切實際。為了滿足人民日益增長的需要，構(gòu)建與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的多層次養(yǎng)老體系，是當(dāng)前養(yǎng)老保障制度發(fā)展的重要內(nèi)容。

財政部、國家稅務(wù)總局、人力資源社會保障部、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、證監(jiān)會于2018年4月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），自2018年5月1日起在上海、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)試行稅延養(yǎng)老保險，期限暫定一年。這預(yù)示著第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系逐步出現(xiàn)破冰，我國已經(jīng)開始建立相對完整的養(yǎng)老保險體系框架。但這只是稅延養(yǎng)老保險的初步嘗試，未來的大力發(fā)展仍然面臨很多需要解決的問題。商業(yè)養(yǎng)老保險作為第三層次的重要發(fā)展內(nèi)容，對緩解政府財政壓力和滿足多元化、更高層次的養(yǎng)老金需求意義重大。因此，本文旨在梳理我國目前第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系的發(fā)展現(xiàn)狀，并分析其中存在的問題，從多層面給出解決對策。

二、文獻綜述

（一）國外文獻綜述

Robert Holzmann在《21世紀(jì)的老年收入保障：養(yǎng)老金制度改革國際比較》一書中指出，養(yǎng)老金制度應(yīng)包括以下五大支柱：第一，“零支柱”或非繳費型養(yǎng)老金（如國民養(yǎng)老金或者社會養(yǎng)老金）來提供最低水平的保障；第二，“第一支柱”即繳費型養(yǎng)老金制度，與個人收入水平掛鉤；第三，強制性的“第二支柱”，建立形式可以不一樣，但基本上都屬于個人儲蓄賬戶；第四，自愿性的“第三支柱”，可采取完全個人繳費型或待遇確定型等多種形式，第三支柱規(guī)定較靈活，個人可自行決定是否參與以及繳費金額；第五，非正規(guī)的保障形式，該制度為家庭成員之間或者代際之間對老年人在經(jīng)濟或非經(jīng)濟上面的援助，包括醫(yī)療住房等方面。考慮多方因素，養(yǎng)老金制度應(yīng)盡量由多支柱組成，為人們提供多種養(yǎng)老保障途徑，從而更有效地保障退休者的養(yǎng)老生活。

Peter F.Drucker（1995）在其著作The Pension Fund Revolution中提出了養(yǎng)老基金的社會主義進程。從人口結(jié)構(gòu)變化和老齡化進程加速帶來的一系列經(jīng)濟和政治問題開始，指出目前社會保險供給不足，養(yǎng)老金改革和商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展勢在必行。

Xiao Yun Zhang（2002）在博士論文PROMOTING PRIVATE PENSIONS IN CHINA：A Tax Policy Based on the Experience of the OECD Countries中指出，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度存在兩個方面的嚴(yán)重問題：一方面是國有企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的緊迫性；另一方面是人口老齡化加速帶來的長期問題。她認(rèn)為解決問題的一種方法是通過鼓勵私人管理和資助的養(yǎng)老金制度來降低繳費率和擴大覆蓋面，同時，文章中分析了EET、TEE、ETT、TTE和EEt這五種常見稅收模式，從經(jīng)濟效率和個人儲蓄者的角度分析了最具吸引力的稅收制度。

（二）國內(nèi)文獻綜述

國外學(xué)者針對商業(yè)養(yǎng)老保險制度做了大量理論研究和實證研究，研究較為成熟，且大多數(shù)研究都指出稅收優(yōu)惠政策會極大地促進商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。我國學(xué)者的研究雖然起步比較晚，但是隨著基本養(yǎng)老保險支付壓力的與日俱增，學(xué)者們也開始逐漸重視對發(fā)揮第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系重要支持作用的研究。

朱青（2002）深入討論了包括商業(yè)壽險在內(nèi)的金融機構(gòu)在年金市場中的地位，主張建設(shè)多層次養(yǎng)老保險制度，這可以大大減輕政府在養(yǎng)老上承擔(dān)的財政壓力，也可以促進中國的國有企業(yè)改革，推動資本市場的完善。

鄭功成（2002）認(rèn)為，基本社會保險制度只能為社會成員提供最基本的保障，若想減輕國家在基本保險上的負(fù)擔(dān)，可以通過大力發(fā)展補充保險來實現(xiàn)，這樣一來，退休后員工的整體福利不會因基本保險福利的減少而減少。關(guān)于補充養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，鄭功成認(rèn)為，政府可以通過稅收等公共政策加以規(guī)范和引導(dǎo)，調(diào)動公眾個人參與補充養(yǎng)老保險的積極性。

鄭秉文（2005）指出，基本養(yǎng)老保險制度、企業(yè)年金和商業(yè)保險這三者不是完全相互替代的關(guān)系，而是相輔相成的，因此不能忽視補充養(yǎng)老保險的發(fā)展。他主張正確對待國家與市場間的關(guān)系，大力完善基本養(yǎng)老保險的同時，積極發(fā)展補充養(yǎng)老保險，實現(xiàn)公平和效率的結(jié)合。

朱仲群（2007）指出，為了鼓勵小型保險公司的發(fā)展，美國對資產(chǎn)不足5億美元的小型人壽保險公司提供稅收優(yōu)惠，允許對應(yīng)稅收入進行某些扣除。針對人壽保險公司的不同類型保險產(chǎn)品，政府可引入不同比例的差異稅率，引導(dǎo)其積極出售養(yǎng)老金計劃，鼓勵國民有計劃地安排養(yǎng)老金。

