英國城市更新的伙伴制治理模式啟示（下）

李楊，宋聚生

二、伙伴制模式的實(shí)施機(jī)制

（一）政策驅(qū)動的伙伴制治理模式

英國的待更新城區(qū)往往面臨經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的整體性衰退，社區(qū)居民無力自救，私人投資參與風(fēng)險(xiǎn)極大，市場自動調(diào)節(jié)失效。因此，需要政府通過有效的政策干預(yù)鼓勵(lì)各方行動者協(xié)作參與，重新激活市場。英國城市更新是一種政策驅(qū)動式的伙伴制治理（圖1），通過構(gòu)建包括治理目標(biāo)、更新策略、實(shí)施程序、評估指標(biāo)等基本內(nèi)容的政策框架，激勵(lì)伙伴關(guān)系形成、協(xié)調(diào)伙伴合作過程、評估伙伴實(shí)施結(jié)果。在整個(gè)政策實(shí)施過程中，政府作為掌舵者設(shè)計(jì)規(guī)則，相關(guān)利益同盟則依規(guī)自發(fā)行事。以下就行動激勵(lì)、信息共享、績效獎(jiǎng)懲3個(gè)核心實(shí)施機(jī)制展開具體分析。

圖1 政策驅(qū)動的伙伴制治理模式

1.行動激勵(lì)

城市發(fā)展中，政府角色由劃槳者轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲?，私人部門、社區(qū)組織、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非政府部門與地方政府共同組成的伙伴合作組織成為更新項(xiàng)目的主要實(shí)施主體。傳統(tǒng)的科層制管理方式難以適應(yīng)伙伴制治理模式的需求，行動激勵(lì)則成為促進(jìn)多方協(xié)作、激發(fā)市場活力的有效政策工具。針對不同的政策目標(biāo)，政府需設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)工具。為了提高地方政府戰(zhàn)略自主性，城市發(fā)展基金項(xiàng)目和政府日常財(cái)政預(yù)算計(jì)劃將城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和行動計(jì)劃作為公共資源配置的基礎(chǔ)；為吸引私人部門投資城市衰落區(qū)，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)為企業(yè)減免稅費(fèi)簡化行政手續(xù)，營造良好的投資環(huán)境；為促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級，設(shè)立簡化規(guī)劃區(qū)針對特定產(chǎn)業(yè)簡化其土地開發(fā)審批流程。明確的更新政策目標(biāo)與匹配的政策激勵(lì)工具是伙伴制更新治理的原始動力，各方權(quán)力義務(wù)以合同的形式進(jìn)行明確規(guī)定。

2.信息共享

伙伴合作模式的成功有賴于各方行動者的彼此信任，確保項(xiàng)目實(shí)施過程的信息透明與共享是更新治理的重要內(nèi)容。包括更新項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn)、申請審批程序、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、年度實(shí)施報(bào)告在內(nèi)的相關(guān)文件均可在相關(guān)機(jī)構(gòu)網(wǎng)頁下載或申請查詢，同時(shí)管理部門有權(quán)對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及公共投資的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行隨機(jī)抽查。為了提高公共參與的效果，項(xiàng)目實(shí)施主體通常還會出版項(xiàng)目宣傳冊并定時(shí)組織公眾參與活動。對各方參與者而言，信息共享機(jī)制有效降低項(xiàng)目發(fā)展的不確定性，對提高彼此互信具有重要作用；對管理部門而言，信息共享確保其及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展，對完成情況進(jìn)行績效評估。

3.績效獎(jiǎng)懲

政府管理部門依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的定期評估，有權(quán)對不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)出“黃牌”警告，經(jīng)警告后依舊沒有改善的，則考慮追回資助款項(xiàng)或取消政策優(yōu)惠待遇；而對于優(yōu)秀的項(xiàng)目實(shí)施案例，則及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)布學(xué)習(xí)報(bào)告。績效獎(jiǎng)懲機(jī)制能夠確保更新項(xiàng)目按照合同約定有效實(shí)施，并且對伙伴組織的領(lǐng)導(dǎo)者而言，來自管理部門的壓力對于推動組織內(nèi)各方參與者達(dá)成一致也能夠產(chǎn)生積極影響。

