“三權(quán)分置”需夯實基層組織與農(nóng)民權(quán)利基礎(chǔ)
——來自浙江樂清的探索實踐與思考

一、浙江樂清市承包地“三權(quán)分置”探索歷程

自發(fā)萌芽階段。早在1982年落實家庭承包責任制時，樂清二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)就出現(xiàn)了務(wù)工從商的農(nóng)民將自家承包地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶現(xiàn)象。1984年南岳鎮(zhèn)陳昌賢接包漁民水田91.7畝,解決了88戶漁民的口糧問題。1986年，出現(xiàn)了陳昌賢、南士木等4戶接包水田100畝以上的種糧大戶。這種現(xiàn)象引起樂清黨委政府的重視。

創(chuàng)新發(fā)展階段。1987年，樂清市農(nóng)委撰寫調(diào)研報告，首先建議允許土地有償轉(zhuǎn)讓，保護合理地租。1988年4月，省農(nóng)村政策研究室到樂清調(diào)研，肯定了土地“三權(quán)分離”理論：明確土地所有權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)，搞活土地經(jīng)營使用權(quán)，允許經(jīng)營使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移，認為這是理論上的一個突破。1988年底，省政府把土地“三不變”和“三權(quán)分離”政策寫入了《浙江省人民政府關(guān)于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推進土地適度規(guī)模經(jīng)營的若干政策規(guī)定》，并在全省15個試點縣推廣。所謂土地“三不變”和“三權(quán)分離”，即在堅持土地集體所有權(quán)不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不變、雙層經(jīng)營體制不變的前提下，明確土地的集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地的承包權(quán)、搞活土地的使用權(quán)，允許有償轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營使用權(quán)，促進土地合理流轉(zhuǎn)。同年，樂清市政府下發(fā)了《關(guān)于扶持糧食生產(chǎn)專業(yè)戶的暫行規(guī)定》，并在1989-1992年的連續(xù)4年間每年召開一次糧田規(guī)模經(jīng)營座談會，研究新情況，制訂新政策。1996年樂清市下發(fā)了《關(guān)于建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制推進糧田適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，進一步建立和完善了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制。至2008年，全市流轉(zhuǎn)土地面積達到14.9萬畝，占耕地總面積的44.5%以上，遠高于浙江省28%的平均水平。

多樣化發(fā)展階段。2008年該市農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)面積14.17萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的95.1%，自發(fā)流轉(zhuǎn)面積比率較高。土地轉(zhuǎn)包和出租的面積分別為8.21萬畝和5.78萬畝，分別占流轉(zhuǎn)總面積的55.1%和38.8%，轉(zhuǎn)包、出租是主要流轉(zhuǎn)形式。2009年，樂清市下發(fā)《關(guān)于積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的若干意見》，建立市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級明確土地流轉(zhuǎn)信息員，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。同時，財政對新增委托村委會或土地流轉(zhuǎn)中介組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)手續(xù)規(guī)范、連片流轉(zhuǎn)土地在50畝以上且期限達到5年的，對所屬村一次性給予每畝100元的獎勵；對連片種植面積100畝以上，流轉(zhuǎn)期限5年以上，且80%以上用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的，在糧食直補的基礎(chǔ)上，按實際種植糧食面積給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體每畝每年20元的補助。通過政策引導，出現(xiàn)了村組集中連片流轉(zhuǎn)，或以土地經(jīng)營權(quán)入股組建農(nóng)民專業(yè)合作社等多種形式的土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)比率穩(wěn)步上升，2017年流轉(zhuǎn)土地面積達到21.5萬畝，比率達76.18%，遠高于浙江省55%的平均水平。

二、深入推進承包地“三權(quán)分置”存在的問題

落實所有權(quán)方面。農(nóng)民集體所有權(quán)的具體執(zhí)行者是村干部和村民代表。目前，村干部和村民代表的總體民主素質(zhì)、議事能力還不高，在落實所有權(quán)具體權(quán)能時經(jīng)常發(fā)生過強或過弱的行為。有些村干部在落實所有權(quán)權(quán)能時完全不顧農(nóng)戶的合法權(quán)益，或以村民代表會議通不過為由阻止農(nóng)戶合法權(quán)益的取得；有些村干部又無力維護所有權(quán)權(quán)能，任由農(nóng)戶過度處置承包土地，造成新的不公平，群眾意見較大。