鄭秉文（2016）認(rèn)為，商業(yè)養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)承擔(dān)個人和家庭的養(yǎng)老保險計劃，積極參與養(yǎng)老保險的市場化運作，推動經(jīng)濟發(fā)展和金融協(xié)調(diào)。同時，鄭秉文（2016）指出，第三層次個人養(yǎng)老保險體系大致可分為兩種模式：一種是以歐洲大陸為代表的保險型體系，即不建立個人賬戶，只在保險公司建立一個戶頭，購買的主要是保險公司壽險產(chǎn)品，這些國家第三層次參與率較低；另一種是以美國和英國為代表的投資型體系，主張建立個人賬戶，通過該賬戶來購買年金保險產(chǎn)品、股票、債券和共同年金等，這些國家的第一層次替代率較低，第三層次參與率較高，國家與企業(yè)的負(fù)擔(dān)較輕。

總之，學(xué)術(shù)界和決策層普遍認(rèn)為，在改革養(yǎng)老保險制度的過程中，我國應(yīng)建立多層次的養(yǎng)老保險體系?；攫B(yǎng)老保險只能起到對退休人員最基本的生活保障，而企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險的補充發(fā)展能更好地實現(xiàn)公平與效率。

三、發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的必要性和可行性分析

（一）必要性

1.養(yǎng)老金資產(chǎn)增加的需求

截至2000年底，中國65歲及以上老年人口已達8811萬人，占總?cè)丝诘谋壤秊?.9%，基本進入老齡化社會。截至2017年底，老年人口在總?cè)丝谥械谋壤言鲋?1.4%，老齡化程度進一步加深，多層次養(yǎng)老保險體系的建設(shè)刻不容緩。不過，我國養(yǎng)老金體系中的資產(chǎn)總積累不足。如表1所示，2016年，中國養(yǎng)老金資產(chǎn)占當(dāng)年GDP的10.64%，而同年美國養(yǎng)老金資產(chǎn)在其GDP中的占比卻高達150.98%。當(dāng)前，我國的養(yǎng)老金總資產(chǎn)規(guī)模很難滿足人口加速老齡化下的養(yǎng)老保障需求，因此，有必要加快發(fā)展第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系，進一步豐富養(yǎng)老金體系資產(chǎn)。

表1 2015、2016年中國與美國養(yǎng)老金體系資產(chǎn)比較

2.改善養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不合理的需求

目前，我國第一層次基本養(yǎng)老保險資產(chǎn)占養(yǎng)老金體系資產(chǎn)的比例最大，其在養(yǎng)老金體系資產(chǎn)中的占比約為其他兩個層次的2-4倍，由此可見，第一層次提供的養(yǎng)老金資產(chǎn)支撐了我國養(yǎng)老金體系的發(fā)展。而美國第一層次累積的養(yǎng)老金資產(chǎn)占比較小，至2016年僅占養(yǎng)老金體系總資產(chǎn)的11%左右，第二、三層次累積的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)大，在養(yǎng)老金體系總資產(chǎn)中的比例高達89%左右。各層次養(yǎng)老金資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的差異表明我國當(dāng)前養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)第一層次規(guī)模很大，第二、三層次嚴(yán)重不足的情況。

3.緩解基本養(yǎng)老保險可持續(xù)壓力的需求

隨著我國人口的進一步老齡化，第一層次基本養(yǎng)老保險的支持作用不斷提高，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸加重，一些地區(qū)的養(yǎng)老金支出已不堪重負(fù)。其次，過去幾年公司部門繳費人數(shù)在參保職工總數(shù)中的比例持續(xù)下降，嚴(yán)重影響了第一層次基本養(yǎng)老保險的財務(wù)可持續(xù)性。此外，基本養(yǎng)老保險在很大程度上依賴于財政補貼，各級政府用于補貼基本養(yǎng)老保險基金的財政支出逐漸增加，只有依賴大量的財政補貼才能保證制度機器的持續(xù)運轉(zhuǎn)，這也從另一個角度表明當(dāng)前基本養(yǎng)老保險獨立維持運作的能力欠缺，可持續(xù)性有待進一步提高。

（二）可行性

1.商業(yè)養(yǎng)老保險的獨特優(yōu)勢

與第一層次基本養(yǎng)老保險相比，第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險具有以下優(yōu)勢：

第一，發(fā)揮市場對養(yǎng)老金體系發(fā)展的支持作用。商業(yè)養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保障方面主要側(cè)重于個人責(zé)任，如此一來就大大降低了政府在養(yǎng)老保障中的負(fù)擔(dān)，減緩了財政支出過大和可持續(xù)性發(fā)展受阻的壓力。

第二，參與機制更加開放、更加普遍。購買商業(yè)養(yǎng)老保險的投保人可以根據(jù)自己的實際情況自主選擇，不受企業(yè)影響，有助于擴展養(yǎng)老保險的保障范圍，更好地保護老年人群體。

第三，充分體現(xiàn)養(yǎng)老保險的激勵性。精算平衡原則應(yīng)用于商業(yè)養(yǎng)老保險中可以幫助科學(xué)定價、合理確定保險給付標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮多繳多得、少繳少得的激勵效應(yīng)。

