任澤平 熊柴 周哲 孫婉瑩

隨著人口老齡化加速到來、人們生育意愿低迷、放開二胎后出生率大幅低于預期，近期，全面放開生育信號頻現(xiàn)，甚至多位專家提出生育率將在本世紀內成為影響國家興衰的關鍵。

倡議中國生育政策的突然逆轉，在民眾眼中還真有些猝不及防，但從時間上看已經(jīng)刻不容緩。

全面放開生育信號頻現(xiàn)

信號一：計生機構取消。2018年3月13日，國務院提請全國人大審議的《國務院機構改革方案》中提出，“不再保留國家衛(wèi)生與計劃生育委員會，組建國家衛(wèi)生健康委員會”。

3月17日，該方案經(jīng)十三屆全國人大一次會議表決通過。這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。

從機構改革說明看，組建國家衛(wèi)生健康委員會強調衛(wèi)生健康、老齡化，對2013年組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會時的“為更好地堅持計劃生育的基本國策”等只字未提。從主要職責看，國家衛(wèi)生健康委員會的主要職責包含“負責計劃生育管理和服務工作”，但刪去了2013年機構改革時的“擬訂計劃生育政策”等內容。這表明我國生育政策將發(fā)生重大調整，生育權有望從政府控制回歸到家庭自主，全面放開生育或已不遠。

信號二：各地出臺鼓勵生育政策。2018年6月以來，新疆、遼寧、陜西、湖北等地出臺政策鼓勵生育，側重于產(chǎn)假、住院分娩補貼、增加托幼機構供給、女性勞動權益保障等方面。

信號三 ：生肖郵票引猜測。2018年8月6日，2019年（己亥年）生肖郵票公開，其中“五福齊聚”圖中含兩只大豬和三只小豬，引起海內外猜測。8月7日，英國《泰晤士報》網(wǎng)站文章在標題中稱“一張豬年郵票預示著中國將鼓勵三孩家庭”。美國《華爾街日報》也報道稱，“一張擁有三只小豬大家庭的郵票，提高了人們對中國可能進一步放開計劃生育政策的期待?！?/p>

猜測源于2016年中國郵政曾于發(fā)行猴年生肖郵票，其中一張名為“福壽雙至”，圖案是一只母猴抱著兩只小猴。也就是在那一年，中國放開了二孩政策。

隨即《乙亥年》生肖郵票的設計師韓美林對此予以否認。他稱這套郵票并沒有傳遞任何信號，并強調“藝術家不是政府政策的代言人”。之所以畫三只小豬，是為了使構圖更加平衡。

信號四：人民日報發(fā)文建議出臺實質性政策鼓勵生育。2018年8月6日，《人民日報》海外版發(fā)表了一篇題為《生娃是家事也是國事》的文章，歷數(shù)出生率低下對經(jīng)濟社會的影響：中國的人口紅利基本已經(jīng)用完，老齡化加劇，用工成本上升，社會保障壓力大，并稱“要解決這些問題，不能僅僅靠家庭自覺，還應該制定更為完整的體制機制。說白了，生娃不只是家庭自己的事，也是國家大事?！比嗣袢請蠼ㄗh保證鼓勵生育政策的落地、健全社會保障，尤其是切實降低年輕人在教育、醫(yī)療方面的成本，來鼓勵生育。

生育政策變遷

中國生育政策歷經(jīng)多次變遷。從建國初期“人多力量大”到1970年代“一個不少、兩個正好”。1949年新中國成立后，政府雖在生育政策上有所變化、甚至反復，但生育權一直歸家庭。建國初期，政府一度鼓勵生育，比如獎勵多子女母親、強調人多力量大；1970年代提倡“一個不少、兩個正好、三個多了”。因此，中國人口從1949年的5.4億暴增至1978年的9.6億。人口爆炸式增長給當時社會帶來了巨大壓力，體現(xiàn)在吃飯、穿衣、住房、交通、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等諸多方面，同時也為改革開放以后的人口紅利埋下伏筆。

