張丙宣 郭子雯 狄濤

摘要：縣域治理現(xiàn)代化的著力點在于構(gòu)建簡約高效的基層治理體制。嘉善縣跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域整合執(zhí)法的職能與資源，建立簡約高效的基層執(zhí)法體制，為我國縣域治理現(xiàn)代化提供了可供借鑒的經(jīng)驗。縣域治理現(xiàn)代化需要以人民為中心，將頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合，開展跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合性改革，邁向網(wǎng)絡(luò)化的平臺治理，充分發(fā)揮技術(shù)的優(yōu)勢，激活社會內(nèi)生能力，促使簡約體制持續(xù)產(chǎn)生高效治理結(jié)果。

關(guān)鍵詞：簡約高效；縣域治理現(xiàn)代化；綜合執(zhí)法體制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.005

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標；黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確提出構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)?？h級政府扮演著承上啟下的角色，是把國家目標落實到基層的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不同于高層政府疊床架屋的治理體制，縣域統(tǒng)籌的全面深化改革需要構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，縣域治理現(xiàn)代化的著力點應(yīng)該放在構(gòu)建簡約高效的基層治理體制上。那么，如何構(gòu)建簡約高效的基層治理體制？本文以嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革為例，研究簡約高效治理體制的實現(xiàn)機制。

一、簡約高效的執(zhí)法體制與縣域治理現(xiàn)代化

在全球化、技術(shù)進步以及地方分權(quán)改革的過程中，雖然社會組織等非國家行為體承接了國家和政府的諸多職能，但是，不管是國際治理還是國內(nèi)治理，國家和政府依然是最重要的治理主體。政府的軟弱無能無疑是國家失敗和各種嚴重社會問題的禍根，福山認為治理就是通過提高政府能力來改善治理的質(zhì)量。[1]在任何時代任何國家，都需要強有力的政府，治理非但不是弱化政府，而是提高國家和政府能力的過程。[2]因此，治理不是關(guān)注政府是否民主，而是關(guān)注政府制定或執(zhí)行規(guī)則、提供服務(wù)能力。[3]

黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將其作為全面深化改革的總目標。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”[4]2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》都強調(diào)構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。那么，什么是簡約高效的基層治理體制？

黃宗智指出自古以來中國地方行政實踐都廣泛使用半正式的行政方法，依賴由社區(qū)提名的準官員來進行縣級以下的治理。[5]這種簡約治理能夠把國家政策的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)化為基層實踐，實現(xiàn)國家的政策目標。[6]林尚立指出，簡約高效的基層治理體制應(yīng)該是治理重心下移，使基層有人有權(quán)有物，最大限度方便群眾。[7]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中指出：“基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式?！焙喖s是治理體制的簡約，高效是簡約治理體制產(chǎn)生的結(jié)果，是治理能力的體現(xiàn)。因此，簡約高效就是基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

需要指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）雖然屬于基層政權(quán)，但是，村（社）和網(wǎng)格履行著政府的諸多職能，是基層政權(quán)的構(gòu)成部分。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不能作為一級完整的政府存在，如果缺乏縣級政府的統(tǒng)籌推動，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的簡約高效的治理體制是不可能建立的?；诖耍疚恼J為簡約高效的治理體制既不是縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某一層級、某一領(lǐng)域、某一部門的碎片化改革，也不是政府治理體系的改革，而是縣域治理體制的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性改革，涉及到縣鎮(zhèn)（街）村（社）網(wǎng)格的跨層級、跨領(lǐng)域、跨部門的綜合性改革。

縣域綜合執(zhí)法體制改革是全面深化改革的重要任務(wù)，是縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文以嘉善縣的綜合行政執(zhí)法體制改革為例，考察縣域治理現(xiàn)代化的路徑和實現(xiàn)機制。2008年以來，嘉善縣是習(xí)近平總書記的基層聯(lián)系點，是當前我國唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點，嘉善的多項改革得到了國家、省、市的高度重視，2014年浙江省將嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革列入省級試點，2017年國家發(fā)展改革委員會印發(fā)的《浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點發(fā)展改革方案》把深化綜合行政執(zhí)法改革列入改革的重要內(nèi)容。同時，嘉善縣綜合執(zhí)法體制改革不僅力度大、走在全國前列，而且開展了以縣域統(tǒng)籌、以鎮(zhèn)（街）為中心、以村（社）網(wǎng)格為支撐的跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法和監(jiān)管相結(jié)合的前瞻性改革，為構(gòu)建我國簡約高效的基層治理體制和縣域治理現(xiàn)代化探路。