第四，運行機制靈活有效。商業(yè)養(yǎng)老保險可以提供更豐富多樣的養(yǎng)老保險產(chǎn)品和更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，以滿足不同目標(biāo)群體的差異化養(yǎng)老需求。

2.商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展空間大

如圖1所示，我國2016年國內(nèi)總儲蓄率為46%，高于世界各國以及各經(jīng)濟體的平均水平，而且比世界平均水平的19.7%高出兩倍多，是全球儲蓄率最高的國家。2016年，我國居民儲蓄額在居民可支配收入中占比36.68%，比世界各國及多數(shù)經(jīng)濟體的水平要高。2016年，我國的城鄉(xiāng)居民儲蓄余額由2015年的52.65萬億元增至60.65萬億元，增加8萬億元，同比增長15.2%；城鄉(xiāng)居民人均儲蓄增加到4.83萬元。造成我國國內(nèi)總儲蓄率以及居民部門儲蓄率較高的一個重要原因在于，我國社會保障機制不完善，國民儲蓄主要以預(yù)防性動機為主。支持第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系發(fā)展可以鼓勵國民將其儲蓄更多地投入到保險市場和資本市場中，從而有利于不斷調(diào)整和進一步完善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

圖1 中國2000-2016年國內(nèi)總儲蓄率

四、我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）政策層面

我國于20世紀(jì)80年代起就已逐漸開始發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，我國保險業(yè)在1983年首次開辦了團體養(yǎng)老金業(yè)務(wù)，1984年開辦了個人養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。隨后對保險公司相關(guān)業(yè)務(wù)實施了稅收優(yōu)惠政策，也出臺了相關(guān)政策文件鼓勵發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險，發(fā)揮其補充和支持作用。2018年剛開始個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點工作，在上海市、福建省（含廈門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)展開試點，分別規(guī)定了個人繳費稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)、賬戶資金收益暫不征稅和個人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金征稅三項內(nèi)容。2018年該政策的出臺預(yù)示著第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系開始破冰，我國正在初步嘗試構(gòu)建比較完整的養(yǎng)老保險體系框架。

從美國來看，美國早在1974年《雇員退休收入保障法案》（The Employee Retirement Income Security Act，簡稱ERISA）中規(guī)定實行個人退休賬戶制度（IRA），鼓勵個人將儲蓄用于購買商業(yè)保險，以增加養(yǎng)老金收入。該法案的成效主要體現(xiàn)在設(shè)立個人退休賬戶（IRA），這是商業(yè)養(yǎng)老保險的主要組成部分。其中設(shè)立的傳統(tǒng)IRA賬戶，其繳費可以部分或全部減免稅收，而且繳費額和賬戶的收益直到領(lǐng)取前都不用納稅。該法案為后期的稅收優(yōu)惠個人退休賬戶創(chuàng)立了典范。在此之后陸續(xù)推出的另外四種類型的個人退休賬戶，分別是羅斯IRA賬戶和其他三種雇主支持的個人退休賬戶①三種雇主支持的個人退休賬戶分別是：簡易員工養(yǎng)老計劃（SEP）、工薪減稅簡易雇員養(yǎng)老計劃（SARSEP）、員工儲蓄激勵匹配計劃（SIMPLE）。。這些賬戶之間相互轉(zhuǎn)賬可以達到稅收優(yōu)惠最大化。此外，2006年，美國推出了基于綜合立法的《養(yǎng)老金保障法案》，該法案的修訂主要涵蓋DB退休金系統(tǒng)、DC附條件的退休計劃、個人退休賬戶及年金。

美國的商業(yè)養(yǎng)老保險立法層次較高，多為法案的形式，而我國目前多停留在部門規(guī)章層面；同時美國的相關(guān)稅收優(yōu)惠在法案中進行了規(guī)定，而中國在稅收優(yōu)惠方面也僅僅是通過政策文件來體現(xiàn)。由商業(yè)養(yǎng)老保險相關(guān)政策文件梳理（見附表）可以看出，我國的商業(yè)養(yǎng)老保險多為政策法規(guī)，立法層次還有待提高。

（二）規(guī)模水平

1.第三層次占GDP比重

全國保險業(yè)主要分為四類公司：財產(chǎn)險公司、壽險公司、再保險公司和資產(chǎn)管理公司，而壽險公司主要險種包括壽險、健康險和人身意外傷害險。在各類保險資產(chǎn)中，壽險公司的資產(chǎn)最多，保監(jiān)會發(fā)布的《2017年保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》顯示，2017年，全國保險業(yè)中財產(chǎn)險公司、壽險公司、再保險公司、資產(chǎn)管理公司的總資產(chǎn)分別為24996.77億元、132143.53億元、3149.87億元、491.45億元，分別占保險業(yè)總資產(chǎn)的15.5%、82.2%、2%、0.3%，如圖2所示。比例規(guī)律顯示，壽險資產(chǎn)中有80%的部分是理財產(chǎn)品，大多數(shù)是分紅型養(yǎng)老保險，只有20%是傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險，如年金保險和生存保險，這些產(chǎn)品才是真正的養(yǎng)老保險產(chǎn)品。①鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015——“第三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險頂層設(shè)計》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2016.3。本文則基于此20%的比例進行估算，從表2可以看出，中國的第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險資產(chǎn)在GDP中占比非常低，至2017年僅為3.2%，且增長趨勢不明顯。

