六、蘭州特色臨都型縣域經(jīng)濟發(fā)展亟待破解的六個重大問題

要在縣域經(jīng)濟發(fā)展上取得實質(zhì)性突破，必須用工業(yè)化城市化的觀點而不是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的觀點，必須用一元化的思維而不是二元化的思維，必須用市場經(jīng)濟的手段而不是計劃和行政的手段，必須用改革的勇氣而不是保守的態(tài)度，這是縣域經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的成功經(jīng)驗，也是我們應該堅持的指導思想和基本原則。縣域經(jīng)濟不僅僅是一個單純的產(chǎn)業(yè)問題，其涉及范圍之廣，涵蓋問題之復雜，超過了其他任何經(jīng)濟領(lǐng)域。當前，蘭州已錯過了縣域經(jīng)濟發(fā)展的黃金機遇期，在宏觀經(jīng)濟下行壓力加大、傳統(tǒng)發(fā)展方式面臨挑戰(zhàn)的大背景下，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，必須找到新的著力點，必須抓住制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的核心和關(guān)鍵，綜合施策，系統(tǒng)推進。

（一）加快在農(nóng)村土地改革上取得重大突破，有力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設。農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟的基礎，土地是農(nóng)業(yè)的核心。三農(nóng)問題長期以來沒有得到實質(zhì)性有效推進的根本原因，就在于以土地為紐帶形成的小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)關(guān)系的死結(jié)沒有解開，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的基本功能沒有得到解放。雖然農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革在制度層面上取得了重大進展，但從全國推進過程中的現(xiàn)實層面上看，并沒有達到釋放土地價值、提高土地效能的預期效果，農(nóng)民和土地與生產(chǎn)無關(guān)的依賴關(guān)系沒有根本剝離，土地的流動性仍然不高，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移形成的大量閑置土地沒有得到有效利用，碎片化的土地沒有得到有效的配置和整合，更沒有向先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力集中，土地的集約節(jié)約程度不高，土地對資本、技術(shù)、信息、專業(yè)人才的吸附能力很低，嚴重束縛了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，作為土地資源較為稀缺、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為滯后的蘭州，應進一步解放思想、大膽探索，率先在全國推動農(nóng)村土地改革進程上破局。一是積極推進農(nóng)村土地資產(chǎn)的股份制改革。在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，鼓勵和支持有條件的農(nóng)村組建土地股份合作組織，通過將土地承包權(quán)折股量化成農(nóng)村集體組織股權(quán)，使農(nóng)村土地從“搬不動的資產(chǎn)”變成隨時可變現(xiàn)可交易的數(shù)字化資產(chǎn)。同時，鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在合作組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，開展土地整理修復和土壤改良，使碎片化的土地得到整合，低效的農(nóng)田品質(zhì)得到提升，為發(fā)展規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和參與土地交易創(chuàng)造條件。二是積極探索建立虛擬農(nóng)地交易市場。嘗試建立鄉(xiāng)、縣、市三級農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易所及網(wǎng)上交易平臺，試行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出讓人根據(jù)交易土地標的物規(guī)模大小分別在三級農(nóng)地交易平臺掛牌交易，打通農(nóng)村土地在城鄉(xiāng)間的信息壁壘。簡化交易環(huán)節(jié)，搞好市場服務，做好政策解讀，讓農(nóng)民懂政策、知行情、會操作，理性參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易。三是積極探索建立農(nóng)村土地交易中介機構(gòu)。在經(jīng)過嚴格的準入許可和資格認定的前提下，鼓勵社會力量籌建農(nóng)地中介服務機構(gòu)，培養(yǎng)農(nóng)地中介和評估專業(yè)人員，成為懂農(nóng)民、懂農(nóng)業(yè)、懂土地、懂市場、懂資本的“小蜜蜂”，為搞活農(nóng)村土地市場，盤活農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在城鄉(xiāng)間自由流動和土地的集約節(jié)約利用，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設，提高農(nóng)業(yè)效率，發(fā)揮積極作用。