二、綜合執(zhí)法體制改革的嘉善實踐

綜合執(zhí)法體制改革是我國行政管理體制改革內(nèi)容之一，它始于1996年《行政處罰法》頒布實施后的“相對集中行政處罰權(quán)”試點工作。2002年，國務(wù)院決定在廣東省、重慶市開展試點，其他省市自治區(qū)也相繼開展試點。試點著重在城市管理等領(lǐng)域探索解決重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。[8]

在縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)中，嘉善在諸多領(lǐng)域引領(lǐng)全國縣域改革。2013年10月，嘉善在姚莊鎮(zhèn)率先啟動改革試點深化相對集中行政處罰權(quán)，將21個部門31個方面1 812項的行政處罰權(quán)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)集中行使，整合執(zhí)法職權(quán)，2014年4月，浙江省將嘉善作為綜合執(zhí)法體制改革的試點單位。2015年浙江在全省范圍內(nèi)全面開展綜合執(zhí)法體制改革。2015年浙江省探索建設(shè)鎮(zhèn)（街）綜合治理工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個功能性工作平臺（簡稱為“四個平臺”），隨后，嘉善在所有鎮(zhèn)（街）全面建設(shè)“四個平臺”，并將鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心納入“四個平臺”。一直走在改革前沿的嘉善，堅持全面深化改革，持續(xù)探索縣域綜合執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃整體設(shè)計縣鄉(xiāng)村網(wǎng)格的執(zhí)法和監(jiān)管體制，將綜合執(zhí)法的中心放在鎮(zhèn)（街），提高鎮(zhèn)（街）的執(zhí)行力，完善村（社）、網(wǎng)格的監(jiān)管體系。

（一）縣域統(tǒng)籌整體設(shè)計縣域綜合執(zhí)法與監(jiān)管體制

長期以來，縣域執(zhí)法并存著兩種現(xiàn)象：多部門重復(fù)執(zhí)法導(dǎo)致的監(jiān)管過度和多部門相互推諉造成的監(jiān)管缺位。為破解監(jiān)管過度和監(jiān)管缺位的難題，嘉善縣較早探索縣域綜合執(zhí)法體制改革。然而，不同于其他地方僅僅改革縣級執(zhí)法機構(gòu)，嘉善縣在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體設(shè)計覆蓋城鄉(xiāng)的縣鎮(zhèn)（街）村（社）網(wǎng)格的執(zhí)法和監(jiān)管體制，突出城市管理、公共監(jiān)管、資源環(huán)境管理等重點領(lǐng)域，開展綜合行政執(zhí)法工作與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革、行政審批改革、事中事后監(jiān)管等相結(jié)合，發(fā)揮改革的整體效應(yīng)。

構(gòu)建縣域綜合執(zhí)法體系。整合縣級執(zhí)法部門的職能與人員，把綜合執(zhí)法局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，建立以鎮(zhèn)（街）日常管理為主的綜合行政執(zhí)法平臺，以鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心為指揮中樞，綜合行政執(zhí)法中隊（分局）為骨干，其他駐鎮(zhèn)（街）部門（站、所）共同參與聯(lián)動配合，提升鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法能力。鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心一直延伸到村（社）和網(wǎng)格，村（社）、網(wǎng)格通過對轄域進行動態(tài)監(jiān)管，持續(xù)更新鎮(zhèn)（街）綜合信息平臺的信息，信息平臺將信息自動分流到綜合執(zhí)法中心，為鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法中心的運行提供重要支撐。

