行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍研究

□ 李學(xué)明 苗月霞

公務(wù)員分類改革是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍、適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義干部隊(duì)伍發(fā)展的必然要求。2016年7月，印發(fā)《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管理規(guī)定》），對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)序列、職務(wù)層次、職務(wù)任免與晉升的基本原則作了統(tǒng)一規(guī)定，但行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍等具體辦法需由中央公務(wù)員主管部門進(jìn)一步確定或另行規(guī)定。在具體配套實(shí)施細(xì)則出臺(tái)之前，行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定還不具備實(shí)施條件。本研究旨在《管理規(guī)定》框架下，以公務(wù)員分類管理制度為基礎(chǔ)，通過對(duì)我國公安、稅務(wù)、交通、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、城管、環(huán)保、市場監(jiān)管等行政部門的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并對(duì)地方部分典型城市行政部門的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行分析，重點(diǎn)對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍進(jìn)行研究，提出行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的對(duì)策建議，為健全完善行政執(zhí)法類公務(wù)員管理機(jī)制和推動(dòng)實(shí)施行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度提供理論支持與參考。

一、行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置的原則

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍是實(shí)行行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的基礎(chǔ)，是行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的前提條件。行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置需要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，符合一定的約束條件并滿足既定的原則要求。

（一）遵循既定的相關(guān)法律法規(guī)

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置需要遵循相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，以其職位屬性為基礎(chǔ)，圍繞行政執(zhí)法類公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)情況和管理需要進(jìn)行設(shè)置?！豆芾硪?guī)定》明確了行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的基本依據(jù)和條件要求。根據(jù)《管理規(guī)定》，行政執(zhí)法類公務(wù)員是指依照法律、法規(guī)對(duì)行政相對(duì)人直接履行行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員，其職責(zé)具有執(zhí)行性、強(qiáng)制性。行政執(zhí)法類公務(wù)員職位根據(jù)工作性質(zhì)、執(zhí)法職能和管理需要，在以行政執(zhí)法工作為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)或者內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍需要遵循黨的重要決議精神和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律，符合《中華人民共和國公務(wù)員法》及其相關(guān)配套法規(guī)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，可以對(duì)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法職責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行清晰界定。

（二）體現(xiàn)行政執(zhí)法職位特征屬性

職位屬性集中反映工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)。職位是組織結(jié)構(gòu)中的基本單位，職位的設(shè)置和管理是人事管理的起點(diǎn)。職位設(shè)置就是按照組織的目標(biāo)和功能，對(duì)工作任務(wù)和流程進(jìn)行分類和規(guī)范。職位設(shè)置包括橫向和縱向兩個(gè)方面。橫向分類是根據(jù)職位的專業(yè)性質(zhì)分成不同的類別，實(shí)際是職務(wù)設(shè)置的問題；縱向分類就是根據(jù)職位的責(zé)任大小、難易程度、資格要求將職位劃分成不同的層級(jí)。[1]行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位屬性需要體現(xiàn)執(zhí)法類工作性質(zhì)和行政執(zhí)法職責(zé)特點(diǎn)。與政府機(jī)關(guān)的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類職位相比，行政執(zhí)法類職位具有下列特點(diǎn)：一是執(zhí)行性。只有對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行權(quán)，而無解釋權(quán)，不具有研究、制定法律、法規(guī)、政策的職責(zé)。這一點(diǎn)與綜合管理類職位的區(qū)別尤為明顯。二是強(qiáng)制性。依照法律、法規(guī)直接對(duì)具體的管理對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管、處罰、強(qiáng)制和稽查，實(shí)施具體行政行為。

