確?！疤煜录Z安”是國(guó)家重大戰(zhàn)略

□丁聲俊

（接上期）

（三）管好建設(shè)好糧食“圧倉(cāng)石”的“天下糧倉(cāng)”

這里所說(shuō)的“天下糧倉(cāng)”，意指各種形式的糧食儲(chǔ)備。政府的職責(zé)是重點(diǎn)管好管住國(guó)家糧食儲(chǔ)備，同時(shí)也指導(dǎo)和引導(dǎo)好民間的糧食儲(chǔ)存。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步建立和發(fā)展起來(lái)成熟的糧食儲(chǔ)備體系，對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了不可替代的作用。1990年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布和實(shí)施了《關(guān)于建立國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》，并于當(dāng)年成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，屬國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。以此為契機(jī)，我國(guó)開(kāi)啟了國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的建立、發(fā)展和完善的新階段，逐步形成了中央、省級(jí)、地縣等糧食儲(chǔ)備體系。

在世紀(jì)之交，我國(guó)對(duì)國(guó)家糧食儲(chǔ)備體制實(shí)施了具有里程碑意義的改革舉措。1999年，國(guó)務(wù)院決定建立中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系，將國(guó)家糧食儲(chǔ)備局改革為國(guó)家糧食局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由原國(guó)家計(jì)委代管。與此同時(shí)組建中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，專門(mén)負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理。以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了糧食“政企分開(kāi)”：各?。▍^(qū)、市）糧食局的中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)全部移交給中央儲(chǔ)備糧管理總公司。新成立的總公司通過(guò)在重點(diǎn)地區(qū)建立地方分公司和上收直屬糧庫(kù)的方式建立垂直管理體系。2003年國(guó)務(wù)院頒布《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部規(guī)范中央儲(chǔ)備糧管理的行政法規(guī)，我國(guó)糧食儲(chǔ)備進(jìn)入了改革和發(fā)展的新階段，不斷改革和調(diào)整糧食儲(chǔ)備體制、儲(chǔ)備機(jī)制，以及建立多項(xiàng)儲(chǔ)備制度。自2013年以來(lái)，全國(guó)新建倉(cāng)容超過(guò)1500億斤，“危倉(cāng)老庫(kù)”改造超過(guò)2400億斤，安全保障能力大幅增強(qiáng)。國(guó)家糧食局計(jì)劃到2018年政策性糧食的業(yè)務(wù)信息化覆蓋率達(dá)到50%，到2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全將發(fā)揮更重大的作用。

然而，國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)、供給、貿(mào)易形勢(shì)瞬息巨變，狀況頻出。人們對(duì)糧食儲(chǔ)備制度、體制，以及儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和儲(chǔ)備規(guī)模等，產(chǎn)生了不同的主張，甚至否定的看法。這需要在深入研究的基礎(chǔ)上，澄清認(rèn)識(shí)，采取必要調(diào)整和健全措施。

1.堅(jiān)持基本體制，調(diào)整規(guī)模結(jié)構(gòu)

國(guó)家糧食儲(chǔ)備體制和機(jī)制是依據(jù)客觀條件和需要而建立的，它必然也必須隨著客觀條件和需要的變化而調(diào)整。自創(chuàng)建以來(lái)的實(shí)踐表明，中央儲(chǔ)備糧垂直管理體制是具有中國(guó)特色的、適合國(guó)情的、保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略措施，是重力“圧倉(cāng)石”和市場(chǎng)的“穩(wěn)定器”，必須堅(jiān)定堅(jiān)持這一基本制度。同時(shí)又要根據(jù)環(huán)境的變化和需求，及時(shí)動(dòng)態(tài)地進(jìn)行調(diào)整、健全和完善，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備規(guī)模適當(dāng)，品種結(jié)構(gòu)合理。