（二）跨部門整合縣級執(zhí)法部門的職能，建立縣綜合執(zhí)法局

嘉善縣制定《綜合執(zhí)法改革實施方案》《綜合執(zhí)法實施辦法》等指導(dǎo)性文件，建立簡約高效的綜合執(zhí)法體制和高效順暢的管理機制。

首先，建立健全精干高效的體制機制。嘉善縣建立綜合行政執(zhí)法局，整合縣級執(zhí)法部門的職能和人員，2014年《嘉善縣全面開展綜合行政執(zhí)法試點工作實施方案》中，在增加劃轉(zhuǎn)集中行使的市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護、市場監(jiān)管等8個方面職權(quán)的基礎(chǔ)上，又增加了土地和礦產(chǎn)資源、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等18個方面的全部或部分行政處罰及相關(guān)行政監(jiān)督檢查、行政強制職權(quán)，使綜合行政執(zhí)法擴權(quán)數(shù)量達到17個部門26個方面1 073項，執(zhí)法職能得到有效集中。

其次，完善規(guī)范順暢的部門間協(xié)調(diào)機制。圍繞綜合執(zhí)法，嘉善縣建立了部門間配合協(xié)作機制、執(zhí)法辦案機制、執(zhí)法責(zé)任追究機制。嘉善堅持問題導(dǎo)向，在推行政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的過程中，要求各執(zhí)法部門及時梳理涉及劃轉(zhuǎn)的行政權(quán)力，防止在執(zhí)法過程中產(chǎn)生新的交叉和不作為問題；制定《嘉善縣關(guān)于加強綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合的意見》，明確了多個執(zhí)法部門各自的權(quán)力邊界、協(xié)作配合義務(wù)，落實了首問責(zé)任、信息告知、案件移送、部門聯(lián)動協(xié)作、基層執(zhí)法聯(lián)動、司法聯(lián)動等8個具體環(huán)節(jié)的權(quán)力責(zé)任；制定下發(fā)《嘉善縣綜合行政執(zhí)法責(zé)任追究實施辦法》，明確了責(zé)任追究的情形、方式、程序，對不依法依規(guī)履行執(zhí)法協(xié)作義務(wù)的部門和個人進行責(zé)任追究。

（三）跨層級整合縣鄉(xiāng)村機構(gòu)與職能，提高基層政府的執(zhí)行力

為解決長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的權(quán)小責(zé)大、“看得見的管不著”等體制性難題，按照簡政放權(quán)，重心下移的要求，嘉善縣把綜合執(zhí)法中心放在鎮(zhèn)（街），推動更多的資源向一線傾斜。

第一，下沉人員，增強鎮(zhèn)（街）的執(zhí)行力。嘉善出臺《縣級機關(guān)部門派駐鎮(zhèn)（街道）人員管理實施辦法》，把強化鎮(zhèn)（街）對派駐機構(gòu)人員的屬地管理和剛性調(diào)控作為綜合執(zhí)法體制改革的基礎(chǔ)工作。在不改變行政隸屬關(guān)系和人事關(guān)系前提下，嘉善縣將綜合行政執(zhí)法中隊（分局）等7個縣級部門派駐機構(gòu)納入鎮(zhèn)（街）管理范圍，全縣86%的綜合行政執(zhí)法人員配置到鎮(zhèn)（街），充實基層一線。下沉人員除了人事關(guān)系繼續(xù)保留原單位外，工資關(guān)系、黨（團）員組織關(guān)系等一切關(guān)系全部轉(zhuǎn)入屬地鎮(zhèn)（街）管理，享受屬地鎮(zhèn)（街）的工資、津補貼、考核獎及各類福利待遇。縣級部門駐鎮(zhèn)（街）機構(gòu)正副職負責(zé)人的任用由屬地鎮(zhèn)（街道）黨委書面提出建議人選。

