摘 要 太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，急需立法先行。針對(duì)行業(yè)立法缺位、政策指導(dǎo)性強(qiáng)，可操作性欠缺等問題，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從增加太陽能利用的鼓勵(lì)措施、完善太陽能用戶激勵(lì)和保障措施等方面進(jìn)行法制完善，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 太陽能 利用 法律問題

基金項(xiàng)目：2015年度河北省社科基金項(xiàng)目研究課題《京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境共治法律保障研究》（ HB15FX026 ）。

作者簡介：于彥梅，河北科技大學(xué)文法學(xué)院，副教授，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.148

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，環(huán)境污染、能源短缺變的越發(fā)的嚴(yán)重，對(duì)于可再生能源的開發(fā)利用就顯得尤為重要。作為全球應(yīng)用最廣泛的新能源之一，太陽能產(chǎn)業(yè)不僅規(guī)模大而且取用方便、無污染，各個(gè)國家都將其作為最合適的能源之一。對(duì)太陽能利用進(jìn)行有效的法律調(diào)整，不但會(huì)促進(jìn)太陽能產(chǎn)業(yè)的良好規(guī)劃，而且對(duì)于更好的緩解能源危機(jī)，減少環(huán)境污染有更為重要的作用。

一、我國太陽能利用立法現(xiàn)狀

目前，我國太陽能利用方面的立法主要集中在法律和部門規(guī)章兩個(gè)方面。

（一）涉及我國太陽能利用的法律

目前我國直接規(guī)定太陽能利用的法律較少，主要有《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《大氣污染防治法》以及《電力法》等。

這幾部法律關(guān)于太陽能利用的規(guī)定：

一是內(nèi)容很少，基本都是一兩個(gè)法條的簡單規(guī)定。

二是規(guī)定內(nèi)容均為指導(dǎo)性規(guī)定，只是表明了政府的一種積極態(tài)度，并沒有明確的提出具體的可操作性措施方面的法律。

三是對(duì)于不能保障太陽能正常使用的法律責(zé)任缺乏規(guī)定。如《中華人民共和國可再生能源法》第17條規(guī)定“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人安裝和使用太陽能熱水系統(tǒng)、太陽能供熱采暖和制冷系統(tǒng)、太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)等太陽能利用系統(tǒng)。”國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)規(guī)范?！薄胺康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)前款規(guī)定的技術(shù)規(guī)范，在建筑物的設(shè)計(jì)和施工中，為太陽能利用提供必備條件?！?對(duì)于應(yīng)當(dāng)為太陽能利用提供必備條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，如果未提供導(dǎo)致太陽能設(shè)備無法使用的法律責(zé)任沒有做出規(guī)定。

（二）涉及我國太陽能利用的部門規(guī)章和規(guī)范性文件

國家財(cái)政部、建設(shè)部2006年聯(lián)合印發(fā)了《可再生能源建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目評(píng)審辦法》和《可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，其中規(guī)定，可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金支持的重點(diǎn)領(lǐng)域之一就是“與建筑一體化的太陽能供應(yīng)生活熱水、供熱制冷、光電轉(zhuǎn)換、照明”并且對(duì)提供虛假情況，騙取專項(xiàng)資金的；未按要求完成項(xiàng)目進(jìn)度或未按規(guī)定建設(shè)實(shí)施的；未通過檢測、驗(yàn)收評(píng)估的幾種情況作出了相應(yīng)的暫緩或者停止撥付專項(xiàng)資金并依法處理的救濟(jì)措施。

建設(shè)部2006年頒布《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，鼓勵(lì)發(fā)展民用建筑領(lǐng)域發(fā)展太陽能、地?zé)岬瓤稍偕茉磻?yīng)用技術(shù)及設(shè)備。

財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2009年聯(lián)合發(fā)布了《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)光電建筑應(yīng)用示范，實(shí)施“太陽能屋頂計(jì)劃”。

財(cái)政部、科技部、國家能源局2009年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》，宣布在我國正式啟動(dòng)金太陽示范工程，對(duì)太陽能光伏發(fā)電提供補(bǔ)貼。財(cái)政部同年發(fā)布《太陽能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確了太陽能光電補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