1982年計劃生育定為國策，但原本預期只執(zhí)行30年就調整。1978年，計劃生育被寫入憲法，“國家提倡和推行計劃生育”。1980年9月中共中央《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》呼吁一個家庭只生一個孩子。1982年9月，計劃生育國策被寫入中共十二大報告，并在同年12月落實到憲法。自此，“嚴格一孩”計劃生育國策開始長期推行。

根據(jù)1980年中共中央《公開信》，當時中央預期只執(zhí)行30年計劃生育就調整，原文是：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了?！币恍┤丝趯W者在1990年代中期就提出2000年為調整生育政策的最佳時點。但是，因為種種原因，計劃生育政策執(zhí)行時期被大大延長。

2013年末計劃生育政策開始松綁，但“單獨二孩”“全面二孩”均不及預期。2013年機構改革中，衛(wèi)生部與國家計劃生育委員會合并為國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，同時將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責劃入國家發(fā)展和改革委員會。這種機構和職能調整顯然不只是出于大部制改革的意圖。同年11月，中共十八屆三中全會決定于2014年啟動“單獨二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2016年是2000年以來的生育高峰，出生人口1786萬，比2015年多出生191萬人。根據(jù)此前有關方面的判斷，全面兩孩的政策效果體現(xiàn)有滯后性，應該在2017年之后逐步顯現(xiàn)，也即2017年出生人口數(shù)量會明顯高于2016年。但在2017年出生人口僅為1723萬人，較2016年減少63萬人，不及有關方面預期。這種情況或是本次計生機構取消的催化劑。

生育率現(xiàn)狀：總和生育率極低、老齡化速度極快

在多年計劃生育政策的影響下，中國總和生育率極低，老齡化加快，未來人口紅利消失，用工成本上升，社會發(fā)展動力堪憂，社會養(yǎng)老壓力和社會保障壓力巨大。

（1）中國總和生育率極低，2015年為1.62，2028年前后或迎來約14.4億峰值，之后人口規(guī)模將開始下降?？偤蜕适侵该總€育齡婦女平均的生育子女數(shù)，一般在2.1可保證一國人口世代更替，即總人口保持不變。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2010年中國總和生育率為1.18，2015年為1.05。不過，由于在人口普查或抽樣調查中存在對低齡人口的漏登，人口學者一般認為總和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中國的總和生育率在全球仍處于超低水平。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國總和生育率為1.62，低于全球平均水平2.45，也低于高收入經(jīng)濟體的1.67。當然，中國還是高于日本的1.46，但其人口總量在2008年達峰值，然后逐漸減少。根據(jù)中國生育率和年齡結構，中國人口大致在2028年前后達約14.4億峰值，然后開始減少，2050年降至13.6億。

（2）中國老齡化速度快、規(guī)模大，在世界各國當中前所未有。一般認為，65歲及以上老年人口比例在7%以上為老齡化社會，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。從老齡化過渡到深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。

新中國成立以來經(jīng)歷了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-1973年、1982-1991年），遵從人口發(fā)展的慣性規(guī)律，六十多年后必然形成三次人口老齡化沖擊波。中國2001年進入老齡化社會，聯(lián)合國《世界人口展望（2017修訂版）》預計中國將用24年、即于2025年前后進入深度老齡化社會，再9年后即2034年前后進入超級老齡化社會，2050年達26.3%，到2060年后逐漸穩(wěn)定在30%左右的水平，老齡化速度前所未有。并且，由于人口基數(shù)大，中國老年人口規(guī)模前所未有。2017年65歲以上老年人口已達1.6億，預計到2050達3.6億，屆時每4個人就有1個65歲以上的老人。