第二，下沉權(quán)力，推動鎮(zhèn)（街）依法行政。賦予派駐執(zhí)法機構(gòu)對違法案件有直接處理職權(quán)，要求部門權(quán)力清單中80%以上的權(quán)限由派駐機構(gòu)直接處理。5個部門共下沉執(zhí)法權(quán)1 395項，下沉執(zhí)法權(quán)達到92.7%，其中綜合行政執(zhí)法局下沉執(zhí)法權(quán)654項。2018年起，嘉善縣級有關(guān)部門不再對納入屬地管理的執(zhí)法事項行使法制審核、組織集體會審、單位負責(zé)人簽批等職權(quán)，除派駐機構(gòu)有權(quán)以自己名義直接對外作出執(zhí)法決定的以外，涉及權(quán)力下沉的一般執(zhí)法事項內(nèi)部流程調(diào)整為派駐機構(gòu)承辦人意見——派駐機構(gòu)法制員審核意見——派駐機構(gòu)主要負責(zé)人意見——屬地鎮(zhèn)（街道）法制室復(fù)審意見——屬地鎮(zhèn)政府（街道辦事處）主要負責(zé)人審批意見，再造執(zhí)法流程，推動鎮(zhèn)（街）依法行政，并直接承擔對應(yīng)的法律責(zé)任。

在不改變縣鄉(xiāng)（街）法定地位的前提下，通過人員和權(quán)力下沉的綜合執(zhí)法體制改革，嘉善賦予了鎮(zhèn)（街）實質(zhì)上的執(zhí)法權(quán)，有效提高了鎮(zhèn)（街）的治理能力，解決了長期以來困擾鎮(zhèn)（街）“看得見的管不著”的體制性難題。

（四）加強全科網(wǎng)格建設(shè)，筑牢基層綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)

為應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會面臨的治理難題，職能部門在村（社）設(shè)立網(wǎng)格員、信息員等，但是由于任務(wù)單一、待遇低，這些網(wǎng)格員、信息員的工作積極性并不高，對此，嘉善以縣、鎮(zhèn)（街）兩級社會治理綜合指揮平臺為依托，整合部門的網(wǎng)格員，建立全科網(wǎng)格，實現(xiàn)“多元合一、一員多用”，全面提升網(wǎng)格監(jiān)管水平，構(gòu)建縣、鎮(zhèn)（街）、村（社）、網(wǎng)格四級管理服務(wù)體系。

統(tǒng)一劃分網(wǎng)格。按照屬地性、整體性、適用性原則，結(jié)合群眾認同度、戶籍人口、流動人口、管轄面積和社會治理難易程度等因素，調(diào)整網(wǎng)格劃分，進行綜合管理。堅持橫向到邊、縱向到底，不留空白區(qū)域，不交叉重疊，區(qū)域內(nèi)所有道路、河流、居民住宅樓、企事業(yè)單位、商業(yè)網(wǎng)點、學(xué)校、公共場所等人、地、事、物、組織均納入網(wǎng)格，實現(xiàn)全覆蓋、無遺漏，調(diào)整完善既有的村居網(wǎng)格，并根據(jù)民情復(fù)雜程度將網(wǎng)格進行分類。

不斷健全全職網(wǎng)格的管理體系。完善工作流程，采取網(wǎng)格、村居、鎮(zhèn)（街）、縣級四級分流辦理的工作機制，做到網(wǎng)格事件的發(fā)現(xiàn)、分析、分派、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)責(zé)任明確、職責(zé)清晰。建立公示制度，在村居辦公場所和網(wǎng)格主要道路出入口等地設(shè)置網(wǎng)格責(zé)任牌，方便網(wǎng)格群眾辦事服務(wù)。建立例會制度，及時匯總網(wǎng)格內(nèi)的社情民意，對疑難問題進行分析研判、分類處置。建立定期培訓(xùn)制度。村（社）每半月、鎮(zhèn)（街）每月、縣級每季度通過以會代訓(xùn)、技能比武等形式開展培訓(xùn)，提高網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)問題、處理問題和管理服務(wù)的能力和水平。

簡言之，在縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)過程中，嘉善縣跨層級、跨部門整合部門與層級的職能、人員，建立簡約高效的基層執(zhí)法體制，為全國綜合執(zhí)法體制改革和縣域治理現(xiàn)代化提供了一套可供借鑒的經(jīng)驗。

三、構(gòu)建簡約高效治理體制：啟示與思考

構(gòu)建簡約高效的治理體制是縣域治理現(xiàn)代化的著力點。嘉善的縣域綜合執(zhí)法體制改革為重新思考縣域治理現(xiàn)代化提供了契機：縣域治理的現(xiàn)代化需要以人民為中心，在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上根據(jù)基層實際需要持續(xù)探索和優(yōu)化治理體制；開展跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的改革，實行扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺化治理是構(gòu)建簡約高效的治理體制的方向；技術(shù)和社會的內(nèi)生能力是簡約高效治理體制持續(xù)運行和發(fā)揮作用的重要支撐。

