機(jī)構(gòu)編制法定化的路徑思考與建議

● 郝穎鈺 劉鵬飛

黨的十九屆三中全會對新的一輪黨政機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了全面戰(zhàn)略部署。作為獨立的一部分推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，寫入了全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》），標(biāo)志著機(jī)構(gòu)編制法定化上升到了一個新的高度。一定意義上，機(jī)構(gòu)編制法定化既是黨政機(jī)構(gòu)改革的保障措施，也是改革的一項重要內(nèi)容。

一、法定化、法制化概念的變遷

機(jī)構(gòu)編制是黨和國家的重要執(zhí)政資源。鄧小平曾經(jīng)指出“編制就是法”。近年來，隨著建設(shè)法治國家、法治政府目標(biāo)的提出，機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域依法管理的理念深入人心。總的來看，對機(jī)構(gòu)編制的依法管理，無論是理論認(rèn)知還是實踐探索，呈現(xiàn)了蜿蜒曲折、逐步深化的過程。

從黨的十六大明確提出“實現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化”，黨的十六屆三中全會提出“調(diào)整各級政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”，黨的十七屆二中全會提出“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程”，到黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”，再到黨的十九屆三中全會提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化”，可以看出，在頂層設(shè)計上，機(jī)構(gòu)編制依法管理在“法制化”與“法定化”之間有所反復(fù)。一方面，反映了機(jī)構(gòu)編制管理的復(fù)雜性，其關(guān)涉上層建筑、配置黨和國家的執(zhí)政資源，為“國之重器”；另一方面，也反映了機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的研究探索仍非常滯后，理論儲備不夠充分支撐，不適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求。

“法制化”與“法定化”雖只一字之差，卻反映出當(dāng)前工作的側(cè)重點和價值取向?！胺ㄖ苹眰?cè)重于通過法律法規(guī)制度建設(shè)，從“法”的功能、語義、價值、原則、程序等方面，對機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行制度性創(chuàng)設(shè)、法義上定位，一般應(yīng)對未來趨勢進(jìn)行預(yù)判與評估，從而通過“法制”，引領(lǐng)、倡導(dǎo)、規(guī)范機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域的各個事項。“法定化”側(cè)重于鞏固現(xiàn)有的改革成果，將實踐中已經(jīng)開展的好經(jīng)驗做法、有效措施、慣例、薄弱環(huán)節(jié)等，通過上升到“法”的層面，增強(qiáng)規(guī)范性、強(qiáng)制力和普遍約束力。我們認(rèn)為，在對未來趨勢預(yù)判有難度、制度規(guī)制導(dǎo)向有困難的背景下，立法行為是有風(fēng)險的。改革開放以來，我國在機(jī)構(gòu)編制管理工作中不斷探索，已經(jīng)形成了一些符合管理實際的制度、措施、辦法。但這些制度、措施、辦法尚未形成一個有機(jī)體系，應(yīng)用性、強(qiáng)制性、權(quán)威性不強(qiáng)。黨的十九屆三中全會通過的《決定》，除了確定機(jī)構(gòu)編制法定化對機(jī)構(gòu)改革的保障功能外，還明確要制定中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例、機(jī)構(gòu)編制法兩大任務(wù)。因此，準(zhǔn)確認(rèn)識和把握黨的十九屆三中全會精神具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，要立足當(dāng)前現(xiàn)實，先行“法定化”，繼而“法制化”，經(jīng)多方實踐檢驗后，條件成熟時再實現(xiàn)“法治化”。

二、機(jī)構(gòu)編制法定化應(yīng)堅持的基本原則

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

建設(shè)法治國家，總的遵循是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十九大指出“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”黨的十九屆三中全會對落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了制度性創(chuàng)設(shè)，從建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制、強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、更好發(fā)揮黨的職能部門作用、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)等四個方面進(jìn)行了強(qiáng)化，明確“調(diào)整優(yōu)化中央機(jī)構(gòu)編制委員會領(lǐng)導(dǎo)體制，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨和國家機(jī)構(gòu)職能編制工作。中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室歸口中央組織部管理”，進(jìn)一步強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制是黨和國家的執(zhí)政資源屬性。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須通過“法定化”體現(xiàn)到國家政權(quán)的機(jī)構(gòu)、體制、制度等的設(shè)計、安排、運行之中。

