王曉曉，王 婷

（南京林業(yè)大學(xué) 風(fēng)景園林學(xué)院，南京 210037）

一、背景介紹

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)在為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也為城市規(guī)劃建設(shè)帶來了一系列的問題[1]。由于房地產(chǎn)開發(fā)存在著以土地投機(jī)為主的市場(chǎng)投機(jī)性，同時(shí)各地政府在最近幾年對(duì)土地投機(jī)的依賴性越來越大，使得政府瘋狂掛牌賣地，各地房?jī)r(jià)一路飆升，社會(huì)貧富差距拉大，不利于社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展。正是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制存在著這樣的漏洞，才會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。這就需要政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，從而調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，而城市政府的主要職能就是規(guī)劃[2]。因此，運(yùn)用城市規(guī)劃調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)是非常重要的。運(yùn)用規(guī)劃手段調(diào)控市場(chǎng)，不僅能使政府?dāng)[脫依靠土地財(cái)政的現(xiàn)象，還能共同促進(jìn)城市發(fā)展。同時(shí)，政府需要在規(guī)劃上做出觀念的轉(zhuǎn)變和制度的創(chuàng)新，建立有效的、完善的調(diào)控房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃管理模式，這樣才能對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有效調(diào)控，使得城市與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受城市規(guī)劃的指導(dǎo)，城市土地利用、城市布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及交通道路系統(tǒng)等等都影響著房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。城市化率和城市人口的增長(zhǎng)規(guī)?？梢詻Q定一座城市內(nèi)房屋需求量的大小，而城市的用地規(guī)模則決定了房地產(chǎn)的供給，城市用地發(fā)展的方向是房地產(chǎn)開發(fā)的熱點(diǎn)，總體規(guī)劃基本內(nèi)容中的空間管制又影響著開發(fā)的地段，交通道路系統(tǒng)對(duì)它的導(dǎo)向以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否配套齊全可以直接左右房?jī)r(jià)，這些都是重要的影響因素。更有甚者，城市規(guī)劃還可以影響城市土地的開發(fā)強(qiáng)度，同時(shí)控制土地的供應(yīng)量[3]。

二、城市規(guī)劃與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)相關(guān)理論

（一）調(diào)控方式

由于房地產(chǎn)市場(chǎng)存在投機(jī)性，才會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈和房?jī)r(jià)飆升，因此城市規(guī)劃有必要對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，調(diào)控的主要方式有審批方式、區(qū)劃方式和結(jié)合土地業(yè)權(quán)方式。建設(shè)方須申請(qǐng)用地許可和建設(shè)許可，由政府部門審批。區(qū)劃對(duì)于城市各類用地的開發(fā)都有很嚴(yán)格的約束性，并直接規(guī)定了不經(jīng)過審批即為許可的、不許可的和需要審批的土地使用內(nèi)容的范圍[1]。政府部門還可以利用協(xié)議方式、合作方式和征地方式，也就是土地業(yè)權(quán)賦予的權(quán)力來調(diào)控市場(chǎng)。

（二）城市經(jīng)營(yíng)

城市經(jīng)營(yíng)是政府行為的一種，指具體通過對(duì)全部城市資源，包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)利益的運(yùn)作，以達(dá)到提高城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境資產(chǎn)的價(jià)值的目的[4]。

城市運(yùn)營(yíng)的模式分為以下三種：一是政府集中運(yùn)作模式，即該城市經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作是受政府直接指揮管理的，以“一切資本歸政府”為口號(hào)，以“規(guī)劃一張圖，審批一支筆”為原則，采取該模式的代表城市如大連市。二是公司化運(yùn)作模式，即城市的經(jīng)營(yíng)是由城市建設(shè)公司負(fù)責(zé)和管理的，而城市建設(shè)公司則是由政府投資成立的，如上海市和武漢市。三是混合模式，即城市的經(jīng)營(yíng)是由政府和城市建設(shè)公司共同指揮的，如武漢市、青島市[5]。在這三種模式下，主要存在著以下兩方面的問題：

一是城市政府的行為缺失。我國(guó)城市經(jīng)營(yíng)的主體是政府，但其實(shí)城市真正的主人——市民往往不能參與到城市建設(shè)中來，市民被排除在外，沒有話語(yǔ)權(quán)。缺少老百姓的意見，有些政府部門就難以正確行使自己的權(quán)力和義務(wù)，并容易使政府角色定位發(fā)生錯(cuò)誤，導(dǎo)致政府權(quán)力失控、滋生政府腐敗行為；還有的官員更會(huì)大搞面子工程、形象工程，為了政績(jī)而不顧實(shí)際大搞工程。另外，政府往往會(huì)因?yàn)樵诔鞘薪?jīng)營(yíng)過程中取得的一些成就而忘記了最終的目的，使得城市經(jīng)營(yíng)偏離了正確的方向，走上了為搞錢而經(jīng)營(yíng)、為經(jīng)營(yíng)而經(jīng)營(yíng)的道路[4]。