根據(jù)《管理規(guī)定》，行政執(zhí)法類職位是指行政機(jī)關(guān)中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的崗位，具有執(zhí)行性和強(qiáng)制性兩大特征，職位屬性是直接履行執(zhí)法職責(zé)，而且執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，直接面對(duì)行政相對(duì)人執(zhí)法。例如，工商、海關(guān)、稅務(wù)、環(huán)保、藥監(jiān)、城管、物價(jià)、衛(wèi)生系統(tǒng)等的執(zhí)法崗位，基層一線執(zhí)法人員較多，機(jī)構(gòu)規(guī)格較低，晉升機(jī)會(huì)有限，在執(zhí)法類職位設(shè)置后，將實(shí)行新的等級(jí)序列，建立新的職業(yè)發(fā)展階梯。廣義上說，凡具有行政執(zhí)法權(quán)限的單位都是行政執(zhí)法類的單位，譬如公安局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局等部門，還包括政府部門直屬的勞動(dòng)監(jiān)察、仲裁、工傷鑒定等機(jī)構(gòu)，以及各單位內(nèi)設(shè)的具有審批、處罰、收費(fèi)等職權(quán)的機(jī)構(gòu)。狹義上說，行政執(zhí)法類公務(wù)員是從事一線的具體行政執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)員。如辦理案件的警察、路面上的交警、實(shí)施司法的獄警，市場上的工商、質(zhì)檢、稽查檢查人員。行政執(zhí)法類職位主要集中在工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、藥監(jiān)、公安、海關(guān)、環(huán)保等政府部門，且主要存在于這些政府部門的基層單位。根據(jù)《深圳市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法（試行）》，行政執(zhí)法類公務(wù)員是指在本市各級(jí)行政機(jī)關(guān)所屬執(zhí)法單位中主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責(zé)的職位上工作的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，包括委任制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員。目前，除了已經(jīng)先行改革的公安系統(tǒng)警員，深圳市已確定了規(guī)劃國土、環(huán)保、交通、文化、勞動(dòng)監(jiān)察、社保、地稅、市場監(jiān)管、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、城市管理、監(jiān)獄勞教等部門中的整建制執(zhí)法單位為行政執(zhí)法類試點(diǎn)單位，其中的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員統(tǒng)一套轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務(wù)員。

（三）適應(yīng)政府管理體制改革要求

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍需要適應(yīng)政府管理體制改革的發(fā)展需要，相比于政府管理體制改革，行政執(zhí)法類公務(wù)員管理改革屬于公務(wù)員制度的下位改革，受到國家行政體制改革的約束較為明顯。行政管理體制改革帶來的機(jī)構(gòu)調(diào)整和機(jī)構(gòu)人員編制變化，都會(huì)對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍造成較大影響。[2]如2015年集中開展的綜合行政執(zhí)法體制改革，要求按照依法治國和依法行政的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，以推動(dòng)執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級(jí)、相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內(nèi)容，要求加快建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制。再如，2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出要積極探索改進(jìn)行政執(zhí)法方式，開展多種形式的部門聯(lián)合執(zhí)法。政府行政管理內(nèi)容的發(fā)展變化，也是影響行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的重要因素。如京津冀協(xié)同發(fā)展使該區(qū)域面臨的環(huán)保協(xié)同治理問題比較突出，三地決定設(shè)立京津冀環(huán)保執(zhí)法部門，這需要新設(shè)立相關(guān)行政執(zhí)法職位。

（四）保持公務(wù)員管理法規(guī)制度平衡

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍，既要在《管理規(guī)定》框架下，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務(wù)員的工作性質(zhì)和職位特點(diǎn)，突出行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的特殊性，探索建立符合行政執(zhí)法工作規(guī)律與部門職能特點(diǎn)的行政執(zhí)法類公務(wù)員職位范圍，又要在符合執(zhí)法類公務(wù)員的管理需要條件下，以現(xiàn)行公務(wù)員分類管理制度為基礎(chǔ)，在公務(wù)員分類管理的制度框架體系下，按照全面深化干部人事制度改革的要求，堅(jiān)持公務(wù)員制度改革的方向，考慮已實(shí)施的相關(guān)政策對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的約束和影響，保持不同類別公務(wù)員管理制度的平衡及其法規(guī)之間的銜接配套。從行政管理過程來看，任何行政管理活動(dòng)都可劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不同的職能環(huán)節(jié)。按照行政機(jī)關(guān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督“權(quán)力三分”的行政管理體制，可將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)。[3]行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍需以我國現(xiàn)行的行政管理模式為基礎(chǔ)，在我國公務(wù)員既定的行政管理體制下，我國當(dāng)前公務(wù)員分類管理的現(xiàn)狀和推進(jìn)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的需要，盡可能將行政執(zhí)法職責(zé)和職位范圍進(jìn)行清晰界定和合理劃分，著力提升行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的專業(yè)化和科學(xué)化水平，提高行政執(zhí)法效率效益。