國(guó)家儲(chǔ)備糧包括中央儲(chǔ)備糧和地方國(guó)家儲(chǔ)備糧。適當(dāng)?shù)膬?chǔ)備規(guī)模和合理的儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，是國(guó)家儲(chǔ)備糧發(fā)揮功效的必要條件。由于我國(guó)人口眾多、消費(fèi)量大、幅員遼闊、地形復(fù)雜、交通不便，國(guó)家糧食儲(chǔ)備規(guī)模需要適當(dāng)高一些。即把FAO建議的17%—18%的糧食安全線適當(dāng)提升到相當(dāng)于消費(fèi)量的25%上下。國(guó)家儲(chǔ)備糧食的結(jié)構(gòu)可調(diào)整為：小麥第一位，占儲(chǔ)備總量的45%左右；稻谷第二位，占儲(chǔ)備總量的30%左右；玉米第三位，占儲(chǔ)備總量的15%左右；另外適量?jī)?chǔ)備一些豆類和油品。在儲(chǔ)備的總量中，要儲(chǔ)存適量的成品糧油，像面粉、大米等，并動(dòng)態(tài)地保量“推陳出新”，以備應(yīng)急需求。此外，要注重做到地區(qū)分布結(jié)構(gòu)合理化，需要時(shí)，能及時(shí)調(diào)得出、用得上，解決燃眉之急。

2.理順體制機(jī)制，解決監(jiān)管問(wèn)題

強(qiáng)化對(duì)糧食儲(chǔ)備的監(jiān)管，既是保障糧食儲(chǔ)備安全的必要措施，也是建立健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系的必需步驟。然而，現(xiàn)在相關(guān)機(jī)構(gòu)更多是一年幾次派人“查倉(cāng)查庫(kù)”，查不勝查，成本甚高，事件仍層出不窮。其原因是，迄今人們偏重在技術(shù)上加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，而未找到和采取“根除病根”的藥方。實(shí)際上，近年來(lái)我國(guó)糧食儲(chǔ)備中出現(xiàn)的“弄虛造假”“出庫(kù)難”“轉(zhuǎn)圈糧”等問(wèn)題的“病根”在于，對(duì)設(shè)計(jì)初衷只承擔(dān)中央儲(chǔ)備糧職能的中儲(chǔ)糧公司，附加上繁重的糧食“托市收購(gòu)”的任務(wù)，而機(jī)構(gòu)、人員等都未調(diào)整，儲(chǔ)備體制不順、機(jī)制不活、相互掣肘的問(wèn)題越來(lái)越突出，導(dǎo)致中儲(chǔ)糧公司“小馬拉大車”的壓力越來(lái)越沉重。當(dāng)今之計(jì)，必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，從體制機(jī)制的根本入手，采取根本性的改革措施，方能解決儲(chǔ)備糧監(jiān)管的難題。

一是調(diào)整、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一體制，消除產(chǎn)生“亂象”的根源。要明確中儲(chǔ)糧公司的定位職責(zé)。即明確它的基本職能是經(jīng)營(yíng)管理好中央儲(chǔ)備糧。確保中央儲(chǔ)備糧“數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好、調(diào)得動(dòng)、用得上”。要全力增強(qiáng)服務(wù)宏觀調(diào)控能力，始終圍繞中心，突出主業(yè)，服務(wù)宏觀調(diào)控，廣積糧、積好糧、好積糧，嚴(yán)守安全、穩(wěn)定、廉政底線，有效發(fā)揮收購(gòu)主力軍作用，為維護(hù)國(guó)家糧食安全做出新的貢獻(xiàn)。二是以適當(dāng)形式把“天下糧倉(cāng)”與“天下糧商”結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備糧動(dòng)態(tài)輪換。另外，對(duì)糧食“托市收購(gòu)”實(shí)行招標(biāo)制。稻谷、小麥的最低收購(gòu)制度，還需要堅(jiān)持實(shí)行，但必須調(diào)整和完善：在體制上，調(diào)整為招標(biāo)制，即選擇符合確定條件的企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)者即取得收儲(chǔ)“托市糧”的資格；在機(jī)制上，要變“托市價(jià)”只升不降為及時(shí)調(diào)整、合理升降。三是合理提高儲(chǔ)備糧輪換費(fèi)用。近年來(lái)，各種材料的價(jià)格都不同幅度攀升，多年前確定的儲(chǔ)備糧輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不足，成為影響儲(chǔ)備糧輪換的一個(gè)因素。適當(dāng)提升輪換費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)為儲(chǔ)備糧順利輪換排除費(fèi)用的障礙。