生育意愿調查：12.3萬人參與調查意愿生育率僅為1.73

“全面兩孩”政策實施后，二孩出生數(shù)量有所上升，但一孩出生數(shù)量大幅減少。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年全國出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬。其中一孩724萬人，占比43%，比2016年減少了249萬人。二孩883萬人，占比51.2%，比2016年增加了162萬人。這意味著80后90后生育愿望趨弱，而70后二孩生育愿望雖一次性釋放，未來二孩數(shù)量也可能會減少。一孩的生育主體是80后、 90后，一孩比例下降說明中國新生代的生育愿望趨弱，同時這一類育齡婦女人口數(shù)也在大幅度下降。這意味著在目前的人口政策下，中國人口出生基本上不具備可持續(xù)性，未來中國的出生人口還將繼續(xù)快速下降。目前二胎增加主要是等待生育第二胎的70后、80后夫婦在政策改變后馬上利用了該政策，2016年出生人數(shù)突然上升很可能是一次性的，可能會集中在二孩政策放開后的兩三年，此后這類生育行為將逐漸減少。因此，未來二孩數(shù)量有可能大幅度減少。

如果全面放開生育，民眾愿意生嗎？針對這個疑問，2018年3月，我們在微信公眾號、今日頭條、微博等渠道發(fā)起調研，12.3萬人參與生育意愿投票。

調查結果顯示，意愿生育率為1.73左右，生育形勢不樂觀。不考慮“不生”選項意愿生育率約為2.04；考慮“不生”選項不生孩子比例超預期，意愿生育率約為1.73。根據(jù)我們的直接調查統(tǒng)計，生1個、2個、3個、4個孩子及以上的意愿比例分別為33%、39.9%、17.3%、9.7%。粗略計算，意愿生育率為2.04，大致相當于1.7的實際生育水平，與1.8-2.1的適宜生育水平仍有一定差距。在含“不生”選項的某平臺上有高達26.7%的人選擇不生，大大超出預期，據(jù)該樣本計算意愿生育率僅為1.5。

從現(xiàn)實看，不生孩子的情況主要包括不孕不育、不婚同性戀、丁克家庭、單身主義等。當前中國已婚夫婦不孕不育發(fā)生率高達12.5%-15%，規(guī)模約4000萬-5000萬，大部分在于后天原因，比如環(huán)境污染、過度熬夜、工作壓力、不良習慣等。雖然不孕不育可通過藥物治療、試管嬰兒、人工授精等得到部分解決，但多數(shù)仍難以治療。此外，加上部分同性戀人群、丁克家庭、單身主義群體等，保守粗略估計不生的比例可能在15%左右。因此，結合其他調查數(shù)據(jù)，在考慮不生情況下，不生、生1個、2個、3個、4個及以上的比例分別為15%、28.11%、33.89%、14.74%、8.27%，由此粗略估計的意愿總和生育率約為1.73。

1.73的意愿生育水平大致等于1.4左右的實際生育水平，生育形勢非常不樂觀。生育意愿與生育行為存在鴻溝，且意愿生育水平高于實際生育水平的幅度隨著年齡變小而逐漸變大。根據(jù)中國社科院人口學者王廣州等2016年的研究，意愿生育水平與終身生育水平有0.2-0.35的差距。所以1.73的意愿生育水平對應著1.4左右的實際生育水平，這與中國當前1.4-1.6的總和生育率基本持平，與1.8-2.1的適宜生育水平存在很大差距。

大量受訪者表示生育意愿不高源于三大原因：教育成本高、房價高、時間精力成本高。女性的生育期一般在15-49歲，最佳生育年齡一般在23-30歲，最好不超過35歲。70后已具備一定物質基礎，生育二孩意愿強烈，但女性、男性均已錯過最佳生育年齡，成功妊娠并生育的可能性較小。80后90后作為當生育主力，面臨贍養(yǎng)4個老人的壓力，在生育問題上因經(jīng)濟成本（教育、房價、醫(yī)療等）、時間精力成本等想生不敢生。