（二）堅持推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，包括國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的配置與運行、社會治理體制機(jī)制等一整套制度和程序。黨的十九大做出的戰(zhàn)略部署，需要通過黨政機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、合理配置職能、完善體制機(jī)制，使黨和國家的事業(yè)“有人干、有人管、有人扛”。機(jī)構(gòu)編制法定化，必須以堅持推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)，以提高黨的執(zhí)政能力和水平、促進(jìn)人民更好的管理國家各項事務(wù)為核心目標(biāo)。

（三）堅持優(yōu)化協(xié)同高效

新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革，沒有將精簡機(jī)構(gòu)和編制作為改革目標(biāo)，而是強(qiáng)調(diào)優(yōu)化協(xié)同高效。從過去幾輪政府機(jī)構(gòu)改革歷程來看，純粹的精簡，既容易遇到較大的阻力，也難以打破“精簡—膨脹—再精簡”的怪圈。事實上，機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的功能是機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)。每次機(jī)構(gòu)改革的背景都是機(jī)構(gòu)的功能定位發(fā)生了變化，每次改革也都是為了重新進(jìn)行功能定位。堅持優(yōu)化協(xié)同高效，就是要在機(jī)構(gòu)編制配置中，堅持一類事項原則上由一個部門管理、一件事情原則上由一個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)一致，有主有次，運行高效，監(jiān)管到位。

（四）堅持機(jī)構(gòu)編制集中統(tǒng)一管理

機(jī)構(gòu)編制作為黨和國家的重要執(zhí)政資源，必須加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一方面，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已明確機(jī)構(gòu)編制的管理機(jī)關(guān)是中央機(jī)構(gòu)編制委員會和地方各級編制委員會，地方各級機(jī)構(gòu)編制工作接受黨中央、國務(wù)院和中央編委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，“凡涉及職能調(diào)整，機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)增減的，統(tǒng)一由機(jī)構(gòu)編制部門審核，按程序報同級機(jī)構(gòu)編制委員會或黨委、政府審批，其他任何部門和單位無權(quán)決定機(jī)構(gòu)編制事項”，明確了機(jī)構(gòu)編制部門對機(jī)構(gòu)編制資源的專屬管理權(quán)，是一項排他性權(quán)力，避免政出多門和機(jī)構(gòu)編制無序增長，在機(jī)構(gòu)編制法定化過程中，這方面尤其需要強(qiáng)化體現(xiàn)。

三、對機(jī)構(gòu)編制法定化路徑的思考和建議

（一）明確機(jī)構(gòu)編制法律部門體系

建國以來，我國逐步建立起了一系列機(jī)構(gòu)編制管理的法律法規(guī)制度，但散見于憲法和組織法以及人民政協(xié)、群團(tuán)組織章程等。專門的法規(guī)有《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)章、規(guī)范性文件。黨的十九屆三中全會《決定》，提出制定中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例、制定機(jī)構(gòu)編制法，其歷史性意義在于，一是明確了機(jī)構(gòu)編制法定化的兩大體系，即機(jī)構(gòu)編制管理黨內(nèi)法規(guī)體系、國家機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)體系；二是首次明確了“機(jī)構(gòu)編制法”這一概念，為在中國特色社會主義法律體系中確立相對獨立的“機(jī)構(gòu)編制部門法”（或作為一個相對獨立的法律制度群）提供了前提和依據(jù)。這里的“機(jī)構(gòu)編制法”是廣義的“法”，可包含憲法的部分規(guī)定、機(jī)構(gòu)編制單行法、組織法、機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)、有關(guān)組織章程（人民政協(xié)、民主黨派、群團(tuán)組織）、機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)章、部門“三定”規(guī)定、部門權(quán)責(zé)清單及有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范性文件等。“機(jī)構(gòu)編制法”應(yīng)是中國特色社會主義法律體系的獨特性之一。

