新時代背景下吉林省特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及創(chuàng)新路徑探析

孫 娜，馮志佰

(長春師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，吉林長春 130032)

科技創(chuàng)新是新時期、新經(jīng)濟(jì)背景下對特色小鎮(zhèn)建設(shè)提出的高標(biāo)準(zhǔn)、高要求。自2016年7月1日，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布通知決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作以來，受各種利好政策的合力推動，到目前為止，住建部共公布了403個國家級特色小鎮(zhèn)。總體來看，特別是十九大以來，我國特色小鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢主要有以下幾點：特色小鎮(zhèn)將進(jìn)一步提升新型城鎮(zhèn)化水平；特色小鎮(zhèn)將進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展時代；特色小鎮(zhèn)將促使多元協(xié)同發(fā)展；特色小鎮(zhèn)建設(shè)要更加注重產(chǎn)城融合；特色小鎮(zhèn)與互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時代聯(lián)系更加緊密。

吉林省在特色小鎮(zhèn)建設(shè)方面，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，積極爭取國家相關(guān)政策，目前已有遼源市東遼縣遼河源鎮(zhèn)、通化市集安市清河鎮(zhèn)等9個國家級特色小鎮(zhèn)。總體來看，吉林省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展優(yōu)勢主要集中于區(qū)位交通優(yōu)勢、自然資源豐富、文化底蘊(yùn)深厚、產(chǎn)業(yè)特色突出、品牌效應(yīng)明顯、鄉(xiāng)村風(fēng)情獨特等方面，但與新時代發(fā)展戰(zhàn)略要求存在一定的差距，特別是在創(chuàng)新科技方面，吉林省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展對創(chuàng)新元素的融入還處于初級階段，創(chuàng)新活力較為缺乏，導(dǎo)致吉林省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展后勁不足。因此，吉林省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展急需重新審視外部環(huán)境，認(rèn)清自身的短板，以科技創(chuàng)新為重要突破口，全面轉(zhuǎn)型升級，助推新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

1 特色小鎮(zhèn)研究概況

1.1 理論研究

國內(nèi)外關(guān)于特色小鎮(zhèn)的理論研究主要集中于規(guī)劃學(xué)層面及發(fā)展模式層面兩個維度展開。從國外研究來看，部分學(xué)者認(rèn)為“自下而上”要比“自上而下”的城鎮(zhèn)發(fā)展模式效果更好，前者以小規(guī)模農(nóng)業(yè)為重點，將發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相融合，重點強(qiáng)調(diào)專門機(jī)構(gòu)的重要作用，不能僅僅依靠政府的投入[1-2]。也有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化水平的程度受限于二、三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重，人口城鎮(zhèn)化的過程和速度能有效反映城鎮(zhèn)化整體的發(fā)展過程和速度，居民生產(chǎn)生活方式的提升得益于第三產(chǎn)業(yè)的推廣范圍[3-4]。從國內(nèi)研究來看，大部分學(xué)者認(rèn)為小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展必須先從規(guī)劃入手，而且要做到科學(xué)規(guī)劃、民主規(guī)劃、依法規(guī)劃，要將長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和近期建設(shè)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，把城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來[5-6]。從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)角度來看，主要有“蘇南模式”、“溫州模式”以及“珠三角模式”。從功能形態(tài)角度來看，主要的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式有交通樞紐型、旅游服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、歷史文化名鎮(zhèn)型等[7]。

總體來看，國內(nèi)外的特色小城鎮(zhèn)發(fā)展研究大部分建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的社會背景下，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展問題的探討及經(jīng)驗分享比較缺乏。同時，大部分學(xué)者基于比較傳統(tǒng)的研究視角與研究方法，對特色小鎮(zhèn)的科技創(chuàng)新問題研究的不夠明確。