（二）布里斯托社區(qū)再生計(jì)劃

1.面向社會公平的更新政策：社區(qū)新政計(jì)劃

基于工黨政府對地方更新需求和社會排斥問題的重視，英國政府2001年出臺了《社區(qū)新政計(jì)劃》，以幫助貧困社區(qū)扭轉(zhuǎn)發(fā)展命運(yùn)，縮小它們與其他社區(qū)之間的差距。社區(qū)新政中的更新地區(qū)沒有采取強(qiáng)制競標(biāo)的選取方式，而是中央政府基于地方貧困指數(shù)大小挑選出來的。被選中的地區(qū)會受到參與社區(qū)新政競標(biāo)的邀請，競標(biāo)者再從政府選取的更新地區(qū)內(nèi)劃出更小范圍作為更新對象，平均每個(gè)更新區(qū)域的家庭總戶數(shù)不超過4000戶，總?cè)藬?shù)約為9800人。社區(qū)新政延續(xù)了以合作伙伴組織為主體展開競標(biāo)的方式，各個(gè)中標(biāo)的合作伙伴組織均可獲得將近5000萬英鎊的更新基金來改善貧困社區(qū)住房、受教育、就業(yè)、安全、公共環(huán)境等方面的條件。社區(qū)新政的實(shí)施期限長達(dá)10年，讓衰落地區(qū)有更充分、全面的更新機(jī)會。競標(biāo)者需要在標(biāo)書中表明當(dāng)?shù)鼐用駥⑴c到更新區(qū)域的劃定、更新計(jì)劃的設(shè)計(jì)和更新項(xiàng)目的管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)，政府承諾要拒絕缺乏高質(zhì)量社區(qū)參與的投標(biāo)計(jì)劃，若中標(biāo)計(jì)劃在實(shí)施階段未能維持良好社區(qū)參與，政府也會責(zé)令停止對其的資金支持。

2.布里斯托社區(qū)再生伙伴組織

布里斯托是英格蘭西南部最大的城市，總?cè)丝跀?shù)416400。盡管在上世紀(jì)曾一度因傳統(tǒng)制造業(yè)衰落而面臨嚴(yán)重的城市發(fā)展危機(jī)，但由于其良好的區(qū)位條件，得以承接倫敦的經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)而成功地從工業(yè)城市轉(zhuǎn)型為以金融服務(wù)業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)的城市。然而，盡管布里斯托內(nèi)城區(qū)因成功的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型得以復(fù)興，但西部的大片城市邊緣區(qū)仍舊處于嚴(yán)重衰敗的狀態(tài)。其中，屬于英國最貧困社區(qū)前10%的39個(gè)社區(qū)安置了布里斯托16%的人口，有4個(gè)片區(qū)更是位列全國最貧困社區(qū)的前1%。

由地方政府主持組建的布里斯托更新伙伴組織是一個(gè)跨部門跨機(jī)構(gòu)的伙伴合作組織。按照社區(qū)新政競標(biāo)指引的要求，具有競標(biāo)資格的10個(gè)社區(qū)的社區(qū)居民和志愿團(tuán)體在更新伙伴組織的引導(dǎo)下舉行了集體投票，最終選出4個(gè)作為正式的申請區(qū)域。經(jīng)過15個(gè)月的籌備，伙伴更新組織和社區(qū)志愿團(tuán)體共同編制的標(biāo)書得到管理部門的認(rèn)可，并成功申請到總共5000萬的10年期資助項(xiàng)目。

