“群眾不買賬”的怪圈怎么破？
——核心是服務能力現(xiàn)代化

◎中山大學 陳天祥

要反思治理結構和模式，以治理結構轉型推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，彌合干部和群眾之間的裂痕

人們時常發(fā)現(xiàn)，很多干部都覺得自己很忙碌很敬業(yè)，想方設法把分內的事情做好，而群眾卻不買賬，認為很多事情政府都沒做好。到底是哪里出了問題？

認清人民對美好生活的需求究竟是什么

過去很長時間，各地方政府“GDP掛帥”，片面的經(jīng)濟政績觀支配著中國的發(fā)展模式，造成經(jīng)濟建設與民生建設之間的不均衡，這是導致各種矛盾和群體性事件增多的重要原因。黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這是對中國國情的高度概括。為此，我們首先需要認清新時代人民對美好生活的需求究竟是什么。

過去，我們主要追求溫飽和物質需要。隨著時代的發(fā)展，人們逐漸追求更高品質的生活，如良好的居住環(huán)境、健康和長壽、子女的教育和培養(yǎng)、生活沒有后顧之憂、有更多的休閑時間等?？梢钥闯觯谛聲r代，人們對美好生活的追求與政府提供的公共服務即民生事業(yè)息息相關。

經(jīng)過40年的改革開放，中國經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，成就驚人，而民生事業(yè)和公共服務仍是我們的短板。國家財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2017年全國財政一般預算支出為203330億元，而狹義民生支出（教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出）只占財政總支出的34.26%。在大部分西方發(fā)達國家，這方面的支出會占50%—70%，如德國僅社會保障支出就占財政支出的45%左右。財政投入的不足是造成上學難、看病難等社會問題的重要原因。在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生問題沒有得到較好解決的情況下，群眾會認為干部干事的重點不在民生上，而是將心思用在一些“政績工程”“形象工程”方面，如為了舉辦某個賽會活動或其他一些慶典、會議，大興土木，各種演出活動搞得美輪美奐等。在這種情況下，干部和群眾在認知上就難免存在反差。

筆者認為，造成經(jīng)濟發(fā)展與民生事業(yè)之間不均衡的現(xiàn)象與我們強調的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展價值取向密切相關。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，這樣的價值偏好可以理解，但當經(jīng)濟社會發(fā)展到更高層次時，就需要進行檢討和重新思考了。這時，應當由“講究效率，注重公平”的均衡價值取向代替過去的非均衡價值取向。只有真正實現(xiàn)了這一轉變，才能改變過于偏重經(jīng)濟發(fā)展的績效觀，也才能促使政府和干部將更多精力放在民生事業(yè)方面，并通過加強相關制度建設保證民生事業(yè)的發(fā)展，讓普通群眾真正感受到國家發(fā)展帶給自己的“獲得感”。

賦予基層政府更多的自主權

在當前中國治理體系下，上級通過發(fā)布規(guī)定、意見、通知等下達任務，如果下級政府沒有完成目標和任務，上級政府就會通過相關的考核機制實施制裁，還會動用“一票否決”。有的基層政府頭上竟然同時頂著40多個“一票否決”的事項，被壓得喘不過氣來，而對群眾迫切需要解決的問題則有心無力。

因此，必須改革這種單純的自上而下的治理體系。黨的十九大報告中明確提出要“賦予省級及以下政府更多自主權”。憲法第107條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)”。憲法還規(guī)定地方各級人民代表大會是地方最高國家權力機關。因此，要根據(jù)這些原則，真正將地方政府的自主權落到實處。一個可行的辦法是，根據(jù)憲法的規(guī)定修改相關配套法律，尤其是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，清晰界定各級政府的職責和權限。

此外，在堅持黨的領導毫不動搖前提下，落實憲法賦予地方各級人民代表大會的職責權力，強化政府向人大負責的機制，這樣可以較好地做到自上而下與自下而上相結合，既保證全國大政方針的統(tǒng)一，維護中央的權威，又可以使地方政府根據(jù)本地的實際自主治理和解決本地的各種社會問題，使干部習慣于“眼睛向下”，立足基層，為群眾排憂解難，從根本上解決“干部所忙”與“群眾所需”脫節(jié)的現(xiàn)象，贏得群眾的擁護和支持。

政府需要改變大包大攬的治理模式

市場存在失靈，社會也存在失靈，這是政府發(fā)揮作用的理論依據(jù)。但政府管太多了自然就管不好，出了問題群眾可能還會怪政府，這就是很多群體性事件的矛頭會指向政府的重要原因。中國是一個超大型的國家，治理環(huán)境極其復雜，政府難以做到面面俱到，為此，就要允許社會一定程度的自治，學會利用其他社會力量幫助政府治理，形成協(xié)作伙伴，以更好地滿足群眾多樣化和個性化的服務需求。

因此，在這個社會大變革的時代，政府需要改變原來大包大攬的治理模式，將一些區(qū)域性的、社區(qū)性的、族群性的、特殊人群的、專業(yè)技術要求較高的公共服務或社會服務，轉移給社會組織。這樣做既可以提高服務供給的效率，更好滿足民眾的需求，又可以避免政府卷入不必要的矛盾和紛爭之中，從而有效地主持公平正義，提高公信力，贏得群眾的信任。鑒于中國社會組織生長和發(fā)育的現(xiàn)實情況，政府還需要學會培育和規(guī)范社會組織的運作，要懂得在政府職能“卸載”的同時如何監(jiān)管社會組織，防止“非營利失靈”。

提高政府對群眾訴求的回應力

要使群眾信任政府和干部，就必須走近群眾，讓群眾理解政府，提高政府回應群眾訴求的能力，進而彌合干群之間的裂痕。

一方面，實現(xiàn)決策的民主化和科學化。既要繼續(xù)推進近年來國家層面推動的自上而下的協(xié)商民主形式，如人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等，還要總結自下而上進行的協(xié)商民主實踐經(jīng)驗，推進決策的民主化。要完善決策論證機制和咨詢機制、重大決策信息公開機制、科學決策的法制保障、規(guī)范決策評價及責任追究機制等，從而筑牢決策民主化和科學化的基礎。

另一方面，打造陽光政府。一要擴大政務公開的范圍。目前應盡快實現(xiàn)政府財政預算、重大突發(fā)性事件的信息、服務經(jīng)濟社會的事務、重大決策事項、政府投資項目的招標過程和政府采購過程等幾個領域的公開。二要促進官民信息互動，增強政府的回應力。積極回應民眾對政府提出的詢問、投訴、質疑、批評和建議，做到有問必答、有錯必改；強化官民之間的互動，廣泛收集民眾的意見和利益訴求，并據(jù)此改進政府工作；充分利用現(xiàn)代信息技術，如微博、微信、公眾號等，創(chuàng)新官民互動平臺。