二是經(jīng)營(yíng)的手段有限、風(fēng)險(xiǎn)無窮。在城市經(jīng)營(yíng)中，政府籌措資金的手段較少，能力較低。政府往往只看到城市資源開發(fā)帶來的短期經(jīng)濟(jì)效益，例如土地資源的開發(fā)，亂占耕地的圈地運(yùn)動(dòng)不僅導(dǎo)致城市規(guī)模的無限制擴(kuò)大，還使土地的使用嚴(yán)重浪費(fèi)。房?jī)r(jià)更在國(guó)家整體調(diào)控的政策下一漲再漲，超過大部分老百姓的承受能力，造成社會(huì)貧富差距更大，不利于社會(huì)平穩(wěn)安定。

（三）土地財(cái)政

土地財(cái)政又被稱作是第二財(cái)政，因?yàn)樗鼘?duì)于政府而言是屬于預(yù)算外的收入，是政府通過出讓土地的使用權(quán)而獲得的收入[5]。具體包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是政府關(guān)于土地和房產(chǎn)的各種稅收（土地增值稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等）；二是政府掛牌出讓土地使用權(quán)給使用者得到的土地出讓金；三是政府利用土地而進(jìn)行集資得到的收入。一般的國(guó)家都有土地財(cái)政現(xiàn)象，不過它們大多數(shù)是通過對(duì)存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造財(cái)政收入。凡事都有兩面性，土地財(cái)政既然作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，就會(huì)有利又有弊。

1.有利影響。不可否認(rèn)，幾十年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市建設(shè)的迅速發(fā)展都與地方政府通過經(jīng)營(yíng)土地獲得大量資金脫不開關(guān)系。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市居民生活水平的提高，對(duì)周邊鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展起到了推動(dòng)作用，吸引了許多農(nóng)民進(jìn)城打工。1980年，我國(guó)城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5 000平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到4.6萬(wàn)平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍。城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，1980年是1.9億多人，不到2億人；2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍[6]。

2.不利影響?，F(xiàn)如今，許多地方政府過于依賴第二財(cái)政，通過出讓土地而獲得的收入在政府預(yù)算外收入中所占比重高達(dá)60%以上，而土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%[7]。這些地方政府的第二財(cái)政收入已經(jīng)超過了第一財(cái)政收入。這樣看來，地方政府是十分依賴土地財(cái)政的。在過去房地產(chǎn)發(fā)展的黃金十年，因?yàn)榈胤秸u地太容易賺錢，嘗到甜頭的地方政府嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而忽視其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展?，F(xiàn)在，土地市場(chǎng)的不景氣，導(dǎo)致以土地財(cái)政為主導(dǎo)的二三線地方政府捉襟見肘，出現(xiàn)了部分基層政府不賣地沒錢發(fā)工資、地方債務(wù)綁架土地財(cái)政、政府官員親自賣地等現(xiàn)象。現(xiàn)在我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)在逐步告別暴利，回歸正常利潤(rùn)。如果地方政府還指望靠出讓土地賺錢，將是很危險(xiǎn)的。另外，在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)方面，土地財(cái)政亦有諸多弊端。2010年，商品房銷售額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13.08%，省市前三甲為海南、重慶、北京。近幾年房?jī)r(jià)居高不下，商品房的房?jī)r(jià)就更貴了，因此經(jīng)濟(jì)適用房就備受民眾期待，但是各級(jí)政府沒有積極建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。2006—2010年，經(jīng)濟(jì)適用房新開工面積占住宅的比重，最低只有3.08%，最高也只有6.80%。那為何政府不愿意多建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房呢？當(dāng)然是利益問題，一年僅土地出讓金政府就會(huì)少拿超過337億元。在北京市，經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)條件是非?？量痰?，年齡、資產(chǎn)和戶口都有明確要求。而監(jiān)察部數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)查處違反規(guī)定多占住房、買賣經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的黨員干部2 349人，涉及住房6 398套。