由于布里斯托更新伙伴組織原本是當(dāng)?shù)卣疄樯暾埦C合更新預(yù)算項(xiàng)目而成立的，并不完全符合社區(qū)新政計(jì)劃對合作伙伴組織的各項(xiàng)要求，因此在成功申請到社區(qū)新政計(jì)劃后，又成立了一個(gè)名為“社區(qū)之心”(Community at Heart)的非盈利性質(zhì)的公司來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)營。社區(qū)之心的公司架構(gòu)主要包括三個(gè)部門：董事會、管理辦公室、財(cái)務(wù)辦公室。董事會由12名社區(qū)代表、4名志愿團(tuán)體代表和4名政府代表組成，是主要的決策部門，負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目階段性目標(biāo)和年度實(shí)施計(jì)劃，以及與政府管理部門的溝通。社區(qū)之心的工作內(nèi)容主要是大量的信息生產(chǎn)和定向提交，包括對社區(qū)需求定期調(diào)研，提交季度實(shí)施報(bào)告，起草年度投資計(jì)劃，向公眾宣傳實(shí)施成果，定期組織公眾咨詢，以及聘請第三方機(jī)構(gòu)評估項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果。

圖2 布里斯托社區(qū)再生計(jì)劃資助項(xiàng)目類別

3.項(xiàng)目實(shí)施效果

社區(qū)之心的資助項(xiàng)目除了社區(qū)新政計(jì)劃規(guī)定的就業(yè)扶持、健康醫(yī)療、社區(qū)安全、教育培訓(xùn)、住房和環(huán)境5個(gè)方面，還包括社區(qū)自選的文化藝術(shù)、社區(qū)服務(wù)、種族融合、體育、青年服務(wù)、管理等5項(xiàng)內(nèi)容（圖2）。在10年資助結(jié)束后，少部分項(xiàng)目得到市政府的支持而得以繼續(xù)保留，一部分可以通過后期運(yùn)營盈利的場館及大型服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目被移交到具有相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)非盈利機(jī)構(gòu)手中，還有很大一部分因缺乏后續(xù)資助而就此終止。總的來說，社區(qū)之心的運(yùn)作較大程度地回應(yīng)了社區(qū)居民對于城市更新的切實(shí)需求，緩解了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的貧困問題；但由于沒能與地方政府建立起建設(shè)性的伙伴關(guān)系，僅停留在信息告知的程度，社區(qū)之心資助的大部分項(xiàng)目都不具備在資助計(jì)劃結(jié)束后繼續(xù)維持的能力。

三、英國城市更新伙伴制更新治理經(jīng)驗(yàn)

（一）具有可持續(xù)發(fā)展能力的更新治理模式能夠有機(jī)嵌入城市管理制度體系

英國上世紀(jì)80年代的城市開發(fā)公司繞過了地方政府管理機(jī)構(gòu)，把規(guī)劃權(quán)從地方政府剝離，由中央政府直接管理。而失去地方整體發(fā)展配套方案的支持，城市開發(fā)公司孤島式的更新方式難以和周邊地塊起到聯(lián)動作用，無法如預(yù)期那樣對城市整體復(fù)興起到觸媒催化劑的作用。并且更新政策通常都是有一定期限的，平均在10年左右。如果沒有當(dāng)?shù)卣暮罄m(xù)支持，政策結(jié)束后更新項(xiàng)目通常都面臨難以為繼的困境，項(xiàng)目前期的大量投入也很可能成為對公共資源的浪費(fèi)。所以之后的城市更新公司更重視地方當(dāng)局對更新項(xiàng)目的認(rèn)可，一般由地方政府和區(qū)域更新局聯(lián)合創(chuàng)立管理，從而實(shí)現(xiàn)中央政府對地方的更新投資與地方城市戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，最大程度發(fā)揮公共資源效用。并且地方政府參與項(xiàng)目運(yùn)營更有利于將更新項(xiàng)目納入政府預(yù)算收支計(jì)劃，確保項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)作。因此，中國不應(yīng)將城市更新當(dāng)作一個(gè)孤立的政策類別，而應(yīng)該充分考慮結(jié)合城市發(fā)展需求和總體規(guī)劃，把城市更新作為城市戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)有力契機(jī)。事實(shí)上，對于深圳這樣極度缺乏可用新增城市建設(shè)用地的城市，城市更新規(guī)劃已經(jīng)成為總體規(guī)劃在空間落實(shí)的關(guān)鍵政策工具。而且對于保障房建設(shè)，建成區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升等當(dāng)前城市發(fā)展面臨的重要課題，城市更新是政府各部門、市場以及社區(qū)居民共同交流合作的理想平臺。因此，從城市發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，整合政府各部門基礎(chǔ)資源，才能構(gòu)建適應(yīng)城市現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的城市更新伙伴治理邏輯。