圖2 2017年保險業(yè)各類資產(chǎn)占比

表2 2013-2017年中國、美國第三層次占GDP比重對比表

美國的養(yǎng)老保險體系由三部分組成：社會保險、雇主支持的退休計劃和個人儲蓄養(yǎng)老保險。個人儲蓄養(yǎng)老保險作為美國的商業(yè)養(yǎng)老保險，主要包括雇主發(fā)起的養(yǎng)老金計劃、個人退休計劃和年金保險。個人退休計劃主要采用個人退休賬戶（IRA）的形式，其中包括傳統(tǒng)IRA、羅斯IRA和雇主發(fā)起的IRA。此處將主要考慮美國商業(yè)養(yǎng)老保險的IRA資產(chǎn)部分，將其與我國第三層次占GDP的比重進行比較。如圖3所示，美國第三層次IRA資產(chǎn)（個人退休賬戶資產(chǎn)）在GDP中占比達40%以上，遠遠高于我國，我國第三層次的規(guī)模還有大力發(fā)展的空間。

圖3 2013-2017年中國、美國第三層次占GDP比重對比圖

2.商業(yè)養(yǎng)老保險密度

保險密度是保費總收入與總?cè)丝诘谋嚷剩从沉水?dāng)年的人均保費收入水平。此外，該指標(biāo)還反映了人們參與保險的程度、國民經(jīng)濟發(fā)展水平和保險業(yè)的發(fā)展程度，商業(yè)養(yǎng)老保險密度則是評估一國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展水平的重要指標(biāo)。

2017年中國的保費收入為36581.01億元，保險密度為2631.58元/人。其中，壽險公司的原保險保費收入為26039.55億元，則人壽保險密度為1873.24元/人；根據(jù)商業(yè)養(yǎng)老保險占壽險20%的比例來估算，2017年商業(yè)養(yǎng)老保險收入為5207.91億元，商業(yè)養(yǎng)老保險密度為374.65元/人。①2017年中國總?cè)丝跒?39008萬人。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。保險密度=保費收入/總?cè)丝冢藟郾ｋU密度=壽險公司原保險保費收入/總?cè)丝?，商業(yè)養(yǎng)老保險密度=商業(yè)養(yǎng)老保險收入/總?cè)丝凇Ｏ啾戎?，美?017年的商業(yè)養(yǎng)老保險密度已高達3435.76美元/人，按當(dāng)年美元兌人民幣匯率6.7518換算，合計人民幣23197.58元/人。②美國養(yǎng)老保險密度=IRA收入/總?cè)丝?，其中本年IRA收入為本年IRA資產(chǎn)減去前一年IRA資產(chǎn)。

如表3所示，中國的保險密度和人壽保險密度遠低于OECD國家水平，表明中國的保險業(yè)仍需大力發(fā)展，還有很大的發(fā)展空間。而對于商業(yè)養(yǎng)老保險密度這一指標(biāo)，我國與美國的差距更大，我國商業(yè)養(yǎng)老保險密度增幅不明顯，美國商業(yè)養(yǎng)老保險密度從2013年到2017年呈現(xiàn)快速下降又快速上升的趨勢，但總量仍然遠高于我國。

表3 2013-2017年保險密度、人壽保險密度、商業(yè)養(yǎng)老保險密度對比表 單位：元

3.商業(yè)養(yǎng)老保險深度

保險深度是當(dāng)年保費收入與GDP的比率，取決于一個國家的經(jīng)濟總體發(fā)展水平和保險業(yè)的發(fā)展速度，反映了一國保險業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的地位。商業(yè)養(yǎng)老保險深度則是反映商業(yè)養(yǎng)老保險規(guī)模水平的重要指標(biāo)。

中國2017年的保險深度為4.42%，人壽保險深度為3.15%；如果剔除80%的理財產(chǎn)品，那么2017年的商業(yè)養(yǎng)老保險深度為0.63%①2017年中國GDP為827121.7億元。數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。保險深度=保費收入/GDP，人壽保險深度=壽險公司原保險保費收入/GDP，商業(yè)養(yǎng)老保險深度=商業(yè)養(yǎng)老保險收入/GDP。。相比之下，美國2017年的商業(yè)養(yǎng)老保險深度（僅將IRA計算在內(nèi)，不算其他養(yǎng)老保險市場產(chǎn)品）為5.78%，2014年以后，中國和美國的商業(yè)養(yǎng)老保險深度之間的差距越來越大。

如表4所示，我國保險深度和人壽保險深度逐年擴大，且有逐漸接近OECD國家水平的趨勢，但是商業(yè)養(yǎng)老保險深度遠不及美國。這表明我國需要在大力發(fā)展保險產(chǎn)業(yè)以及壽險業(yè)務(wù)的同時，大力發(fā)掘商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，擴大商業(yè)養(yǎng)老保險市場，為多層次養(yǎng)老保險需求創(chuàng)造條件。