三、案例研究：南京市

（一）近幾年南京房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)狀況

圖1 2010—2013年南京土地市場(chǎng)成交情況

除去暫停出讓和流拍地塊，2013年南京市共成交84幅地塊，實(shí)際出讓面積為411.8萬(wàn)平方米，成交總價(jià)為793.6億元；2012年南京市共出讓75幅地塊，實(shí)際出讓面積392.65萬(wàn)平方米，出讓總金額為358.09億元；2011年南京市共出讓79幅地塊，總出讓面積468.7萬(wàn)平方米，成交總量為345.19億元；2010年南京市出讓441.2萬(wàn)平方米，完成年度計(jì)劃的73.5%（見圖1）。

圖2 2012年成交土地用地分類比重圖

圖3 2013年南京市成交土地用地分類比重圖

2013年南京市成交的411.8萬(wàn)平方米土地中，二類居住用地占比達(dá)57%（見圖2和圖3），2012年占57.16%，而2011年這一比例只有30%。2013年6月—2014年5月南京市新房?jī)r(jià)格有起有落，但總體均價(jià)都維持在13 000～14 500元/平方米；2014年5月南京市房?jī)r(jià)的均價(jià)達(dá)到14 252元/平方米（見圖 4）。

圖4 2013年6月—2014年5月南京市房?jī)r(jià)走勢(shì)圖

圖5 2012年南京市各板塊土地成交面積情況

圖6 2013年南京市各板塊土地成交量分布情況

南京市2013年411.8萬(wàn)平方米和2012年392.65萬(wàn)平方米的出讓面積雖然較前兩年降低了，但2013年的成交金額卻是這幾年以來最高的，更是創(chuàng)下南京市新高。2013年比起2012年來成交總價(jià)上漲121.62%。2013年，南京市城南、江北和城北三個(gè)板塊是供地的主力，供地?cái)?shù)量約占出讓土地總量的62%。2012年，江北板塊與城北板塊是供地的主力，供地?cái)?shù)量約占出讓土地總量的59%（見圖5和圖6）。

（二）問卷調(diào)查

通過在街頭隨機(jī)對(duì)80名在南京擁有住房的人進(jìn)行問卷調(diào)查（見表1），通過統(tǒng)計(jì)結(jié)果推斷出南京市民出行采用的交通方式多為公交車與自駕車，當(dāng)初購(gòu)房的原因多半是為了就近上班、上學(xué)。入住后絕大部分人覺得生活方便，60%的人認(rèn)為自家小區(qū)的停車場(chǎng)已不能滿足需求。大部分人覺得南京市的交通系統(tǒng)還需完善，對(duì)目前南京市的城市規(guī)劃不是很滿意。大部分人都選擇在秦淮區(qū)（包含原白下區(qū)）和鼓樓區(qū)購(gòu)房，也有部分人選擇江寧區(qū)、玄武區(qū)、建鄴區(qū)等；只有極少數(shù)人選擇購(gòu)買商鋪，70%多的人選擇購(gòu)買住宅。根據(jù)購(gòu)買時(shí)間與地段等不同條件，房?jī)r(jià)在2 000～30 000元/平方米不等，多數(shù)在10 000元/平方米以上。絕大多數(shù)人都認(rèn)為秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、新街口地區(qū)的生活方便。

表1 調(diào)查問卷部分內(nèi)容及結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

從以上數(shù)據(jù)我們可以得出以下論斷：除去較早以前購(gòu)買的房子，現(xiàn)在南京市房?jī)r(jià)的均價(jià)都在10 000元/平方米以上，以普通人的收入來說購(gòu)房壓力較大。小區(qū)的停車場(chǎng)需求一般都不能滿足住戶的需要，以后的開發(fā)商必須考慮到這個(gè)問題，不僅要考慮現(xiàn)在，還要考慮未來。老百姓買房多數(shù)是為了自己居住的需要，出行也大多選擇公共交通工具。但大部分人對(duì)目前的城市規(guī)劃感到不滿意，所以政府規(guī)劃時(shí)，要考慮到老百姓的實(shí)際需要，要將居住用地與商業(yè)用地、市政公用設(shè)施用地、公共設(shè)施用地等結(jié)合起來規(guī)劃，不能只滿足自己小團(tuán)體的利益；規(guī)劃要指導(dǎo)房地產(chǎn)的開發(fā)。