二、行政部門行政執(zhí)法職責(zé)的分布特征

明晰行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的首要前提和重要基礎(chǔ)，就是要對(duì)我國行政部門的行政執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行梳理。本文通過對(duì)工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、安監(jiān)、公安、城管、海關(guān)、環(huán)保、司法等行政執(zhí)法權(quán)較為集中的行政部門執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行梳理，再對(duì)上海、深圳等地方典型城市的行政部門執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行分析，以總結(jié)我國行政部門行政執(zhí)法職責(zé)的分布特征。

一是省級(jí)以上行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)多以組織協(xié)調(diào)為主。中央國家機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法職責(zé)多是交叉性的。如國家發(fā)展改革委員會(huì)的行政許可事項(xiàng)是分級(jí)設(shè)置的，其職責(zé)具有交叉性，而且交叉性比較強(qiáng)，綜合管理與行政執(zhí)法職責(zé)兼具，主要履行的還是政策法規(guī)制定的綜合管理職責(zé)，更多的是以組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)為主，原則上不宜劃為行政執(zhí)法類職位。并且，省級(jí)以上機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法類人員也較少。中國幅員遼闊，各地情況千差萬別，除了少數(shù)中央國家機(jī)關(guān)的個(gè)別特設(shè)機(jī)構(gòu)，省級(jí)以上的國家機(jī)關(guān)還是以綜合管理、協(xié)調(diào)為主，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)法。通過全面梳理我國行政部門的行政執(zhí)法職責(zé)，可發(fā)現(xiàn)工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、安監(jiān)、公安、城管、海關(guān)、環(huán)保、司法等行政執(zhí)法權(quán)較為集中的行政部門執(zhí)法職責(zé)具有代表性，本文以工商系統(tǒng)為例（如表1）；同時(shí)，通過系統(tǒng)梳理上海、深圳等地方典型城市行政部門的執(zhí)法職責(zé)，本文選擇上海市進(jìn)行重點(diǎn)剖析（如表2），可以發(fā)現(xiàn)，在總體上，省級(jí)及以上的行政機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法職責(zé)多為決策性行政許可，除了涉及重特大案件或跨區(qū)域案件處理外，行政強(qiáng)制、行政處罰和行政檢查職責(zé)事項(xiàng)較少，基本沒有行政收費(fèi)職責(zé)。

表1 我國工商部門行政執(zhí)法職責(zé)梳理

二是地市級(jí)及以下行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)多以具體執(zhí)行為主。通過全面梳理我國行政部門的執(zhí)法職責(zé)，重點(diǎn)梳理比較北京市市、區(qū)兩級(jí)行政部門的行政執(zhí)法職責(zé)，以行政處罰為例（如表3），可發(fā)現(xiàn)地市級(jí)及以下的行政機(jī)關(guān)，其行政執(zhí)法職責(zé)多以具體執(zhí)行為主，且多為執(zhí)行性的行政檢查、行政處罰等權(quán)責(zé)事項(xiàng)。再如，通過梳理河南省開封市行政部門2016年的行政執(zhí)法職責(zé)，可以發(fā)現(xiàn)，開封市行政部門的行政執(zhí)法職責(zé)涉及了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查5大類（如表4），從不同部門來說，行政執(zhí)法職責(zé)主要分布于公安、工商、交通、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、城管、環(huán)保等行政執(zhí)法權(quán)較為集中的部門，與住建、規(guī)劃、教育、民政、科技等行政執(zhí)法權(quán)不太集中的部門相比，行政執(zhí)法權(quán)較為集中的部門行政執(zhí)法職責(zé)的清單數(shù)量要超出很多。

