加強(qiáng)城市防洪排澇工作的思考和建議

文/丁雪松，河北天和咨詢有限公司

1 防洪排澇工作存在的主要問(wèn)題及原因

1.1 排水系統(tǒng)整體效率有待提高

一是城市邊緣地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施分散建設(shè)，排水溝渠、管網(wǎng)、泵站等未按規(guī)劃與主體工程同步建設(shè)，并存在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目截?cái)?、破壞排水管網(wǎng)的現(xiàn)象，產(chǎn)生排水管道斷頭，降低排水系統(tǒng)使用效率。

二是城市郊區(qū)的中小河道因城市的擴(kuò)張由原鄉(xiāng)間排水溝渠轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘信潘托泻橥ǖ溃捎谥卫聿患皶r(shí)、管理跟不上等原因，導(dǎo)致淤積、人為占用等現(xiàn)象突出，排水和行洪能力差，在高強(qiáng)度降雨時(shí)排洪不暢，行洪安全受到極大影響。

1.2 雨洪控制和利用工作滯后

一是城市建設(shè)區(qū)的擴(kuò)大導(dǎo)致洪峰流量增大，但作為防洪排澇體系重要一環(huán)的蓄滯洪區(qū)由于用地緊張無(wú)法落實(shí)。城區(qū)內(nèi)排水與滯澇設(shè)施不配套，或缺乏城市河湖滯蓄澇水，每遇高強(qiáng)度降雨，積水匯集于低洼地帶。不少蓄滯洪區(qū)很早就列入規(guī)劃，但進(jìn)展不暢。二是雨洪控制和利用措施嚴(yán)重滯后。作為防洪排澇的一項(xiàng)重要措施，城市雨洪控制和利用工程提出很早，近年也取得了一些進(jìn)展，但所建工程大部分停留在示范性質(zhì)，未形成大規(guī)模利用。

1.3 城市排水標(biāo)準(zhǔn)較低

一是按設(shè)計(jì)排水標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置城市排水管網(wǎng)，而對(duì)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的地表徑流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管網(wǎng)盛不下的地表徑流匯流到低洼的立交橋下，沒(méi)有其他去處。城市建設(shè)切斷了自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，有的雖然設(shè)計(jì)了滯洪池，但缺乏排水通道，或排水通道狹窄、排水溝與河湖流域水系連接不暢，加之城市道路豎向布置不當(dāng)，加劇了城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)。二是城市排水標(biāo)準(zhǔn)較低。目前我國(guó)各地城市排水標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。70%以上的城市管線系統(tǒng)排水能力不足1年一遇，90%以上老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定下限還要低。

1.4 精細(xì)化管理有待加強(qiáng)

一是預(yù)警、應(yīng)急處置和調(diào)度管理有待完善。洪澇預(yù)報(bào)預(yù)警的精準(zhǔn)度和決策支撐水平尚需提高，河湖調(diào)度部門(mén)與道路排水部門(mén)在人員、預(yù)案、信息、措施對(duì)接上仍需要改善，河湖防洪搶險(xiǎn)與排水部門(mén)搶險(xiǎn)工作的結(jié)合應(yīng)更緊密。二是對(duì)城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合預(yù)防與管理的水平有待提高。防洪影響評(píng)價(jià)制度的落實(shí)需要加強(qiáng)，對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)規(guī)避和管控措施滯后，對(duì)城市洪水損失和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)機(jī)制缺乏。