（一）頂層設(shè)計下的基層探索

在縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)過程中，嘉善縣始終秉持以人民為中心，先行先試，敢闖敢為，結(jié)合地方治理實際和民眾要求，開展縣域綜合執(zhí)法和監(jiān)管體制改革，構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，提高鎮(zhèn)（街）的治理能力。開展縣域綜合執(zhí)法體制改革，打造積極有為的政府，在一定程度上克服了多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及城鄉(xiāng)分治的體制性難題，優(yōu)化了縣域治理體制，提高了政府治理能力，有效地推動了縣域治理現(xiàn)代化。

全面深化改革需要頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出，“要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合?！痹诳h域范圍內(nèi)開展跨層級跨部門跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體制改革是全面深化改革的頂層設(shè)計與基層探索相結(jié)合的生動體現(xiàn)，是我國縣域治理現(xiàn)代化的有益探索。新時代，縣域治理現(xiàn)代化要求頂層設(shè)計和基層探索的良性互動，要求在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上鼓勵基層探索。只有來源于基層探索的頂層設(shè)計，才有生命力，才能避免改革的失誤。因此，縣域綜合執(zhí)法體制改革的探索深化了縣域善治，推進了縣域治理現(xiàn)代化。

（二）構(gòu)建簡約高效的治理體制

嘉善的個案表明，簡約高效的基層治理體制是以問題為導(dǎo)向，面向基層統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)街）村（社）網(wǎng)格，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法與監(jiān)管等職能與資源，實行扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺化治理。[9]從某種意義上，簡約高效的治理體制是對縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的整體再造。[10]簡約高效的基層治理體制的方向應(yīng)該是在傳統(tǒng)管理體制的基礎(chǔ)上，架起鏈接不同層級不同部門的虛擬網(wǎng)絡(luò)，開展網(wǎng)絡(luò)化治理和合作治理，搭建社會參與的平臺，開展平臺治理?？h域治理現(xiàn)代化絕不是弱化政府、而是通過虛擬組織或機構(gòu)等體制機制的創(chuàng)新，優(yōu)化治理體制，提高政府敏銳捕捉和診斷社會問題的能力，持續(xù)推動合作。

雖然簡約高效的治理體制需要跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的整體性設(shè)計，但是，嘉善的個案不能充分表明應(yīng)該在多大范圍哪一層級上統(tǒng)籌設(shè)計基層治理的體制機制。嘉善的綜合執(zhí)法體制改革僅表明，在廣域型建制的縣，由縣級政府統(tǒng)籌是可能的和可行的；但是在城市型建制中，僅僅由區(qū)（縣）級統(tǒng)籌既不可能也不可行，應(yīng)該充分發(fā)揮都市政府（不管是直轄市，還是地級市）的立法權(quán)，在都市層面統(tǒng)籌構(gòu)建簡約高效的治理體制。

需要指出，個案中的綜合執(zhí)法體制改革是正在進行中的階段性改革，改革中呈現(xiàn)出來的簡約高效的治理體制并非最終的版本和形態(tài)。某種程度上，相對于此前的治理體制，它可以稱為簡約高效，實際上它并不完美，距離理想的簡約高效治理仍有很長的路要走。同時，在個案中，諸如綜合執(zhí)法局與職能部門的張力，縣鎮(zhèn)（街）村（社）之間的張力，權(quán)小責(zé)大、多頭執(zhí)法等難題依然持續(xù)困擾著縣域治理，經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型中持續(xù)增加的社會壓力，都迫切需要基層持續(xù)探索，動態(tài)地調(diào)整政府職能和轉(zhuǎn)變政府的角色，要求政府不斷地進入新領(lǐng)域退出舊領(lǐng)域，持續(xù)更新政府職能，增強政府的靈活性和適應(yīng)性，地方黨委政府的角色也應(yīng)該從大包大攬的任務(wù)型治理向促進合作治理的方向轉(zhuǎn)變。[11]