1.2 實證研究

2014年特色小鎮(zhèn)概念首次被提出，2016年三部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》，特色小鎮(zhèn)培育和發(fā)展如雨后春筍全面鋪開。但我國特色小鎮(zhèn)尚處于起步探索階段，2018年中國建筑設(shè)計研究院城鎮(zhèn)規(guī)劃院對全國403個國家特色小鎮(zhèn)的建設(shè)情況進(jìn)行連續(xù)三年的跟蹤，提出近兩年來，我國特色小鎮(zhèn)培育推進(jìn)過程中發(fā)展各有短板。出現(xiàn)了許多風(fēng)險問題，推進(jìn)存在困難。國內(nèi)特色小鎮(zhèn)研究的興起與政策實踐密切相關(guān)，學(xué)者們大部分集中于研究長三角經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)特色小鎮(zhèn)實證研究，特別是對浙江模式特色小鎮(zhèn)的實證研究較為充分，并且重點探討特色小鎮(zhèn)在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、文化融合等方面建設(shè)與發(fā)展問題，而科技創(chuàng)新視角的實證探討較為缺乏，特別是對吉林省這樣欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新發(fā)展路徑極少被關(guān)注。

國外的特色小鎮(zhèn)由來已久，可以追溯到美國的硅谷、英國的劍橋鎮(zhèn)、法國的戛納、瑞士的達(dá)沃斯等形態(tài)各異的小鎮(zhèn)，但這些特色小鎮(zhèn)的發(fā)展都離不開產(chǎn)業(yè)集群的支撐[8]，同時具備舒適的人居環(huán)境，深厚的歷史文化底蘊(yùn)、歷史遺跡以及極具特色的城鎮(zhèn)建設(shè)風(fēng)貌。大多數(shù)國外的特色小鎮(zhèn)內(nèi)部集中了全球一流的院校和企業(yè)總部，這都是我國許多城市無法媲美的基礎(chǔ)實力和要素集聚優(yōu)勢，但從創(chuàng)新的視角來看，國外許多特色小鎮(zhèn)如硅谷小鎮(zhèn)、格拉斯小鎮(zhèn)、波托菲諾小鎮(zhèn)等發(fā)展經(jīng)驗可以為我國提供較為科學(xué)的經(jīng)驗借鑒。

2 吉林省特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀

自2016年中央發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》以來，引起全國各省市政府積極響應(yīng)，2017年3月，吉林省住建廳在《關(guān)于開展吉林省特色小鎮(zhèn)培育的通知》中提出“十三五”規(guī)劃期間要高水準(zhǔn)、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)健康有序發(fā)展[9]。同時，吉林省特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要抓手，目前已經(jīng)進(jìn)入加快發(fā)展期。

吉林省共有建制鎮(zhèn)429個，許多重點鎮(zhèn)具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦及文化底蘊(yùn)。自2013年以來，省委、省政府對吉林省示范特色城鎮(zhèn)建設(shè)做出許多重大部署，多年來培育發(fā)展了一批傳統(tǒng)文化、綠色生態(tài)、休閑旅游、商貿(mào)物流等各具特色的小城鎮(zhèn)。到2016年，第一批中國特色小鎮(zhèn)名單中吉林省有3個特色小鎮(zhèn)入選，分別是延邊州龍井市東盛涌鎮(zhèn)，遼源市東遼縣遼河源鎮(zhèn)和通化市輝南縣金川鎮(zhèn)。隨后，吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳公布了省級第一批特色小鎮(zhèn)名單，共計40個特色小鎮(zhèn)入圍，其中，延邊州安圖縣二道白河鎮(zhèn)、長春市綠園區(qū)合心鎮(zhèn)等6個特色小鎮(zhèn)入圍國家級特色小鎮(zhèn)。吉林省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展全面緊扣我省十大新興產(chǎn)業(yè)和三大支柱產(chǎn)業(yè)，力求“一鎮(zhèn)一業(yè)”，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展全面拉開帷幕。