三是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)一般有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。以交通管理部門的行政執(zhí)法職責(zé)為例，近年來，省轄市交管部門部分執(zhí)法權(quán)限下放至縣（區(qū)），如表5所示。目前，省轄市交管部門除吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證職責(zé)外，其他行政執(zhí)法職責(zé)與縣（區(qū)）差別較小。但交管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)之間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，而且其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)與決策、監(jiān)督職責(zé)緊密關(guān)聯(lián)。

表3 北京市市/區(qū)部分行政部門的行政處罰職責(zé)比較（2016年）

表4 開封市納入行政執(zhí)法職責(zé)實(shí)施范圍的部分部門有關(guān)情況統(tǒng)計(jì)（2016年）

表5 交通部門不同層級(jí)機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法職責(zé)

三、行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的維度討論

行政執(zhí)法類公務(wù)員職位設(shè)置范圍的主要維度是指職位設(shè)置范圍是按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置，還是按照行政部門行業(yè)類別進(jìn)行設(shè)置?？傮w來看，這兩種設(shè)置方式各有利弊。

（一）按照行政執(zhí)法職責(zé)類別設(shè)置

若按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)、行政檢查等行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置職位，可以很好地區(qū)分行政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、垂管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)，不僅設(shè)置相對(duì)簡單，而且導(dǎo)向性明確，有利于推進(jìn)依法治國、規(guī)范執(zhí)法，保證公平、公正、高效、文明執(zhí)法，有利于保證依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政法原則的貫徹落實(shí)，是公務(wù)員實(shí)現(xiàn)科學(xué)分類管理的方向。但在實(shí)際執(zhí)法過程中，尤其在基層的執(zhí)法工作中，會(huì)產(chǎn)生突出問題 。

一是同一執(zhí)法職責(zé)很難完全分開。從實(shí)際情況來看，除了個(gè)別行政部門，如稅務(wù)系統(tǒng)的行政執(zhí)法職責(zé)與其他職責(zé)可以比較明確地分開之外，很多行政部門的執(zhí)法職責(zé)往往交織在一起，如交管部門承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)之間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，不宜分開。因此，行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置，目前還不具備必要的現(xiàn)實(shí)條件。

二是不完全符合基層工作的實(shí)際情況。在基層的執(zhí)法工作中，一崗多職情況非常普遍，一個(gè)執(zhí)法人員往往會(huì)同時(shí)承擔(dān)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政檢查等多項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)，而按照這種方式設(shè)置職位范圍，很多基層執(zhí)法工作很難開展。例如，開封市統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管體制目前已經(jīng)形成，但改革后的機(jī)構(gòu)職能急劇增加，基層監(jiān)管人員缺乏，個(gè)人承擔(dān)多種執(zhí)法職責(zé)已常態(tài)化，特別是縣（區(qū)）級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)督所，很多行政執(zhí)法人員實(shí)際上成了“多面手”。

三是行政執(zhí)法職責(zé)大多具有交叉性，很難比較明確地分開。從實(shí)際情況看，除了個(gè)別行政部門，如稅務(wù)系統(tǒng)主要執(zhí)行稅務(wù)管理、稅費(fèi)征收、稅務(wù)檢查、納稅服務(wù)等職責(zé)，主要由其直屬機(jī)構(gòu)行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政檢查等職權(quán)，而且承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)不承擔(dān)決策、監(jiān)督的職責(zé)，按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置職位范圍，通常是在這種條件下成立的。但實(shí)際上，很多行政部門的不同執(zhí)法職責(zé)往往交織在一起，不宜分開。如交管部門行政執(zhí)法職責(zé)具有交叉性，交管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)之間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，不宜分設(shè)。因此，行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍若按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置，目前條件還不夠成熟。而且，按照行政職責(zé)類別設(shè)置職位范圍，可能會(huì)打破我國行政部門長期以來形成的成熟管理模式，不太利于干部隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展。

