PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式探討

■馮姍姍

河南東龍控股集團(tuán)有限公司

PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式是目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種常用運(yùn)作模式。隨著時(shí)代的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)正在不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)，促使各種類(lèi)型、各種級(jí)別的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多，因此PPP項(xiàng)目的數(shù)量也逐漸增多，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的研究，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作模式是，政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格以及質(zhì)量監(jiān)管等工作，以確保公共利益的最大化；社會(huì)資本承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)用、維護(hù)等工作，并通過(guò)必要的“政府付費(fèi)”以及“使用者付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào)。

1 PPP項(xiàng)目合作建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中各參與方的分工

圖1 PPP項(xiàng)目的各參與方及其關(guān)系圖

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、投資大、參與方諸多的復(fù)雜、系統(tǒng)、大型項(xiàng)目，各參與方之間的關(guān)系如圖1示，利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)均比較大，為有效控制風(fēng)險(xiǎn)，必須協(xié)調(diào)好各參與方之間的關(guān)系，合作建設(shè)，共同努力，以確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1.1 SPC

SPC，即Special Purpose Company特殊項(xiàng)目公司，主要由公共部門(mén)與私人部門(mén)達(dá)成某種協(xié)議或者是共同出資組建而成。SPC的資本金主要來(lái)自于兩個(gè)方面，一是公共部門(mén)的投入資金，二是私人部門(mén)的直接投資。SPC中，公共部門(mén)占有投資的實(shí)際份額相對(duì)較小，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生的影響也相對(duì)較小。SPC的資本金便是PPP項(xiàng)目的直接融資，同時(shí)，PPP項(xiàng)目還包括間接融資，如信托、融資租賃、銀行貸款及通過(guò)其他渠道籌措的資金。直接融資、間接融資共同構(gòu)成了PPP項(xiàng)目的投入資金，且全部由SPC負(fù)責(zé)，用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用支持，包括一般流動(dòng)資金以及固定資產(chǎn)建設(shè)等。PPP項(xiàng)目建成之后，也由SPC在規(guī)定的運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、獲利，并負(fù)責(zé)利潤(rùn)分配，如為股東分配紅利、還銀行貸款等。運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)之后，SPC再將PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給公共部門(mén)。

1.2 公共部門(mén)

公共部門(mén)指的是各級(jí)政府，在PPP項(xiàng)目建設(shè)中，政府是牽頭人，以當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃為根據(jù)，并充分考慮自身優(yōu)勢(shì)資源，提出設(shè)想，展開(kāi)論證，并進(jìn)行招商引資，采取招投標(biāo)方式，吸引社會(huì)資本參與投資，并提供部分資金。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方面，公共部門(mén)并不參與規(guī)劃與實(shí)際操作，僅利用自身權(quán)利，為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)提供手續(xù)便利與政策支持。

1.3 私人部門(mén)

我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)中的私人部門(mén)，既包括民營(yíng)企業(yè)，也有可能是國(guó)有企業(yè)，但兩者均具有資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)以及運(yùn)營(yíng)管理能力好的共同特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)中，私人部門(mén)主要負(fù)責(zé)資金籌措工作，并為SPC機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)提供必備的幫助。

1.4 金融機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的投資量巨大，因此單純依靠公共部門(mén)的投入資金以及私人部門(mén)的自有資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)的資金支持。當(dāng)今金融多元化背景下，除了傳統(tǒng)的銀行等金融機(jī)構(gòu)之外，基金公司、投資公司、信托機(jī)構(gòu)等，均可以為PPP項(xiàng)目的建設(shè)提供資金支持。

1.5 咨詢(xún)機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的嚴(yán)格把控，是確保PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益的前提與基礎(chǔ)，這就需要經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的策劃，并提供合理、可行的實(shí)施方案。同時(shí)，從融資角度考慮，為了減少融資成本、增加融資途徑、制定科學(xué)的還款方式等，也需要向融資咨詢(xún)機(jī)構(gòu)尋求專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)與建議，從而實(shí)現(xiàn)資金的有效籌措以及高效利用。從風(fēng)險(xiǎn)控制角度考慮，SPC要與各參與方共同協(xié)商，為了實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)的降低，便需要稅務(wù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、法律咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，確保PPP項(xiàng)目的合法性、合理性，從而才能實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。