2.1 空間分布

吉林省特色小鎮(zhèn)的空間分布呈現(xiàn)較為不均衡的布局態(tài)勢。40個特色小鎮(zhèn)中67.5%分布于吉林省中部創(chuàng)新轉(zhuǎn)型核心區(qū)域，其中，長春市域范圍有鹿鄉(xiāng)鎮(zhèn)、奢嶺鎮(zhèn)等8個特色小鎮(zhèn)；吉林市域范圍有岔路河鎮(zhèn)、樺皮廠鎮(zhèn)等13個特色小鎮(zhèn)；四平市域范圍有葉赫滿族鎮(zhèn)、石嶺鎮(zhèn)等4個特色小鎮(zhèn)；梅河口市域范圍有1個進(jìn)化鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)；公主嶺市域范圍有1個范家屯鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)。27.5%的特色小鎮(zhèn)分布于吉林省東部綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)域，其中，通化市域范圍有金廠鎮(zhèn)及集安市清河鎮(zhèn)等4個特色小鎮(zhèn)；延邊朝鮮族自治州區(qū)域范圍有圖們市月晴鎮(zhèn)、敦化市雁鳴湖鎮(zhèn)等5個特色小鎮(zhèn)；白山市域范圍有1個撫松縣松江河鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)；長白山管委會有1個漫江鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)。5%的特色小鎮(zhèn)分布于吉林省西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其中，白城市域范圍有青山鎮(zhèn)和鎮(zhèn)賚縣莫莫格鄉(xiāng)2個特色小鎮(zhèn)。通過對40個特色小鎮(zhèn)的空間布局關(guān)系分析發(fā)現(xiàn)，一方面，為加快吉林老工業(yè)基地新一輪振興發(fā)展，以省會長春為龍頭，吉林、四平、遼源等城市構(gòu)成的中部創(chuàng)新轉(zhuǎn)型核心區(qū)擁有優(yōu)越的區(qū)位交通，雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及較強(qiáng)的綜合經(jīng)濟(jì)實力，是培育特色高端產(chǎn)業(yè)類型特色小鎮(zhèn)的重點區(qū)域。另一方面，我省東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大的差距，中部綜合發(fā)展水平較高，西部區(qū)域較低，東部地區(qū)處于中間水平。因此，吉林省特色小鎮(zhèn)的空間分布基本上與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致呈正相關(guān)關(guān)系。

表1 吉林省特色小鎮(zhèn)的分布情況

2.2 特色產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)壯大發(fā)展的內(nèi)生動力。吉林省在特色小鎮(zhèn)的打造與培育過程中，十分注重對小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇。一方面，立足各地區(qū)自身發(fā)展特色及優(yōu)勢，以農(nóng)業(yè)大省、老工業(yè)基地為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；另一方面，充分彰顯東北地域特色、山水生態(tài)魅力及民俗民族文化，打造一批宜居宜游、風(fēng)貌獨特的優(yōu)秀特色小鎮(zhèn)。從吉林省40個特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐來看，38%的特色小鎮(zhèn)以特色農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為產(chǎn)業(yè)支撐；23%的特色小鎮(zhèn)主要以生態(tài)休閑旅游為核心產(chǎn)業(yè)；20%的特色小鎮(zhèn)以裝備制造、礦產(chǎn)等工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；19%的特色小鎮(zhèn)以民族、民俗特色文化產(chǎn)業(yè)為支撐。綜合來看，吉林省特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇緊扣吉林省三大支柱產(chǎn)業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)，力求“一鎮(zhèn)一業(yè)”。

2.3 文化挖掘

吉林省自古是個多民族、多部落和部族活動的地區(qū)，擁有底蘊(yùn)深厚的歷史文化，生態(tài)資源十分豐富。吉林省特色小鎮(zhèn)在文化挖掘方面除了對關(guān)東文化、少數(shù)民族文化、田園文化等傳統(tǒng)文化發(fā)揚(yáng)傳承以外，同時較為注重對創(chuàng)意文化的挖掘，如長春市綠園區(qū)合心鎮(zhèn)軌道交通文化特色小鎮(zhèn)，將軌道交通相關(guān)元素進(jìn)行整合，通過街道、景觀、場址、軌道等空間環(huán)境載體，打造工業(yè)文化韻味十足的特色小鎮(zhèn)。