（二）按照行政部門行業(yè)類別設(shè)置

若按照行政部門行業(yè)類別來設(shè)置職位范圍，不僅符合我國當(dāng)前的行政管理模式和實(shí)際管理需要，便于操作，而且設(shè)置過程相對(duì)清晰和容易，可以體現(xiàn)各部門執(zhí)法工作的不同特點(diǎn)，有利于執(zhí)法對(duì)象識(shí)別和認(rèn)同執(zhí)法工作，有利于培養(yǎng)行政執(zhí)法類公務(wù)員的職業(yè)認(rèn)同感和榮譽(yù)感。同時(shí)，也能有效避免執(zhí)法部門執(zhí)法職責(zé)難以界定，職責(zé)交叉多，執(zhí)法人員少但同時(shí)開展多項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)的問題。但按照行政部門行業(yè)類別設(shè)置職位范圍，也面臨著機(jī)構(gòu)改革的不確定性、受上游制度改革的影響較大等問題。隨著行政管理內(nèi)容的變化，行政機(jī)構(gòu)的改革調(diào)整必然會(huì)影響職位設(shè)置范圍。而且，近年來我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的問題頻發(fā)，亟須提升行政執(zhí)法類公務(wù)員管理的專業(yè)化水平。按照行政部門行業(yè)類別來設(shè)置職位范圍，不僅不利于職位管理，具體職務(wù)名稱設(shè)置也會(huì)較亂。例如，公安系統(tǒng)有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還有正副縣級(jí)偵查員；組織部門除了有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也有非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還有正副縣級(jí)組織員，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)也存在此情況，這不便于公務(wù)員之間相互交流。

按照先易后難和循序漸進(jìn)的原則，原人事部與有關(guān)部門合作，先后進(jìn)行了設(shè)立執(zhí)法類崗位的試點(diǎn)，如設(shè)立法醫(yī)官、鑒定官、企業(yè)注冊(cè)官、質(zhì)監(jiān)官等。[4]2004年7月，人事部和國家工商總局聯(lián)合發(fā)文，批準(zhǔn)在上海市工商局進(jìn)行“企業(yè)注冊(cè)官”試點(diǎn)，首批280名企業(yè)注冊(cè)官在上海產(chǎn)生。2005年2月，人事部、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合下發(fā)文件，決定在內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、福建、云南5省區(qū)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)開展質(zhì)檢系統(tǒng)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理試點(diǎn)工作，相關(guān)省區(qū)1萬多名在職公務(wù)員擁有新的職級(jí)序列。[5]其實(shí)，在實(shí)行《國家公務(wù)員暫行條例》時(shí)，就做過分類管理試點(diǎn)工作，當(dāng)時(shí)是按照各試點(diǎn)部門具體的工作崗位進(jìn)行分類設(shè)置職位的，但在實(shí)際操作中卻比較混亂，而且，各部門自主設(shè)置職位范圍也不太利于掌握平衡。

總之，從當(dāng)前實(shí)際來看，按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置職位范圍只是一種理想狀態(tài)，除了個(gè)別行業(yè)系統(tǒng)，大多數(shù)部門難以按照?qǐng)?zhí)法職責(zé)類別來進(jìn)行職位范圍設(shè)置，但隨著我國公務(wù)員分類管理的發(fā)展，從長遠(yuǎn)來看，按照行政執(zhí)法職責(zé)類別來設(shè)置職位范圍是科學(xué)推進(jìn)公務(wù)員分類管理的方向。按照行業(yè)部門類別設(shè)置職位范圍，相對(duì)來講，更加符合我國行政執(zhí)法類公務(wù)員管理當(dāng)前面臨的實(shí)際狀況和需要，但會(huì)產(chǎn)生很多問題，而且由于行政機(jī)構(gòu)改革及其行業(yè)部門調(diào)整的不確定性，后期將會(huì)面臨具體職位范圍不斷調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與政策啟示