如何確保生育率

隨著人均收入水平上升，總合生育率將先升后降，鼓勵二孩并全面放開生育的必要性、緊迫性上升。根據(jù)國際經(jīng)驗，人口總和生育率呈倒U型規(guī)律，即隨著人均收入水平上升，總和生育率先升后降，這就是為什么歐洲、日本等發(fā)達經(jīng)濟體反而生育率低。個人生育意愿和生育行為受到很多復雜因素的影響，包括經(jīng)濟能力、撫養(yǎng)成本、年齡、生育偏好等等，政策對生育行為的影響具有不確定性。日本、德國、俄羅斯等一些國家早已出臺了鼓勵生育政策，包括生育補助、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)假延長等，但目前只有少數(shù)國家效果明顯，生育率明顯回升。

如何確保提升中國人口生育率回歸至1.8-2.1的適宜水平，與生育相關的各項民生是關鍵：

養(yǎng)孩個稅減免

在全面二孩政策放開背景下，鼓勵二孩生育的重點很可能在于中產(chǎn)階級，鼓勵政策也應更加聚焦于中產(chǎn)階級。建議對二孩生育給予個稅減免、孕期保健補助和住院分娩補助等政策激勵，并進一步推動落實產(chǎn)假、哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、配偶陪產(chǎn)假等獎勵假的待遇保障。

分娩補助、產(chǎn)假落實等政策已經(jīng)見于各地的鼓勵生育政策之中，未來大概率會在全國更大范圍內得以落實。但個稅減免尚未落地，2018年6月的全國人大公布了個人所得稅法修正案草案（征求意見稿）提到“子女教育支出”一項的扣除。不過草案并未對“子女教育支出”做詳細說明。

2018年8月13日，國務院辦公廳印發(fā)《醫(yī)療衛(wèi)生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，提到“將計劃生育扶助保障項目明確為中央與地方共同財政事權。中央制定計劃生育扶助保障補助國家基礎標準，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況逐步提高?！辈?019年1月1日開始實施。這意味著計劃生育扶助從原本的地方事權為主變成中央和地方共同事權，未來有望提高計劃生育補助保障標準和加大發(fā)放補貼的力度，給予二孩家庭更多補助傾斜。

保障居民住房

房價的升高讓許多受訪者覺得“缺乏保障”。只有堅持“房住不炒”定位，建立長效機制，實施“人地掛鉤+金融穩(wěn)定”。中共十九大提出，堅持“房住不炒”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。根據(jù)我們房地產(chǎn)周期長期看人口、中期看土地、短期看金融的分析框架，應根據(jù)城市地產(chǎn)庫存去化周期采取不同的供地節(jié)奏，并強化常住人口增減與土地供應的“人地掛鉤”，保持貨幣中性適度。

保障低幼兒托管入園

提升教育醫(yī)療社保保障房等財政民生支出比重，并優(yōu)化支出結構，解決托幼難問題。比如，加大學前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，并將九年義務教育延伸至十二年義務教育，降低教育成本，并推進人力資本提升。同時，解決托幼難問題，鼓勵0-3歲兒童托幼機構的設立，減輕年輕夫婦尤其是職業(yè)女性對于養(yǎng)育幼兒占時間精力成本過高的顧慮。

近十年來中國教育、醫(yī)療、社保等民生支出比重明顯上升，合計占比從2007年的29.2%增至2017年的34.3%，其中2017年教育、醫(yī)療、社保支出占財政比重分別為14.9%、7.2%、12.2%。但與發(fā)達經(jīng)濟體相比，盡管發(fā)展階段和發(fā)展模式存在差異，相關民生支出比重提升空間依然較大。以美國為例，2016年美國政府在教育、醫(yī)療和收入保障方面的支出占財政支出的比重分別為13.6%、21.7%、21.3%，合計56.6%。中國特色社會主義進入新時代，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，政府也逐漸從增長型政府轉向公共服務型政府，更加注重民生。中國傳統(tǒng)上向來重視家庭，強調多子多福的大家庭觀念，在政策轉變、民生保障以及文化銜接上下大力氣，扭轉中國的生育率現(xiàn)狀仍是有條件的。