這些部門規(guī)章主要從太陽能產(chǎn)業(yè)的資金來源、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、太陽能產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)的關(guān)系、太陽能的技術(shù)研發(fā)、太陽能建筑的示范等方面進(jìn)行了規(guī)定，大多都是只是戰(zhàn)略上將太陽能發(fā)電列為國家重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，可操作性不強(qiáng)，而且本身法律效力不高，對(duì)太陽能產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用尚有不足。

二、我國太陽能利用法律保障措施存在的問題

綜觀我國太陽能立法，可見涉及到的法律法規(guī)內(nèi)容很少，且操作性不強(qiáng)，主要是政策性、原則性規(guī)定；部委的規(guī)章雖然對(duì)太陽能產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)的資金補(bǔ)貼、技術(shù)研發(fā)、太陽能建筑設(shè)計(jì)的示范有涉及，但是操作性不強(qiáng)，法律層級(jí)過低，對(duì)太陽能產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用有限。

（一）政府引導(dǎo)、激勵(lì)性保障措施欠缺

一些發(fā)達(dá)國家在太陽能利用方面的經(jīng)驗(yàn)表明，投資、稅收、價(jià)格、財(cái)政補(bǔ)貼等是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最有效的激勵(lì)促進(jìn)政策，而我國在這幾個(gè)方面的法律政策有待完善。

第一，財(cái)政補(bǔ)貼制度不完善。目前，我國的補(bǔ)貼主要在太陽能熱利用、太陽能發(fā)電、太陽能產(chǎn)品等方面，優(yōu)惠補(bǔ)貼臨時(shí)性特征突出，且針對(duì)太陽能研發(fā)的補(bǔ)貼嚴(yán)重不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展不利。

第二，稅收優(yōu)惠制度不完善。目前，我國針對(duì)太陽能的稅收優(yōu)惠政策比較籠統(tǒng)，沒有具體的優(yōu)惠數(shù)額，一般都停留在指導(dǎo)性層面。而且我國在太陽能方面其他的規(guī)章制度也給太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展利用造成了嚴(yán)重的沖擊，對(duì)電池板實(shí)行的“零關(guān)稅”政策就是一個(gè)很好的例子。

第三，太陽能投資貸款方面的優(yōu)惠不足。缺乏穩(wěn)定、成本較低的資金保障同樣制約了太陽能產(chǎn)品的研發(fā)、市場的持續(xù)發(fā)展。

（二）太陽能產(chǎn)業(yè)規(guī)范制度的缺陷

首先，缺乏基本的國家標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得我國太陽能產(chǎn)業(yè)只有一小部分有較高的質(zhì)量保障和良好的售后服務(wù)，還有一大部分都是小作坊似的太陽能企業(yè)，各類太陽能熱水器參差不齊，太陽能質(zhì)量難以保障，許多企業(yè)低價(jià)出售劣質(zhì)產(chǎn)品，不良的用戶體驗(yàn)限制了太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，2006年，我國建立了第一個(gè)太陽能產(chǎn)品認(rèn)證制度——“金太陽”認(rèn)證制度，但是其運(yùn)用程度還比較小，和一些發(fā)達(dá)國家相比還有一定的差距，還是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善該制度同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家一些符合我國國情的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）太陽能用戶激勵(lì)和保障措施缺失

我國有關(guān)太陽能用戶的激勵(lì)措施很少，大大降低了用戶對(duì)太陽能的使用信心，直接影響了太陽能產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。此外，伴隨著我國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，太陽能用戶數(shù)量也將持續(xù)高速增長，但是由于缺少強(qiáng)制性的法律安排和持續(xù)穩(wěn)定的激勵(lì)和補(bǔ)貼措施，使得開發(fā)商缺乏為太陽能產(chǎn)品的使用提供一切便利的動(dòng)機(jī)，阻礙了業(yè)主對(duì)太陽能產(chǎn)品的使用。比如，安裝在屋頂?shù)奶柲軣崴鞅仨氂羞m當(dāng)?shù)慕o排水結(jié)構(gòu)，許多建筑開發(fā)商在設(shè)計(jì)時(shí)并未考慮這一需求，導(dǎo)致很多樓盤無法使用太陽能熱水器。