2.4 運營管理

吉林省特色小鎮(zhèn)運營管理主要采取政府與經(jīng)營主體聯(lián)動發(fā)展模式。政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的空間規(guī)劃、目標(biāo)定位、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和審批服務(wù)，以市場化運行模式引進(jìn)社會資本的投入建設(shè)，給投資主體一定的經(jīng)營權(quán)和政策扶持力度。這種運營模式較符合吉林省各地方的現(xiàn)實情況，對緩解政府的財政壓力起到一定的積極作用，同時也存在一定的問題，吉林省部分特色小鎮(zhèn)在運營過程中由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，導(dǎo)致參與企業(yè)的短視行為，使特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐緩慢甚至止步不前。

3 吉林省特色小鎮(zhèn)科技創(chuàng)新發(fā)展存在的問題

3.1 創(chuàng)建模式老套

吉林省特色小鎮(zhèn)大都屬于特色產(chǎn)業(yè)型及傳統(tǒng)景觀風(fēng)貌型，主要依托傳統(tǒng)資源及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，在經(jīng)驗?zāi)Ｊ椒矫娌粔虼硇裕蓮?fù)制的經(jīng)驗做法缺乏特色，特別是智能化、互聯(lián)網(wǎng)科技的運用極度缺乏。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展在生產(chǎn)、生活、生態(tài)自主創(chuàng)新和技術(shù)運用等領(lǐng)域融合性不高。

3.2 產(chǎn)城融合不高

吉林省小城鎮(zhèn)多數(shù)是自發(fā)形成的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)服務(wù)型行政中心，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)或工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對缺乏，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)缺少動力引擎，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題十分突出。這與特色小鎮(zhèn)的戰(zhàn)略要求及發(fā)展趨勢不相匹配，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，風(fēng)險隱患大，經(jīng)濟(jì)效率低等問題。吉林省特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集功能和規(guī)模效益較差，并且缺乏有潛力、有基礎(chǔ)的重大項目支撐，地產(chǎn)化現(xiàn)象仍然風(fēng)靡，產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)、高端服務(wù)含金量十分有限，缺乏市場核心競爭力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為粗放，對特色城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐作用較為薄弱。

3.3 品牌效應(yīng)不強(qiáng)

吉林省擁有得天獨厚的資源優(yōu)勢及基礎(chǔ)雄厚的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，但在特色小鎮(zhèn)的打造方面，對優(yōu)勢條件的挖掘并不充分。一方面，外界的認(rèn)同感有待提高。吉林省在特色小鎮(zhèn)的對外宣傳方面力度不夠，經(jīng)驗不足，使得小鎮(zhèn)的發(fā)展相對閉塞。另一方面，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展缺乏對外合作與聯(lián)系。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，吉林省特色小鎮(zhèn)的品牌影響力沒有與信息、資源、技術(shù)等要素的集聚充分結(jié)合，與外界缺乏對口合作，開放性不夠，導(dǎo)致吉林特色小鎮(zhèn)的發(fā)展品牌效應(yīng)不強(qiáng)。

3.4 融資渠道狹窄

當(dāng)前，國內(nèi)大多數(shù)特色小鎮(zhèn)的融資渠道存在不穩(wěn)定性，雖然各地能獲得國家及地方政府的相應(yīng)配套政策及資金支持，也能通過一定的融資方式獲取市場化運作推動，但仍存在一定的盲目性及風(fēng)險性。吉林省特色小鎮(zhèn)的融資模式同樣存在這樣的問題，主要采取的PPP合作模式理論上可以緩解政府財政壓力，但效果有待驗證，并且存在一定的風(fēng)險隱患。因此，目前來看，吉林省特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金流，市場開放度較低，融資渠道狹窄、方式單一，仍然是最大的障礙。