（三）充分發(fā)揮技術(shù)的積極作用

構(gòu)建簡約高效的治理體制需要創(chuàng)新，尤其需要體制機制的創(chuàng)新，整體協(xié)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)計的縣域治理體制無疑是體制機制創(chuàng)新。然而，如果缺乏技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)支撐，那么，嘉善縣域綜合執(zhí)法體制幾乎不可能運行。在協(xié)調(diào)多個治理主體開展跨層級跨部門跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法和監(jiān)管中，由信息通訊技術(shù)支撐的縣、鎮(zhèn)（街）兩級信息平臺，發(fā)揮著中樞作用。

為此，應(yīng)該充分認識和利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的特征。技術(shù)具有普遍賦權(quán)的特征，即所有用戶都能從中受益，它既向開發(fā)者賦權(quán)，也向用戶賦權(quán)。[12]互聯(lián)網(wǎng)時代的治理是智能技術(shù)支撐的精準治理，是開放、包容、合作的智能治理體制。[13]為構(gòu)建簡約高效的治理體制，推進縣域治理的現(xiàn)代化，地方政府應(yīng)該主動利用信息通訊技術(shù)，完善技術(shù)治理體制，增強體制的韌性，確保治理的有序性和可控性，將技術(shù)與體制機制改革保持同步，既防止技術(shù)固化體制，也防止體制約束技術(shù)作用的發(fā)揮。[14]當然，仍需要強調(diào)，雖然技術(shù)對構(gòu)建簡約高效的治理發(fā)揮著不可替代的作用，但是簡約高效的治理和縣域治理現(xiàn)代化絕不僅僅是技術(shù)的治理，更不是把判斷交給技術(shù)，[15]而依然靠領(lǐng)導(dǎo)者和人民的深思熟慮。

（四）激活社會的內(nèi)生能力

短期內(nèi)簡約體制確實產(chǎn)生了高效治理結(jié)果。然而，從長期看，如果沒有其他條件的支撐，那么簡約體制的效用將持續(xù)遞減。這是因為簡約體制只是高效治理結(jié)果的必要條件，而不是充分條件。充分的條件是由于內(nèi)生能力的增強，社會自我消化或自我控制了大多數(shù)問題。缺乏社會內(nèi)生能力支撐的簡約體制是不能持續(xù)產(chǎn)生高效的治理結(jié)果。因此，與構(gòu)建簡約治理體制相對應(yīng)的是激活基層社會的內(nèi)生能力。

內(nèi)生能力是社會發(fā)展的根源。社會內(nèi)生能力是在與周圍環(huán)境的互動中，形成的社會自適應(yīng)能力和學(xué)習(xí)能力，它是一個持續(xù)動態(tài)演變的過程，而不是一個靜態(tài)的結(jié)果，其中，經(jīng)濟發(fā)展、社會資本、信息溝通以及集體行動能力是社會內(nèi)生能力的構(gòu)成要素。[16]推進縣域治理現(xiàn)代化，需要的不是過度行政化對社會內(nèi)生能力的擠壓破壞，而是充分利用適度和恰當?shù)男姓せ詈团嘤鐣?nèi)生能力。[17]為此，應(yīng)該加強包容性制度建設(shè)，既要避免在不同層級、不同部門的目標之間作出取舍，也要避免在行政目標與社會目標作出取舍，共同構(gòu)建包容性目標；堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)，培育社會治理主體，激活社會內(nèi)生能力，調(diào)動社會主體參與公共事務(wù)治理的積極性和主動性，促進多元主體的合作治理，增強社會自我消化問題的能力，實現(xiàn)行政管理與社會自治的良性互動和良性循環(huán)。

簡言之，推進縣域治理的現(xiàn)代化應(yīng)該以人民為中心，從構(gòu)建簡約高效的基層治理體制切入，把頂層設(shè)計與基層實踐結(jié)合起來，邁向網(wǎng)絡(luò)化的平臺治理，充分發(fā)揮技術(shù)治理的優(yōu)勢，激活社會內(nèi)生能力，促使簡約體制持續(xù)產(chǎn)生高效治理結(jié)果。

說明：本文系國家社科基金青年項目（14CZZ039）的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：王明洲