三、完善我國太陽能利用的法律保障措施

（一）完善太陽能補(bǔ)貼制度

多渠道保障太陽能補(bǔ)貼資金來源，完善太陽能補(bǔ)貼制度，為太陽能企業(yè)樹立安全感和責(zé)任感。應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的一些成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)能源產(chǎn)品進(jìn)行征稅，將能源消費(fèi)稅收收入作為可再生能源發(fā)展的補(bǔ)貼資金來源，具體化太陽能項(xiàng)目補(bǔ)貼，從而促進(jìn)太陽能的利用。太陽能用戶的補(bǔ)貼也要相應(yīng)跟進(jìn)，穩(wěn)定消費(fèi)心理，提高太陽能用戶的積極性，加快太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）完善太陽能稅收優(yōu)惠制度

對(duì)于太陽能的稅收優(yōu)惠至關(guān)重要的一項(xiàng)制度，我國《可再生能源法》第二十六條規(guī)定“國家對(duì)列入可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄的項(xiàng)目給予稅收優(yōu)惠，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！眹鴦?wù)院應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)具體優(yōu)惠細(xì)則，以具體而合理的稅收優(yōu)惠推進(jìn)太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）完善太陽能產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系及市場準(zhǔn)入條件方面的法律

由于沒有一套完整的太陽能規(guī)范體系，致使太陽能假冒名牌產(chǎn)品大量涌入市場，很多太陽能企業(yè)對(duì)自己的產(chǎn)品做虛假宣傳，誤導(dǎo)和蒙蔽消費(fèi)者，導(dǎo)致太陽能市場混亂，所以，我國現(xiàn)在急需構(gòu)建一套包括太陽能市場的準(zhǔn)入體系、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系等規(guī)范體系。

（四）完善太陽能用戶的激勵(lì)和保障措施

太陽能用戶是太陽能利用的中間力量，所以對(duì)于太陽能用戶的激勵(lì)和保障措施必不可少。美國等發(fā)達(dá)國家，有比較完善的針對(duì)太陽能用戶的激勵(lì)和保障措施。早期就出臺(tái)過許多法律來完善太陽能用戶的激勵(lì)和保障措施，除此之外，還有很多發(fā)達(dá)國家都有對(duì)于太陽能用戶給予了專門保障。我國也出臺(tái)過相應(yīng)的法律法規(guī)，這些都提高了太陽能用戶使用太陽能產(chǎn)品的自信心。保障太陽能用戶的法律政策不但有助于太陽能利用法律完整體系的建立，更有助于在人民大眾心中建立利用太陽能的安全感，穩(wěn)固法律在人民心中的地位。

（五）加強(qiáng)法律規(guī)定的可操作性，細(xì)化和補(bǔ)充現(xiàn)有法律條文

我國目前的太陽能利用法律大多數(shù)都是起到的一種示范和引導(dǎo)作用，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，比如對(duì)太陽能企業(yè)補(bǔ)貼的具體數(shù)額，再如對(duì)太陽能用戶使用太陽能產(chǎn)品補(bǔ)貼的具體數(shù)額，不同規(guī)模的太陽能企業(yè)補(bǔ)貼的數(shù)額差距，這些都應(yīng)具體顯現(xiàn)出來。就目前而言，現(xiàn)實(shí)中所需的實(shí)施細(xì)則還缺少很多，缺少針對(duì)太陽能的具體措施，不能讓太陽能企業(yè)和太陽能用戶有直觀了解。然而，一些發(fā)達(dá)國家就有一些明確的法律，例如美國的《國家能源政策法》明確規(guī)定了向能源公司減稅、帶寬保障的數(shù)額。

此外，我國太陽能利用法律也缺少相應(yīng)配套的行政政策。尤其是太陽能等新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，市場占有額較少，市場運(yùn)行力度不夠，如果僅僅由法律進(jìn)行保障，可能只會(huì)增加投資者的利潤，非常不利于實(shí)現(xiàn)各方都獲利，所以我們?nèi)孕柩芯恐贫ㄏ喈?dāng)數(shù)量的配套法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)太陽能產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)。具體來說，可以施行行政措施，甚至是一些強(qiáng)制措施來對(duì)太陽能的立法加以引導(dǎo)，最終使太陽能的法律具備現(xiàn)實(shí)的可操作性。

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