表4 2013-2017年保險深度、人壽保險深度、商業(yè)養(yǎng)老保險深度對比表 單位：%

（三）替代率水平

替代率是剛退休的員工養(yǎng)老金與退休前工資收入之比，反映了養(yǎng)老保險的給付水平，是衡量老年保障程度的關(guān)鍵指標(biāo)。根據(jù)《2017年保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，2017年的壽險業(yè)務(wù)全年給付支出為4574.89億元，若基于商業(yè)養(yǎng)老保險占壽險支出20%的比例計算，那么2017年的商業(yè)養(yǎng)老保險給付支出僅為914.98億元；按照2016年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金領(lǐng)取人數(shù)10103.43萬人計算，2017年城鎮(zhèn)商業(yè)養(yǎng)老保險給付支出為905.61元，月均75.47元；按2010-2015年年均增長率10%計算，2017年城鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員月均養(yǎng)老金預(yù)測為2723.71元①按2010-2015年增長率的平均值10%計算，2015年城鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員月均養(yǎng)老金為2251元，則2016年、2017年均按10%的增長率，計算得出2016年、2017年城鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員月均養(yǎng)老金分別為2426.1元、2723.71元。，兩個層次合計為2799.18元。2017年，城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資為74318元，則月均工資為6193.17元。那么，2017年兩個層次合計的替代率為45.2%（2799.18/6193.17），其中第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險的替代率僅為1.22%（75.47/6193.17）。如表5和圖4所示，2003至2017年以來，第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險的替代率一直較低，增長幅度不大，至2007年達到最高水平1.74%，但在2008-2012年經(jīng)歷了下降階段，2013年以后緩慢上升，至2017年才達到1.22%的替代率。

表5 2003-2017年第一、三層次替代率

根據(jù)國際經(jīng)驗，合意的養(yǎng)老金替代率至少應(yīng)該達到70%（甚至有研究認(rèn)為應(yīng)該達到85%），如果第一層次只能提供25%的替代率，則第二、三層次必須能夠提供至少45%的替代率。①鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015——“第三支柱”商業(yè)養(yǎng)老保險頂層設(shè)計》，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2016.3：99。為了緩解第一層次養(yǎng)老保險的給付壓力，發(fā)揮養(yǎng)老保險的主動參與性和老年保障作用，商業(yè)養(yǎng)老保險都應(yīng)當(dāng)而且能夠發(fā)揮重要的甚至是主導(dǎo)的作用。我國目前第一層次替代率偏高，近年來在45%左右，而第三層次的替代率在2017年僅達到1.22%，這個水平遠遠不能發(fā)揮第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系的支持作用。

圖4 2003-2017年第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險替代率趨勢變化圖

五、我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的問題分析

由以上分析可以看出，我國的第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險對多層次養(yǎng)老保險體系的支持作用明顯不足。具體而言，我國第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險的規(guī)模較小，保險密度及保險深度很低，某些數(shù)據(jù)甚至可以忽略不計，商業(yè)養(yǎng)老保險替代率到2017年也僅為1.22%的水平。盡管以上各項指標(biāo)呈逐年擴大的趨勢，但發(fā)展速度總體比較緩慢，規(guī)模也遠遠不及美國等發(fā)達國家。目前的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系基本上是由政府責(zé)任下的社會保險與社會救助來支撐，用人單位和家庭個人的部分發(fā)揮的作用微乎其微。

2018年5月1日開始實施的稅延養(yǎng)老保險試點有著重大意義，對我國建立科學(xué)的個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶、市場監(jiān)管等提出了新的要求，但試點的效果以及如何推廣到全國范圍還需看在三地推進的具體情況。

由此可見，商業(yè)養(yǎng)老保險是我國多層次養(yǎng)老保險體系中的一個明顯短板。通過分析現(xiàn)狀、對比國外發(fā)達國家的歷史發(fā)展經(jīng)驗，我們將其存在的主要問題概括如下：

（一）法律層次缺位

雖然在1991年，我國已經(jīng)提出逐步建立基本養(yǎng)老保險制度，并結(jié)合企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險制度來發(fā)展，但針對商業(yè)養(yǎng)老保險，政府層面大都集中于部門規(guī)章。目前的《保險法》《社會保險法》對此沒有明確的規(guī)定。但是，在養(yǎng)老保險發(fā)展較好的發(fā)達國家，都具有立法基礎(chǔ)，如美國2006年出臺的《養(yǎng)老金保障法案》，以及英國1986年的《社會保障法案》和2008年的《養(yǎng)老金法案》都對商業(yè)養(yǎng)老保險部分有法律上的說明。相比之下，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險存在法律層次上的缺位，這會導(dǎo)致政府面臨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境狀況改變時，由于缺乏法律基礎(chǔ)的有力支撐，政策出臺消極被動，沒有連續(xù)性，既不利于營造公平的社會環(huán)境，又會降低效率。

（二）稅收政策不完善

一方面，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策對商業(yè)養(yǎng)老保險購買者有優(yōu)惠待遇，但對保險公司缺乏稅收優(yōu)惠。金融保險業(yè)必須承擔(dān)多種稅收支出，包括增值稅、企業(yè)所得稅、城市建設(shè)稅、印花稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等，企業(yè)稅負(fù)壓力大。盡管中國的許多政策文件要求鼓勵和支持保險公司開展養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，但實際提供給企業(yè)的稅收支持政策卻較少。一款受人們廣泛認(rèn)可的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，應(yīng)該有較低的購買價格，較高的長期收益率，但這勢必?fù)p害企業(yè)利潤。因此，保險企業(yè)尤其是中小型企業(yè)發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的動力較小。在缺少稅收政策支持的情況下，即使保險公司開展了養(yǎng)老保險的業(yè)務(wù)，其結(jié)果也必然是因過多耗費企業(yè)資金而使養(yǎng)老任務(wù)無法接續(xù)，最終使得人們對保險公司失去原有的信心。