3.創(chuàng)新儲(chǔ)糧形式，廣建共享糧倉(cāng)

提升農(nóng)村儲(chǔ)糧水平，減農(nóng)戶儲(chǔ)糧損失，為農(nóng)民排憂解難，是管好“天下糧倉(cāng)”的重要部分。從農(nóng)村廣闊分散、環(huán)境復(fù)雜不便、儲(chǔ)糧技術(shù)落后的現(xiàn)狀出發(fā)，農(nóng)村儲(chǔ)糧宜采取不同的方式。在山地等交通閉塞地區(qū)，采取農(nóng)戶儲(chǔ)糧較為適宜。在廣大糧食主產(chǎn)區(qū)，地勢(shì)平坦，交通方便，采取集約化、現(xiàn)代化儲(chǔ)糧形式更具優(yōu)越性。創(chuàng)建共享糧倉(cāng)是適應(yīng)農(nóng)民需求和農(nóng)村特點(diǎn)的儲(chǔ)糧形式。它的基本特點(diǎn)是改變了對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村儲(chǔ)糧方式的認(rèn)知，突出的是糧倉(cāng)的使用權(quán)，而不是所有權(quán)。在采取共享糧倉(cāng)形式下，產(chǎn)權(quán)讓位于資源共享，所有權(quán)讓位于使用權(quán)，市場(chǎng)讓位于網(wǎng)絡(luò)，是較之傳統(tǒng)儲(chǔ)糧方式的創(chuàng)新。農(nóng)民會(huì)體驗(yàn)到，對(duì)共享糧倉(cāng)一定時(shí)間的使用權(quán)，比永久擁有但長(zhǎng)時(shí)間閑置更有價(jià)值。這種農(nóng)村共享儲(chǔ)糧方式，是符合我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村特點(diǎn)，既可大大節(jié)約成本，又方便適用，廣大農(nóng)戶樂(lè)于接受的農(nóng)村儲(chǔ)糧方式。

（四）護(hù)好培育好糧食生產(chǎn)者的“天下糧人”

農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)的主人是農(nóng)民，其生產(chǎn)熱情和積極性高漲，產(chǎn)業(yè)就興旺，反之，產(chǎn)業(yè)就衰落。我國(guó)農(nóng)業(yè)糧食向現(xiàn)代化邁進(jìn)的過(guò)程，是不斷推進(jìn)其市場(chǎng)化、組織化、科技化、生態(tài)化、優(yōu)質(zhì)化、效益化、適度規(guī)?；倪^(guò)程，對(duì)農(nóng)業(yè)糧食的職業(yè)要求日益提高?；诖?，既應(yīng)切實(shí)保護(hù)好“天下糧人”的權(quán)益，又必須扎實(shí)培育和提升“天下糧人”的素質(zhì)。

1.有力和有效地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)前，保護(hù)好“天下糧人”權(quán)益的重點(diǎn)是，在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中必須突出農(nóng)民的主體地位。為此，必須充分尊重農(nóng)民意愿，最大限度保障農(nóng)民利益，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民訴求。要牢牢把握好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“度”，做到堅(jiān)持與當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)民的接受程度相適應(yīng)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民把土地向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，以釋放更為豐厚的改革紅利。