行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置范圍本質(zhì)上是公務(wù)員職位分類標(biāo)準(zhǔn)問題，是建立行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)系列的基本路徑。執(zhí)法類公務(wù)員管理改革會(huì)涉及利益格局的再調(diào)整，存在如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、合理把握改革進(jìn)度的問題?？疾旄母锊呗缘暮诵氖菄@著如何控制改革風(fēng)險(xiǎn)而采取的戰(zhàn)略選擇。設(shè)置行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)公務(wù)員分類管理改革目標(biāo)的同時(shí)，還能夠有效降低和化解改革風(fēng)險(xiǎn)、控制改革風(fēng)險(xiǎn)釋放，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的統(tǒng)一。因此，行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位設(shè)置需要上下結(jié)合、規(guī)范整合、有序推進(jìn)、不斷完善。

一是堅(jiān)持由易到難、有序推進(jìn)。設(shè)置行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍，要具有系統(tǒng)性和邏輯性，對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中的機(jī)構(gòu)，由于目前機(jī)構(gòu)改革的總體趨勢(shì)是執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，因此，對(duì)于執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中的機(jī)構(gòu)，可以考慮整建制納入行政執(zhí)法管理范圍。而且，對(duì)行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍實(shí)行整建制的套轉(zhuǎn)，這樣矛盾會(huì)相對(duì)較小，不僅管理方便，而且待遇也會(huì)保持相對(duì)平衡?？筛鶕?jù)工作性質(zhì)、執(zhí)法職能和管理需要，合理確定行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍。對(duì)于省部級(jí)及以上行政部門，職位范圍原則上只在涉及執(zhí)法職責(zé)非常集中的直屬機(jī)構(gòu)、垂管機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和特設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置；對(duì)于地市級(jí)及以下行政部門，可以在執(zhí)法職責(zé)較為集中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、垂管機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，直屬機(jī)構(gòu)、垂管機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)一般實(shí)行整建制的管理模式。地方行政部門可以根據(jù)實(shí)際情況和管理需要，按照法律法規(guī)規(guī)定的既定審批程序，設(shè)置具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位數(shù)量，分步實(shí)施、有序推進(jìn)。

二是堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兼顧平衡。設(shè)置行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍，既要以現(xiàn)行公務(wù)員分類管理制度為基礎(chǔ)，在公務(wù)員分類管理的制度框架體系下，保持公務(wù)員基本制度及其法規(guī)之間的銜接配套，與綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類的職位設(shè)置保持平衡，持續(xù)體現(xiàn)激勵(lì)公務(wù)員的作用，保持公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的穩(wěn)定性，又要充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務(wù)員的工作性質(zhì)和職位特點(diǎn)，在《管理規(guī)定》框架下，探索建立符合行政執(zhí)法工作規(guī)律與部門職能特點(diǎn)的行政執(zhí)法類公務(wù)員職位范圍，進(jìn)行重點(diǎn)突破、作好銜接。同時(shí)，兼顧公務(wù)員制度改革的方向，統(tǒng)籌考慮全面深化干部人事制度改革和完善公務(wù)員管理制度的要求。

三是實(shí)行自上而下和自下而上有機(jī)結(jié)合。設(shè)置行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍，需要與政府職能的整體轉(zhuǎn)變相配套，與國家行政體制改革的總體進(jìn)程相適應(yīng)。這一特點(diǎn)決定了行政執(zhí)法類公務(wù)員的職位范圍設(shè)置需要做好頂層設(shè)計(jì)，需要確立清晰的職位范圍設(shè)置目標(biāo)和對(duì)策，將行政執(zhí)法工作與政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革有機(jī)結(jié)合，總體設(shè)計(jì)。執(zhí)法類公務(wù)員職位范圍設(shè)置的頂層設(shè)計(jì)不充分、長遠(yuǎn)目標(biāo)不清晰，容易產(chǎn)生改革的盲目性、職位設(shè)置的不確定性。另外，我國是一個(gè)大國，地區(qū)、部門、行業(yè)之間差異很大，情況復(fù)雜。因此，行政執(zhí)法類公務(wù)員職位范圍設(shè)置，需要堅(jiān)持自上而下的統(tǒng)籌安排和自下而上的推動(dòng)實(shí)施相結(jié)合，以自上而下的標(biāo)準(zhǔn)框架為主，鼓勵(lì)地方各級(jí)政府及其行政部門和機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)行政執(zhí)法類公務(wù)員職位分類管理改革。