另一方面，中國的稅延養(yǎng)老保險試點是EET模式，即在購買個人商業(yè)養(yǎng)老保險環(huán)節(jié)和投資收益環(huán)節(jié)免征個人所得稅，在領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅。這種稅收優(yōu)惠模式更加適合中高收入的在職人員，這也會導(dǎo)致其覆蓋范圍不全面，不利于激發(fā)不同居民對于商業(yè)養(yǎng)老保險的需求。美國則采取多種稅收優(yōu)惠政策，不僅有傳統(tǒng)IRA享受的EET稅收優(yōu)惠模式，還有羅斯IRA享受的TEE稅收優(yōu)惠模式。

（三）保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，行業(yè)存在技術(shù)短板

商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展仍處于起步階段，其市場具有可開拓性。但就國內(nèi)現(xiàn)狀來看，保險公司提供的養(yǎng)老保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)較為單一，無法吸引到消費者，難以滿足市場需求，行業(yè)內(nèi)部存在明顯的技術(shù)短板。

1.商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品難以滿足消費者的需求

我國商業(yè)養(yǎng)老保險特色不突出，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，定價機制限制大，產(chǎn)品價格普遍高。新產(chǎn)品開發(fā)大都照搬國外，創(chuàng)新不足，使得產(chǎn)品供給與中國式市場需求脫鉤。我國人壽保險深度與發(fā)達國家差距不大，但其中的養(yǎng)老保險產(chǎn)品部分的深度卻與發(fā)達國家有很大差距，該數(shù)據(jù)表明商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品種類的匱乏。

商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品種類有限的同時，可供給這類產(chǎn)品的保險機構(gòu)數(shù)量也屈指可數(shù)。例如在試點期的稅延養(yǎng)老保險，僅上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)三地可以購買，在售產(chǎn)品僅由6家公司提供，共有19款。這些保險產(chǎn)品對于個人的年齡、風(fēng)險偏好、收入水平、文化程度等的分化很少，沒有給購買者提供多樣化的選擇，中小型企業(yè)并沒有資格和能力參與到該商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的供給當(dāng)中。

2.保險行業(yè)內(nèi)部存在技術(shù)短板

大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的核心技術(shù)之一是精算技術(shù)。一般來說，商業(yè)養(yǎng)老保險存續(xù)期長，多達數(shù)十年，涵蓋投保人整個生命周期。微觀上，保險公司經(jīng)營要考慮到長壽風(fēng)險，宏觀上還要考慮匯率、利率、國債收益率等經(jīng)濟因素的影響。在各種因素的影響下，精算技術(shù)能否精準(zhǔn)預(yù)測，幫助保險公司規(guī)避風(fēng)險，將對產(chǎn)品設(shè)計的合理性和風(fēng)險管控的有效性產(chǎn)生重大影響。與發(fā)達國家相比，中國的精算技術(shù)仍存在較大差距，掌握精算技術(shù)的高知識人群仍然缺乏。

（四）商業(yè)養(yǎng)老保險對象覆蓋面有限

首先，現(xiàn)有的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的主要受益人群是中高收入者和正規(guī)部門的工作人員。相較于國外，我國商業(yè)養(yǎng)老保險設(shè)計不夠靈活多樣，對于低收入人群、家庭婦女、靈活就業(yè)人群、非正規(guī)部門人群等較少有商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品的提供。像德國的里斯特養(yǎng)老金計劃，參保人的配偶也可以獲得國家的等額補貼，呂路普養(yǎng)老金對于絕大多數(shù)既不參加法定養(yǎng)老保險，也沒有特定職業(yè)養(yǎng)老保險保障的自雇型勞動者來說，是一項基本保障。但是，就我國而言，以稅延養(yǎng)老保險試點為例，試點政策適用于能取得工資薪金、連續(xù)性勞務(wù)報酬所得的個人，還有一些個體工商戶、個人獨資企業(yè)投資者、合伙企業(yè)自然人合伙人和承包承租經(jīng)營者。在這部分人里面，中高收入的人群由于從中獲利較大，更有動力去購買。但對于低收入人群沒有優(yōu)惠或優(yōu)惠極少，因此其沒有參與的積極性。

其次，市場上并沒有針對一些特殊群體、特殊家庭的商業(yè)養(yǎng)老保險。因此，為了擴大商業(yè)養(yǎng)老保險的覆蓋面，針對獨生子女家庭、失獨家庭、丁克族等人群的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品亟需開發(fā)。

最后，覆蓋對象忽略了農(nóng)村市場，產(chǎn)品缺乏針對性，這無意間會進一步拉大城鎮(zhèn)農(nóng)村保險差距。像稅延養(yǎng)老保險試點一樣，農(nóng)村的大多數(shù)人都被排除在政策之外。商業(yè)保險公司沒有根據(jù)農(nóng)村市場的特點重新設(shè)計和組合現(xiàn)有的養(yǎng)老保險產(chǎn)品，造成城鄉(xiāng)產(chǎn)品同質(zhì)化，這顯然無法切實滿足廣大農(nóng)民對于保險產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性需求。