2.培育和造就現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民

從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，“天下糧人”指的就是現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民。這種新型農(nóng)民除了符合農(nóng)民的一般條件之外，還要通過(guò)培育和再塑，賦予其新稟賦和新特質(zhì)：（1）他們是具有“四自權(quán)”的現(xiàn)代市場(chǎng)主體。即具有自主決策權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、自負(fù)盈虧?rùn)?quán)和自我發(fā)展權(quán)，能夠充分進(jìn)入市場(chǎng)、利用市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的效率和效益最大化。（2）他們是有信念的農(nóng)業(yè)糧食大軍。即不忘初心，牢記使命，以務(wù)農(nóng)為終身職業(yè)，愛(ài)業(yè)、敬業(yè)、興業(yè)，把農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，同時(shí)還保證后繼有人，促使農(nóng)業(yè)糧食大業(yè)長(zhǎng)盛不衰。（3）他們是有文化并具社會(huì)責(zé)任感的有組織的隊(duì)伍。即運(yùn)用先進(jìn)文化科技知識(shí)，在全力發(fā)展農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還主動(dòng)承擔(dān)對(duì)生態(tài)、環(huán)境、社會(huì)及后代的責(zé)任。（4）他們是穩(wěn)定的以土地等為生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。不言而喻，從事這樣職業(yè)的農(nóng)民，當(dāng)然必然是長(zhǎng)期居住在農(nóng)村社區(qū)，把生產(chǎn)搞得好上加好，把農(nóng)村建得美上加美，把生活提得富上加富?？梢韵胍?jiàn)，有了這樣合格的“職業(yè)糧人”，就為我國(guó)農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)打下了最堅(jiān)實(shí)的根基。

3.選擇農(nóng)民樂(lè)于接受的組織形式

培育、造就合格的新型“天下糧人”，必須選擇農(nóng)民樂(lè)于接受的、適用的組織形式。中外農(nóng)村合作制發(fā)展的歷史表明，農(nóng)村股份合作制，既可保障農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)中主體地位，又促使他們提高收益，是農(nóng)民最樂(lè)于接受的、適合農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的組織形式。這種股份合作制的基本要素包括：確立“三自”方針，即“自主、自治、自助”；實(shí)施“三民”宗旨，即“民辦、民用、民有”；堅(jiān)持自愿、民主、平等“三原則”，以及提供統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一出售等“五統(tǒng)一”服務(wù)。按照上述方針、宗旨和原則，農(nóng)民自愿以股份形式把土地流轉(zhuǎn)入合作社，建立股份合作社，具有“五化”優(yōu)越性：農(nóng)民自愿以土地股份入社，成為股東，確立了農(nóng)民地位主體化；農(nóng)民社員選舉合作社的領(lǐng)導(dǎo)班子，與農(nóng)民共同相處，實(shí)現(xiàn)利益一致化；合作社實(shí)行土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和提供“五統(tǒng)一”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模化；有利于采取現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備和科學(xué)方法，促進(jìn)生產(chǎn)現(xiàn)代化；合作社統(tǒng)一收儲(chǔ)，具有與市場(chǎng)對(duì)話的話語(yǔ)權(quán)，可選擇有利時(shí)機(jī)出售產(chǎn)品，促進(jìn)市場(chǎng)化和效益最大化。

五、余論：咬定青山不放松，確?！凹Z安”無(wú)不勝

糧食是一個(gè)常說(shuō)常新的古老話題、一個(gè)治國(guó)理政的永恒主題，連著天下安定之要端，系著天下蒼生之溫飽，定著天下糧倉(cāng)之盈虧，撐著天下耕者之禍福，含著天下糧政之要義。翻閱古今中外治國(guó)理政史，一項(xiàng)居“八政之首”的國(guó)策就是保障糧食安全?！凹Z食安”就“民生安”；“糧食定”就“天下定”。擁有13億多人口的大國(guó)，對(duì)糧食尤其是對(duì)優(yōu)質(zhì)糧食的剛性需求依然強(qiáng)勢(shì)。面對(duì)風(fēng)雨跌宕、復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境，確保我國(guó)糧食安全是“堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀”的重要內(nèi)容，是個(gè)重大戰(zhàn)略，而不是技術(shù)問(wèn)題，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。必須堅(jiān)持國(guó)家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”。這一總體國(guó)家安全觀為國(guó)家糧食安全指明了戰(zhàn)略方向、開(kāi)闊了戰(zhàn)略思路、堅(jiān)定了戰(zhàn)略定力?？梢詽M懷信心地展望，只要咬定青山不放松，堅(jiān)定落實(shí)糧食安全的治國(guó)理政之大政，我國(guó)就一定能掌握糧食主動(dòng)權(quán)，不僅把飯碗牢牢端在自己手上，而且必然成為世界糧食安全的穩(wěn)定力量。

（中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)合作社研究院首席研究員）

轉(zhuǎn)自《中州學(xué)刊》2018年第4期“三農(nóng)問(wèn)題聚焦”欄目