樂清“三權(quán)分置”取得突破性進展

保護承包權(quán)方面。維護農(nóng)戶承包權(quán)首要工作是做好確權(quán)登記頒證。目前，樂清農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作雖基本完成，但后續(xù)登記頒證糾錯機制尚未建立，登記頒證范圍還不完善，糾紛仲裁結(jié)果落實還不到位，承包權(quán)退出機制尚未建立，與中央要穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變的目標仍有差距。

放活經(jīng)營權(quán)方面。目前經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分享機制還不健全，流轉(zhuǎn)平均期限不長，到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺流轉(zhuǎn)較少，經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險機制尚未健全，這些問題一定程度上限制了“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”。

三、深入推進承包地“三權(quán)分置”的建議

切實加強農(nóng)村基層組織和農(nóng)村土地法律法規(guī)建設(shè)，夯實“三權(quán)分置”的基層組織基礎(chǔ)。目前，農(nóng)民對村干部的信任程度依然較低。農(nóng)村干部代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)權(quán)能必須維護好農(nóng)戶的合法權(quán)益。這是深入推進“三權(quán)分置”的重要基礎(chǔ)，建議切實加強農(nóng)村基層組織治理建設(shè)，切實提高農(nóng)村干部政策水平、民主法治素質(zhì)、治理議事能力。確保農(nóng)民集體對承包地所有權(quán)各項權(quán)能正確落實，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。同時，完善土地承包法等法律法規(guī)，進一步明確農(nóng)村干部在代表農(nóng)民集體執(zhí)行所有權(quán)權(quán)能時隨意侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的法律責任、執(zhí)法主體和處罰措施。進一步加強三權(quán)分置政策宣傳，使農(nóng)戶豎立起正確的承包權(quán)益意識。

加快完善土地確權(quán)登記頒證后續(xù)政策和工作，夯實“三權(quán)分置”的農(nóng)戶權(quán)利基礎(chǔ)。要盡快完善土地確權(quán)登記頒證后續(xù)政策。明確暫緩村啟動登記頒證的條件。完善確權(quán)登記范圍，把村機動田、旱地、自留地等都納入登記范圍。進一步完善登記頒證管理系統(tǒng)，建成開放的、動態(tài)的頒證管理系統(tǒng)。盡快建立登記頒證糾錯機制。明確暫緩村確權(quán)登記頒證及已確權(quán)頒證的農(nóng)戶因分戶、糾紛及登記信息錯誤需要重新頒證的步驟方法。

加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，夯實“三權(quán)分置”的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，形成市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級服務(wù)機制。創(chuàng)新供需雙方信息服務(wù)模式，建立產(chǎn)權(quán)交易線上線下雙平臺。逐步增加中介機構(gòu)數(shù)量，形成競爭機制，進一步提高服務(wù)質(zhì)量和效率。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易配套政策，對進入中心交易的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達到一定規(guī)模和期限等條件的給予資金獎勵，提高規(guī)模流轉(zhuǎn)水平和流轉(zhuǎn)期限。

加快完善經(jīng)營權(quán)抵押配套機制，充分發(fā)揮經(jīng)營權(quán)權(quán)能作用。樂清市2015年底出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法，2016年發(fā)放首筆160萬元經(jīng)營權(quán)抵押貸款后進展緩慢。根本原因是金融機構(gòu)擔心出現(xiàn)經(jīng)營不善風險時，經(jīng)營權(quán)處置比較難。要加快配套政策，設(shè)立風險基金，提高抗風險能力。加快建立健全農(nóng)業(yè)政策性擔保公司，改善目前農(nóng)業(yè)擔保途徑單一、難以滿足農(nóng)業(yè)融資需求的現(xiàn)象。進一步擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的范圍。積極探索建立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險緩沖機構(gòu)，對出現(xiàn)流轉(zhuǎn)風險的經(jīng)營主體視情況進行臨時接管，促進再流轉(zhuǎn)，避免發(fā)生更大風險。