（五）公眾對保險文化認(rèn)同度較低

中國的保險認(rèn)可度一直有待提高，特別是對于文化水平有限的農(nóng)村居民，其中有很多人無法正確認(rèn)識保險的保障作用和防風(fēng)險功能，甚至錯誤地將投資保險視作資金浪費，充滿排斥，購買意識淡薄。這種對保險文化的誤解和悲觀主義的情緒已經(jīng)成為制約商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的一大問題。

在養(yǎng)老方面，受我國的特色文化影響，公眾慢慢由“養(yǎng)兒防老”過渡到了“儲蓄防老”，城鄉(xiāng)居民大部分通過工作為養(yǎng)老儲備進行積累，難以跑贏通脹，退休時較難實現(xiàn)年金化領(lǐng)取以抵御長壽風(fēng)險。即使進行投資，也更傾向于短期投資?？傮w而言，公眾購買商業(yè)養(yǎng)老保險的意識不高，缺少積極投保、分散管理養(yǎng)老風(fēng)險的意識。

六、政策建議

（一）完善相關(guān)法律，從制度上予以保證

我國商業(yè)養(yǎng)老保險剛剛起步，距離真正實現(xiàn)立法管理還有一定距離，但法治管理仍是我們努力的方向。根據(jù)《個人所得稅法實施條例》（國務(wù)院令第600號）第二十五條的規(guī)定，可以看出個稅抵扣的范圍不包含私人購買商業(yè)養(yǎng)老保險，因此稅延養(yǎng)老保險政策同我國現(xiàn)行的分類所得稅制有沖突。我國個稅征收方法與大多數(shù)發(fā)達國家不同，后者完全自行報稅，而我國則采取了源泉扣稅與自行報稅相結(jié)合的方法。由此可見，完全仿照國際上在個人養(yǎng)老保險范疇內(nèi)的相對完善的稅收優(yōu)惠政策有一定的困難。因此我國應(yīng)為稅延型養(yǎng)老保險擬訂一系列特有的配套制度，踴躍參與稅延型養(yǎng)老保險不僅有利于個人福利和整體社會福利的提升，而且也對國家穩(wěn)定發(fā)展有著積極作用。

（二）加大財稅政策支持力度

1.完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

首先，針對不同險種可以實施差異化的稅收優(yōu)惠。一方面可以按照各類保險產(chǎn)品需求彈性來制定相對應(yīng)的稅收政策，這樣可以調(diào)節(jié)保險產(chǎn)品的市場結(jié)構(gòu)，擴大養(yǎng)老保險產(chǎn)品覆蓋面；另一方面針對農(nóng)村和特殊人群的險種可以更加優(yōu)惠，從而引導(dǎo)社會保障性產(chǎn)品的發(fā)展，讓養(yǎng)老保險惠及到更多人。

其次，通過政策鼓勵以及稅收手段來引導(dǎo)中小型保險公司的發(fā)展。一方面，可以借鑒發(fā)達國家對壽險公司實行差別稅率的經(jīng)驗，在25%法定稅率的基礎(chǔ)上，采取超額累進稅率，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同，采用不同檔的所得稅稅率來扶持小型保險公司的發(fā)展；另一方面，可以免征中小型保險公司或新設(shè)立的壽險公司一定期間的增值稅或企業(yè)所得稅，或者在稅前扣除項目的基礎(chǔ)上，給予中小型保險企業(yè)加計扣除。

最后，對于西部等欠發(fā)達地區(qū)的保險業(yè)，政府要加大扶持力度。西部地區(qū)保險業(yè)發(fā)展相對滯后，基礎(chǔ)比較薄弱。針對西部等欠發(fā)達地區(qū)的保險企業(yè)提供一定的稅收優(yōu)惠，不僅有助于提升該地區(qū)保險公司的運營效率，而且還有助于鼓勵和吸引外資保險公司進入，進一步提高該地區(qū)保險市場的競爭力。如此一來，一是可以通過保險機構(gòu)與政府的合作，大力宣傳和普及商業(yè)養(yǎng)老保險，提高發(fā)展我國第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系的積極性，為創(chuàng)造更好的保險行業(yè)環(huán)境提供條件；二是保險行業(yè)的利好環(huán)境可以吸引各類投資者對保險業(yè)進行投資，稅收優(yōu)惠后的財政收入減少可以通過保險行業(yè)的發(fā)展進行彌補。

2.完善個人所得稅稅收優(yōu)惠政策

以試點情況來看，免稅額度太低、覆蓋面過窄，使得商業(yè)養(yǎng)老保險相對于其他投資不具有足夠的吸引力，起不到較大的促進作用。因此，我國應(yīng)該創(chuàng)新稅收激勵的形式，不僅要考慮采用“稅延型”EET模式，也要嘗試構(gòu)建“免稅型”TEE模式，即購買時繳稅，投資和領(lǐng)取環(huán)節(jié)均不繳稅。TEE模式具有很好的便捷性、可及性和透明性，領(lǐng)取養(yǎng)老金時免征個稅更符合中國敬老的文化傳統(tǒng)。因此，增加TEE模式的稅收優(yōu)惠將有助于形成一攬子稅收優(yōu)惠政策，從而吸引更多人參與購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，擴大覆蓋面，惠及多層次人群，進而從多方面推動第三層次商業(yè)養(yǎng)老保險體系的發(fā)展。