4 吉林省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新路徑選擇

4.1 注重產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級

強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，支持與高校院所建立科技創(chuàng)新平臺，圍繞重點解決企業(yè)關(guān)鍵技術(shù)問題，重點推進(jìn)吉林省主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在特色小鎮(zhèn)內(nèi)部積極自主研發(fā)特色新產(chǎn)品，形成以市場為主導(dǎo)，重大項目為支撐，“產(chǎn)、學(xué)、研、用”一體化的科技創(chuàng)新鏈條。將大專院校的科研成果與特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新公共服務(wù)平臺互融、共享，加快提高特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新步伐和技術(shù)水平，提升小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能級。

4.2 創(chuàng)新特色開發(fā)運營模式，打造孵化集聚平臺

以“平臺化運作，產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營”為戰(zhàn)略模式，引入知名專業(yè)特色小鎮(zhèn)運營集團(tuán)，采取特色小鎮(zhèn)孵化器、產(chǎn)業(yè)研發(fā)設(shè)計孵化器、科技創(chuàng)新孵化器、文化旅游孵化器、IP孵化器“五大孵化方式”，引入政府、投資開發(fā)商、建造商、金融機(jī)構(gòu)、運營商及IP企業(yè)“五類合作伙伴”，運用孵化模式，導(dǎo)入經(jīng)典特色小鎮(zhèn)模式，形成整套的、可復(fù)制的運營模式結(jié)構(gòu)，形成從規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)、投融資、運營管理、孵化器到人才培訓(xùn)為一體的六大平臺體系以及特色小鎮(zhèn)一攬子全產(chǎn)業(yè)鏈全程解決方案，形成特色小鎮(zhèn)孵化模型為頂層設(shè)計與全要素導(dǎo)入以及持續(xù)的服務(wù)相結(jié)合的統(tǒng)一整體。

4.3 探索融資模式創(chuàng)新，盤活市場主體運行

圍繞“政府主導(dǎo)、多元投入、市場配置、社會參與”，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)的投融資機(jī)制。通過政府資金投入的引導(dǎo)和有效的機(jī)制與政策，運用市場化的運作模式，拓寬投融資渠道，形成政府、金融機(jī)構(gòu)、社會資本和民間資金共同參與的多元化、可持續(xù)的投融資機(jī)制。發(fā)揮財政投資的引導(dǎo)功能，通過財政資金的先期投入、財政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營、BOT、BOO、BTO等方式參與到特色小鎮(zhèn)建設(shè)中來，達(dá)到以較少財政資金帶動更大規(guī)模社會資金投入的放大效應(yīng)。編制項目建設(shè)規(guī)劃和融資規(guī)劃，整合資源，吸引社會資本進(jìn)入。

4.4 統(tǒng)籌兼顧“多規(guī)合一”，提升空間環(huán)境品質(zhì)

編制特色小鎮(zhèn)全域規(guī)劃，堅持規(guī)劃先行，科學(xué)編制特色小鎮(zhèn)全域規(guī)劃，合理確定建設(shè)規(guī)模和功能定位，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，合理確定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，推動城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，實現(xiàn)以規(guī)劃“定空間、定產(chǎn)業(yè)、定項目”。編制特色小鎮(zhèn)概念規(guī)劃，強(qiáng)化小鎮(zhèn)建筑風(fēng)格的個性設(shè)計，落實概念設(shè)計方案和重要節(jié)點的意向效果，塑造完整、連續(xù)、有辨識性的小鎮(zhèn)形態(tài)風(fēng)貌。編制特色小鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，劃分控制性詳細(xì)規(guī)劃編制單元，明確各地塊的剛性和彈性內(nèi)容，實現(xiàn)近期建設(shè)用地范圍控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。