（二）伙伴治理有效實(shí)施的首要前提和重要保障

伙伴治理是一個(gè)具有多重維度的概念，它不僅指政府與私人部門、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織的合作關(guān)系，也意味著政府內(nèi)部各部門、政府上下級、地方政府間的協(xié)作關(guān)系。英國70年代末開始的新公共管理改革確立了政府由劃槳者向掌舵者的角色轉(zhuǎn)型，而一系列公共服務(wù)代理化措施以及政府代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立為政府-代理機(jī)構(gòu)-伙伴組織的3級政策實(shí)施體系的構(gòu)建提供了制度基礎(chǔ)。以綜合更新預(yù)算政策為例，環(huán)境部以“委托者”的身份頒布了這一更新政策并相繼出臺一系列政策實(shí)施指引；區(qū)域開發(fā)局作為直接面向內(nèi)閣各部門的“總承包商”，負(fù)責(zé)管理政策實(shí)施的籌備、競標(biāo)、執(zhí)行過程，并對實(shí)施結(jié)果展開績效評估；地方伙伴組織負(fù)責(zé)整合多方利益團(tuán)體，推動項(xiàng)目策劃實(shí)施。

（三）合理設(shè)計(jì)相應(yīng)的資源分配方式才能有效引導(dǎo)伙伴組織發(fā)揮合作效用

強(qiáng)制競標(biāo)和按需分配是英國伙伴治理模式中常用的兩種資源分配方式。前者強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展資源潛力好的地區(qū)，將政府投資效用最大化作為政策目標(biāo)；后者強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展城市問題最嚴(yán)重的地區(qū)，將社會公平作為政策目標(biāo)。綜合預(yù)算計(jì)劃采取強(qiáng)制競標(biāo)的方式，對所有申請對象一視同仁，以申請城市的地方伙伴組織所展現(xiàn)出的政策實(shí)施能力作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；而社區(qū)新政計(jì)劃則按照城市貧困指數(shù)來選擇資助對象，并留出較長的籌備期以便能力不足的伙伴組織有充足的時(shí)間學(xué)習(xí)準(zhǔn)備。事實(shí)上，城市更新目標(biāo)是多樣化的。對以商業(yè)制造業(yè)等生產(chǎn)性活動為主的更新區(qū)域，發(fā)展?jié)摿︼@然是最重要的。而以居住活動為主的更新區(qū)域則應(yīng)更注重社會公平性。所以市場化不應(yīng)成為唯一的更新路徑。對于像布里斯托城市邊緣區(qū)這樣城市問題嚴(yán)重但不具有優(yōu)質(zhì)升級能力的地區(qū)，如果堅(jiān)持按照市場化競標(biāo)的資源分配方式，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)也就不會有機(jī)會參與到伙伴治理過程中。所以，城市更新應(yīng)依據(jù)不同的土地利用特征，采取多樣化的資源配置方式，給予相應(yīng)人群參與更新治理的機(jī)會。以經(jīng)營性土地利用為主的地塊更新，鼓勵(lì)更有市場競爭力的企業(yè)參與投資；對居住社區(qū)的更新則可以參考英國的貧困指數(shù)調(diào)查，首先對社區(qū)綜合情況進(jìn)行調(diào)研摸底，再決定更新優(yōu)先順序。