（三）加強行業(yè)監(jiān)管，營造良好的商業(yè)養(yǎng)老保險參與環(huán)境

通過加強監(jiān)管，提高保險行業(yè)透明度，降低保險產(chǎn)品風(fēng)險水平，規(guī)范行業(yè)自身發(fā)展，營造公平的社會環(huán)境，有利于堅定消費者信心，有助于促進公眾對商業(yè)養(yǎng)老保險的購買以及促使保險機構(gòu)更好地為公眾提供相應(yīng)保險服務(wù)。

政府部門要重視對保險業(yè)的監(jiān)管，加強商業(yè)養(yǎng)老保險監(jiān)管體系建設(shè)，堅持原則，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，使商業(yè)保險更快更好地參與養(yǎng)老保險，努力確保公平有序的市場環(huán)境。稅收優(yōu)惠措施在發(fā)揮其鼓勵支持作用的同時，也很有可能被濫用亂用，有必要制訂相應(yīng)的配套措施，防止人們借機避稅，減少財政收入。政府應(yīng)加大監(jiān)管的強度，各地的保險管理機構(gòu)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡閲?yán)格檢查，對違規(guī)的活動果斷打擊或取締；嚴(yán)格規(guī)定個人在投保未到期之前退出賬戶需要繳齊應(yīng)納個人所得稅。

此外，保險機構(gòu)自身要增強其參與養(yǎng)老保險過程中的風(fēng)險防范能力，使商業(yè)保險參與養(yǎng)老保險能夠有一個良好的發(fā)展環(huán)境，并在應(yīng)對賠償服務(wù)時積極理賠，增強自身信譽度，提高居民參與商業(yè)養(yǎng)老保險的獲得感。同時，政府部門應(yīng)該利用各種宣傳渠道，廣泛宣傳參與養(yǎng)老保險對社會成員以及保險公司的益處，讓消費者更加深入地了解養(yǎng)老過程中面臨的風(fēng)險、商業(yè)養(yǎng)老保險的功能和稅優(yōu)政策，明確自身應(yīng)負(fù)的養(yǎng)老責(zé)任，從而讓更多的保險公司以及社會成員主動地參與其中，進而促進養(yǎng)老保險的穩(wěn)定發(fā)展。

（四）完善商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大覆蓋面

在相關(guān)部門的監(jiān)管下，保險公司既要保障保險產(chǎn)品的合規(guī)性與穩(wěn)健性，也要進一步完善商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、豐富產(chǎn)品類型，滿足公眾的差異化需求，提高商業(yè)養(yǎng)老保險投保率。

一方面，保險機構(gòu)可以針對不同群體對于養(yǎng)老保險的需求進行充分調(diào)查研究，有針對性地設(shè)計養(yǎng)老保險產(chǎn)品，甚至在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)“私人訂制”。對于獨生子女家庭，無子女家庭，“空巢”家庭等特殊群體，保險公司要有社會責(zé)任意識，探索和制定涵蓋綜合養(yǎng)老保障計劃，滿足這些人群的養(yǎng)老保險產(chǎn)品和服務(wù)需求。雖然商業(yè)保險采取市場化運作模式，但也要注重履行企業(yè)的社會責(zé)任，不僅要針對普通大眾，還要充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，針對特殊群體和特殊家庭的需求，進一步開發(fā)和設(shè)計有針對性的保險產(chǎn)品，增加各類人群的獲得感。

另一方面，在產(chǎn)品設(shè)計上，可以將個人商業(yè)養(yǎng)老保險的投保單位擴大至家庭，基于政府提供的稅收優(yōu)惠，家庭作為商業(yè)保險投保者，其投保商業(yè)保險的額度可以作為支出在繳納個人所得稅之前減除，這樣，家庭投保者會有更多的動力把投保商業(yè)養(yǎng)老保險的費用支出作為家庭支出的必要部分。

此外，保險公司應(yīng)建立健全人才培養(yǎng)和選拔機制，吸引優(yōu)秀人才加入保險業(yè)，加強對員工保險知識和精算技術(shù)的培訓(xùn)，彌補技術(shù)短板。保險公司應(yīng)注重提升客戶服務(wù)品質(zhì)，以此來提高客戶對保險行業(yè)的印象分，增強信任感，擴大客戶群。

（五）同步推進多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)

相對第二、三層次來說，我國的第一層次基本養(yǎng)老保險體系發(fā)展歷程更久，體系建設(shè)更為完整，為其他兩個層次的發(fā)展奠定了較穩(wěn)固的基礎(chǔ)，但由于后兩個層次的缺位，財政資金在第一層次呈現(xiàn)出“不堪重負(fù)”的問題。在我國，第二層次的發(fā)展同第三層次一樣，發(fā)展緩慢，稅收優(yōu)惠不足，缺乏吸引力。因此，我國需要同步推進多層次養(yǎng)老保險體系的建設(shè)，通過第二、三層次的配套發(fā)展來緩解第一層次的壓力，轉(zhuǎn)變公眾參保理念，公司與個人同步發(fā)力，共同開辟養(yǎng)老市場，均衡發(fā)展，更好地發(fā)揮市場對養(yǎng)老的支持作用。

附表：商業(yè)養(yǎng)老保險相關(guān)政策文件梳理

續(xù)表