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的：一是由于歷史原因造成排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷。我國(guó)城市在大規(guī)模建設(shè)管道排水系統(tǒng)時(shí)，多沿用前蘇聯(lián)的模式和標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)降雨不均且夏季多暴雨的氣候環(huán)境與莫斯科高寒少雨且降水相對(duì)均衡的氣候特征相差甚大，導(dǎo)致排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足實(shí)際需要。這一狀況長(zhǎng)期未能改變。再加上城市規(guī)劃和建設(shè)中存在的不足，城市排水設(shè)計(jì)理念和設(shè)計(jì)規(guī)范有缺陷，城市排水系統(tǒng)與城市發(fā)展的需要不相適應(yīng)，整體效率不高，即使較低的排水標(biāo)準(zhǔn)也未能完全發(fā)揮最大效能。二是由于城市發(fā)展擠壓了城市洪澇疏導(dǎo)和調(diào)蓄的空間。城市建設(shè)區(qū)不斷擴(kuò)大，地面不透水面積比例越來(lái)越高，深刻改變了城市地面的水文特性，徑流總量增大，洪峰時(shí)間提前；由于城市用地緊張，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滯洪區(qū)建設(shè)也難以實(shí)施。三是由于重視程度不夠造成雨洪控制和利用的措施仍較為滯后。很多嚴(yán)重缺水城市，一方面利用遠(yuǎn)距離調(diào)水、開(kāi)采應(yīng)急備用水源等手段千方百計(jì)保障水資源供給，另一方面卻缺乏攔蓄措施讓寶貴的城市雨洪水流走，并造成內(nèi)澇壓力難以緩解。

2 多措并舉，提高城市防洪排澇能力

2011年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，“到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系，重點(diǎn)城市和防洪保護(hù)區(qū)防洪能力明顯提高”“加強(qiáng)城市防洪排澇工程建設(shè)，提高城市排澇標(biāo)準(zhǔn)”。2013年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，“完善城市防洪設(shè)施，健全預(yù)報(bào)預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急搶險(xiǎn)等措施，到2015年，重要防洪城市達(dá)到國(guó)家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。全面提高城市排水防澇、防洪減災(zāi)能力，用10年左右時(shí)間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。必須從現(xiàn)在做起，多措并舉，切實(shí)加快城市防洪排澇建設(shè)，盡快健全城市防洪排澇體系。

2.1 完善城市防洪排澇管理組織體系

暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，健全的城市防洪排澇應(yīng)急管理制度是各項(xiàng)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作順利開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障。目前，全國(guó)有防洪任務(wù)的城市都建立了防汛指揮部，部分城市還設(shè)立了城區(qū)防洪排澇指揮機(jī)構(gòu)。為了將災(zāi)害預(yù)警信號(hào)、避險(xiǎn)轉(zhuǎn)移信息和搶險(xiǎn)方案措施快速、準(zhǔn)確傳達(dá)到各單位、業(yè)主、住戶和居民，有必要將防汛排澇組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步向基層延伸，有條件的城市應(yīng)建立包括街道或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)、企事業(yè)單位等的防汛排澇指揮辦事機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)人員和設(shè)施。同時(shí)要切實(shí)加強(qiáng)防汛責(zé)任制建設(shè)，確保各級(jí)防汛責(zé)任層層落實(shí)到人，工程管護(hù)、預(yù)警發(fā)布、搶險(xiǎn)調(diào)度等各環(huán)節(jié)落實(shí)到位。

2.2 加強(qiáng)城市防洪排澇頂層設(shè)計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)做出了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》，提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政和依法行政。我國(guó)與城市防洪排澇相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的制定起步較晚、基礎(chǔ)薄弱。各地城市要根據(jù)既有的《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以及2014年開(kāi)始實(shí)施的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》、2014年修訂的《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》等法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)城市防洪排澇相關(guān)制度、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市防洪與排澇體系建設(shè)與管理。

3 結(jié)束語(yǔ)

在每年度的城市防洪排澇工作中，都可以在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與分析不足的基礎(chǔ)上，不斷對(duì)防汛工作進(jìn)行完善，細(xì)化市區(qū)的各個(gè)防守重點(diǎn)與相關(guān)搶險(xiǎn)措施，制定防汛重點(diǎn)地段的應(yīng)急預(yù)案，保證城市各重點(diǎn)地段沒(méi)有積水內(nèi)澇問(wèn)題，保證城市人們的生活不受到影響，為城市的社會(huì)和諧穩(wěn)定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效保障。