1.6 設(shè)計(jì)單位

PPP項(xiàng)目中，設(shè)計(jì)單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體設(shè)計(jì)以及內(nèi)部細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，如工藝、技術(shù)等，設(shè)計(jì)出具有吸引力的產(chǎn)品，從而提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益。設(shè)計(jì)效果的好壞，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的盈利產(chǎn)生著直接的影響。

1.7 建設(shè)單位

PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位主要是以SPC的要求、設(shè)計(jì)圖紙為根據(jù)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。PPP項(xiàng)目對(duì)建設(shè)單位有著較高的要求，若是SPC的資金籌措較慢，則需要建設(shè)單位墊資建設(shè)。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，因此對(duì)建設(shè)質(zhì)量也有著比較嚴(yán)格的要求。所以，必須選擇資金雄厚、技術(shù)水平高的大型建設(shè)單位負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的建設(shè)。

1.8 供貨商

PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中需要使用各種材料，供貨商便是這些材料的主要供應(yīng)者，供貨商品質(zhì)量的優(yōu)劣，直接影響著PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間的長(zhǎng)短及其經(jīng)濟(jì)收益。因此，SPC可采取招投標(biāo)方式，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的材料供應(yīng)商，以減少PPP項(xiàng)目的成本，提高PPP項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)效益。

1.9 客戶(hù)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，客戶(hù)是消費(fèi)者，項(xiàng)目使用的同時(shí)，必須支付相應(yīng)的費(fèi)用，這便是SPC收入的來(lái)源。但需要注意的是，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，SPC應(yīng)進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，確保在兼顧成本的基礎(chǔ)上可以滿(mǎn)足客戶(hù)的實(shí)際需求。

2 PPP項(xiàng)目的融資

下文以某公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，對(duì)PPP模式下PPP項(xiàng)目的融資與資金運(yùn)作流程進(jìn)行了分析。

某公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（PPP）項(xiàng)目，采取ROT模式，也就是改建——運(yùn)營(yíng)——移交，私人部門(mén)獲取項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施改造，運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后移交給公共部門(mén)。具體流程：①啟動(dòng)股權(quán)招商。市政府牽頭組織召開(kāi)會(huì)議，宣布對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施股權(quán)招商，確定運(yùn)作單位、城市建設(shè)投資公司以及私人部門(mén)共同負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、改建以及運(yùn)營(yíng)移交工作；②制定施工方案，開(kāi)展財(cái)務(wù)預(yù)算工作；③公開(kāi)招標(biāo)，根據(jù)地區(qū)政策規(guī)定，制定招標(biāo)公告，有3家競(jìng)標(biāo)單位，綜合考慮各種因素，最終確定甲公司為中標(biāo)單位；④合同談判，與甲公司展開(kāi)會(huì)議討論，敲定最終合同；⑤成立SPC，簽訂合作協(xié)議，各參與方共同參與簽訂《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)》、《資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議》等文件的儀式。

項(xiàng)目融資方案如下：由城市建設(shè)投資公司以及私人部門(mén)共同組織融資招標(biāo)活動(dòng)，邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)參與競(jìng)標(biāo)，確定了三家金融機(jī)構(gòu)共同獲得項(xiàng)目標(biāo)，并共同討論融資方案。首先，貸款方案。經(jīng)過(guò)調(diào)查分析后，三家金融機(jī)構(gòu)確定貸款方案為，提供≤7000萬(wàn)元的銀行貸款，其中包括為SPC提供的15年期5000萬(wàn)元以及私人部門(mén)提供的5年期2000萬(wàn)元固定資產(chǎn)貸款。私人部門(mén)根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)收入，每年等額償還貸款資金；其次，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，還可循環(huán)額度貸款，貸款資金發(fā)放之后，銀團(tuán)每年評(píng)級(jí)、授信，根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，為其提供短期流動(dòng)資金貸款，以預(yù)防資金鏈斷裂；最后，提供高效、低價(jià)的結(jié)算服務(wù)。在中國(guó)人民銀行允許范圍之內(nèi)，對(duì)支票、匯票、本票給予最大優(yōu)惠，并加強(qiáng)企業(yè)資金監(jiān)控力度，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，新形勢(shì)下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著更高的要求，PPP模式的出現(xiàn)與應(yīng)用，為解決傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資模式的缺陷與不足做出了重要的貢獻(xiàn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，應(yīng)明確各參與方的具體分工與職責(zé)，多方共同合作，確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展。