另外，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著投機(jī)性，為了獲得更大的利益，規(guī)劃會(huì)“跟著”房地產(chǎn)開發(fā)走，導(dǎo)致近幾年房?jī)r(jià)總體上一漲再漲，市場(chǎng)失靈，社會(huì)貧富加大，不利于社會(huì)穩(wěn)定。雖然政府一直在調(diào)整出臺(tái)相應(yīng)的政策，但還是希望能夠加大力度。如果對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行改革，政府就會(huì)從一個(gè)發(fā)展型政府逐步向服務(wù)型政府過渡，擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。同時(shí)，雖然城市規(guī)劃對(duì)于房地產(chǎn)的開發(fā)有著引導(dǎo)調(diào)控作用，但現(xiàn)有的手段并不是萬(wàn)能的，必須能夠加強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控作用與影響，最后讓城市居民也一起參加到城市經(jīng)營(yíng)中來，共同促進(jìn)城市的發(fā)展。

四、結(jié)論

（一）土地財(cái)政改革方向

通過招牌掛方式出讓的財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政很大程度上受土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)的影響，而稅收性土地財(cái)政受市場(chǎng)波動(dòng)的影響較小。依靠財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政滿足地方財(cái)政支出會(huì)造成地方財(cái)政的不穩(wěn)定，因此不能依靠財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政解決地方財(cái)務(wù)問題。

就現(xiàn)階段而言，還找不出比土地財(cái)政更好的方式，但是土地財(cái)政的方式不能長(zhǎng)久使用下去，現(xiàn)在需要眾多學(xué)者與政府一起來找出更好的模式。稅收對(duì)地方政府行為的影響最大。在利益博弈中，政府出現(xiàn)了一些問題。要改進(jìn)規(guī)則，而不是直接放棄。例如，政府應(yīng)當(dāng)開征財(cái)產(chǎn)稅，抓住地方財(cái)政收益與支出之間的主要矛盾，逐漸擺脫通過出讓土地而帶來的一次性的收益，爭(zhēng)取朝經(jīng)常性的財(cái)政稅收方向靠攏，從根本上扭轉(zhuǎn)政府行為的不當(dāng)之處，使得政府能夠轉(zhuǎn)變成一個(gè)服務(wù)型政府[8]。我們可以改革現(xiàn)有的制度，慢慢開征財(cái)產(chǎn)稅，例如物業(yè)稅、對(duì)擁有多套房產(chǎn)的人征收大量房產(chǎn)稅等，以慢慢擺脫對(duì)土地財(cái)政的變態(tài)依賴。同時(shí)，我國(guó)地域廣袤，各地實(shí)際情況也有所不同，所以要因地制宜地制定策略。

（二）加強(qiáng)城市規(guī)劃的調(diào)控作用

城市規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)有指導(dǎo)調(diào)控作用，但現(xiàn)在規(guī)劃調(diào)控市場(chǎng)不到位，或者說有的地方是為了獲得更大利益，讓房地產(chǎn)開發(fā)“牽制”著規(guī)劃，因此，必須加大力度調(diào)控市場(chǎng)，強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)調(diào)控作用。

首先，政府部門要對(duì)城市規(guī)劃做出觀念上的改變。規(guī)劃不是一成不變的，要在主體結(jié)構(gòu)不變的情況下，注意其靈活性。同時(shí)，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善各種懲戒措施與管理手段。分配好各管理部門職責(zé)，確保規(guī)劃的具體實(shí)施和后續(xù)發(fā)展，監(jiān)管好房地產(chǎn)市場(chǎng)。此外，隨著市場(chǎng)的變化和國(guó)家政策的大方向而調(diào)整好地方政策。其次，讓城市的主人（市民）參與到城市的規(guī)劃建設(shè)中來。在政府作出重大決定、頒布相關(guān)政策時(shí)盡可能召開聽證會(huì)，聽聽老百姓的意見；在城市規(guī)劃的具體方案進(jìn)行展出時(shí)讓市民投票，等等。再次，在房地產(chǎn)開發(fā)方面，要控制土地的供給。土地是越賣越少的，不可能源源不斷地供應(yīng)給開發(fā)商建房。不能為了賣地掙錢而占用耕地，要做好土地調(diào)查，搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理規(guī)劃城市建設(shè)規(guī)模。還要節(jié)約用地，做好規(guī)劃，不能為了“面子工程”、“比闊綽”而浪費(fèi)土地。從源頭上控制商品房的開發(fā)數(shù)量，規(guī)定好經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)指標(biāo)，不能一味地只建商品房，從而抬高樓市的價(jià)格。同時(shí)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施還要建設(shè)完善，不能“挪地”給“賺大錢”的房產(chǎn)。最后，政府部門要仔細(xì)審批規(guī)劃，監(jiān)管開發(fā)商是否按規(guī)劃與國(guó)家法律政策來開發(fā)房產(chǎn)。