（二）加快機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)制定工作

憲法是一個國家的總章程，是機(jī)構(gòu)編制管理的母法。機(jī)構(gòu)編制法定化，必須始終以憲法為準(zhǔn)繩。根據(jù)黨的十九屆三中全會《決定》精神，機(jī)構(gòu)編制法、中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例共同構(gòu)成“機(jī)構(gòu)編制部門法”的基本“法典”。機(jī)構(gòu)編制的“立法”，對如何理順當(dāng)前“滯后”的機(jī)構(gòu)編制“法制”狀態(tài)，建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制管理秩序，提出了重大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，建議盡快摸清立法需求，編制立法規(guī)劃，梳理層次關(guān)系，明確規(guī)范內(nèi)容，強(qiáng)化管理方式，并按照3-5年完成的規(guī)劃步驟，加快形成草案，提請黨中央、全國人大審議。

（三）做好各類法律法規(guī)的分工銜接

中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例作為機(jī)構(gòu)編制管理方面的黨內(nèi)法規(guī)，包含兩方面內(nèi)容，一是黨對機(jī)構(gòu)編制工作的管理內(nèi)容，二是黨的機(jī)構(gòu)具體設(shè)置內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律管理之間，應(yīng)有一個銜接順暢的關(guān)系，既包容，又有所區(qū)別。機(jī)構(gòu)編制法與條例、其他單行法之間，一是要尊重機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)對機(jī)構(gòu)、編制的專屬管理權(quán)限，二是在明確部門職能方面，以相應(yīng)的單行法為主，但起草機(jī)關(guān)應(yīng)事先征求機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)同意。機(jī)構(gòu)編制法應(yīng)賦予機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)對職能、權(quán)限形成的爭議有裁決權(quán)，適時修改完善《中央和國家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》，類似做法，可擴(kuò)大推廣到省、市一級。

（四）明確部分機(jī)構(gòu)編制管理方式的法律地位

▲ 《惠風(fēng)和暢》 趙學(xué)軍繪

在機(jī)構(gòu)編制管理實踐中形成的一些制度、措施、辦法，既取得了較好成效，也是經(jīng)過長期探索總結(jié)出來的制度創(chuàng)新，但由于法律地位不明確、制度不完善，效力打折扣，亟需在法定化過程中不斷改進(jìn)。如，通過機(jī)構(gòu)編制法授權(quán)，明確各級各部門“三定”規(guī)定的頒布形式和法定效力。省級及以下部門“三定”規(guī)定，可經(jīng)編委會議審議、政府常務(wù)會（或黨委常委會）審定后，以政府令或黨委《決定》的方式發(fā)布，提高其法律層次。再如，通過機(jī)構(gòu)編制法授權(quán)，各級黨委、政府組織編制權(quán)力清單和責(zé)任清單，各級各部門由依法行政轉(zhuǎn)換為“依清單行政”，為權(quán)責(zé)清單在法律上正名。

（五）補充完善有關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理制度規(guī)定

一是加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)、編制標(biāo)準(zhǔn)的研究，適合制定全國標(biāo)準(zhǔn)的，抓緊制定出臺相關(guān)領(lǐng)域編制標(biāo)準(zhǔn)；適合各省級先行制定的，授權(quán)省級或全國劃分片區(qū)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。二是推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理程序法定化。嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制審批程序，進(jìn)一步提高程序剛性約束，規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理秩序。三是適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，修改《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》，加大對機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為的處理力度，進(jìn)一步樹立“編制就是法”的權(quán)威。四是修訂完善《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。現(xiàn)行《暫行條例》1998年10月頒布，2004年6月修訂。經(jīng)15年的實施，已不適應(yīng)新時代管理需要?？烧暇幹乒芾怼⒖冃Ч芾?、清單化管理、法人治理結(jié)構(gòu)管理、社會信用代碼管理等事業(yè)單位管理制度，修改完善為《事業(yè)單位監(jiān)督管理條例》，或上升為單行法律。