（二）加快在互聯(lián)互通建設上取得重大突破，緊密加強城市縣域經(jīng)濟聯(lián)系。經(jīng)濟發(fā)展，交通先行，交通基礎是經(jīng)濟發(fā)展最重要的先決條件。加快交通基礎設施建設促進人流物流信息流，把交通優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，是推動發(fā)展最快速的捷徑。近年來，蘭州市通過加快縣域交通基礎設施建設，初步構(gòu)建了以縣、鄉(xiāng)道路為骨架、村級道路成網(wǎng)絡的縣域交通體系。但與發(fā)達地區(qū)相比，城鄉(xiāng)一體化交通系統(tǒng)整體水平仍然不高，布局不夠合理，設施不夠完善，路網(wǎng)密度不足，城際公交發(fā)展緩慢，物流運輸成本畸高，縣域臨近都市的地緣優(yōu)勢沒有真正發(fā)揮出來，很大程度影響了縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。為此，蘭州應進一步加快提升全市城鄉(xiāng)一體化交通系統(tǒng)。一是加快規(guī)劃建設城市縣域快速通道。在現(xiàn)有通縣道路的基礎上，改造提升或重新選址建設市區(qū)通往榆中、皋蘭、永登、海石灣四個方向的快速通道，開辟蘭州—什川—青城沿黃河公路復合型綜合交通廊道，真正實現(xiàn)城市縣域半小時經(jīng)濟生活圈。二是加快建設大蘭州鐵路公路環(huán)線。即：大蘭州城際鐵路環(huán)線，定遠—和平—魏嶺—西果園—黃羊頭—北龍口（中鋪子）—柳溝河—定遠高速內(nèi)環(huán)線，清水驛—定遠—和平—魏嶺—西果園—柳泉—黃羊頭—尹家莊—忠和—金崖—夏官營—定遠—清水驛高速北二線，金崖—定遠—和平—西果園—黃峪—元茆山—扎馬臺—張家臺—杏花村—九合—張家窯—來紫堡—金崖國道繞城環(huán)線，促進縣域橫向間的聯(lián)系。三是優(yōu)化提升城鄉(xiāng)公路網(wǎng)絡。提升道路等級，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)相連、干支相接、縱橫交錯、四通八達的城鄉(xiāng)路網(wǎng)體系。四是規(guī)劃建設縣域貨運樞紐。按照公鐵銜接加快建設夏官營、永登、皋蘭、海石灣四個貨運集散中心，促進縣域物流業(yè)發(fā)展。五是加快建設實行城鄉(xiāng)客運一體化。通過加大財政對鄉(xiāng)村客運的補貼力度，建設客運樞紐、增加運力投放和發(fā)車班次密度，降低票價，減輕群眾負擔，方便群眾生產(chǎn)生活，拉近城鄉(xiāng)時空距離，增加城鄉(xiāng)社會活力，為縣域經(jīng)濟營造良好的發(fā)展條件。

（三）加快在村鎮(zhèn)建設模式上取得重大突破，構(gòu)建支撐縣域經(jīng)濟發(fā)展平臺。村鎮(zhèn)是農(nóng)村群眾安居樂業(yè)的家園，是承載產(chǎn)業(yè)最基礎的平臺，縣域經(jīng)濟發(fā)展取得的成果最直觀地反映在村鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設的進程中。一直以來，由于地方政府財力投入不足，又沒有形成多元化的投資建設體系，蘭州各縣域村鎮(zhèn)建設嚴重滯后，基礎設施和環(huán)境面貌落后，市場發(fā)育不完全，各類要素聚集度不高，產(chǎn)業(yè)承載能力薄弱，成為縣域經(jīng)濟發(fā)展最突出的短板。因此，把村鎮(zhèn)建設，特別是把人口和生產(chǎn)要素集中度相對較高的小城鎮(zhèn)建設作為切入點和重要抓手，以優(yōu)化村鎮(zhèn)環(huán)境，吸引產(chǎn)業(yè)聚集，促進經(jīng)濟發(fā)展，是推進縣域經(jīng)濟、打開三農(nóng)工作新局面的破題之舉和務實之策。當前，建設資金短缺是村鎮(zhèn)建設最大的難題，應該明確的一點是，政府財政資金有限，村鎮(zhèn)建設絕不能僅僅依靠政府投入，必須依靠和借助社會力量，形成多元化的村鎮(zhèn)建設投資格局。因此，按照政府引導、企業(yè)主導、群眾自愿的原則，通過政府出政策、當?shù)厝罕姵鐾恋?、開發(fā)企業(yè)出資金，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)特別是帶有產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)商，進行村鎮(zhèn)改造，建設現(xiàn)代化村鎮(zhèn)社區(qū)，從而達到“政府不出錢，群眾少掏錢，企業(yè)能掙錢”的互利共贏目標，是推動村鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設進程最佳最可行的路徑。其現(xiàn)實性在于：可以快速實現(xiàn)村鎮(zhèn)治理，根本改善基礎設施水平和村鎮(zhèn)面貌；可以快速提升村鎮(zhèn)公共服務能力，改善當?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件；可以帶來眾多為社區(qū)配套服務的就業(yè)崗位，解決當?shù)厝罕娋蜆I(yè)；可以為培育發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)提供平臺支撐，推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展；可以疏解城市人口到村鎮(zhèn)定居，促進城鄉(xiāng)社會融合；更重要的是，可以優(yōu)化完善全市經(jīng)濟發(fā)展總體格局和形態(tài)，促進全市經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。對于借助房地產(chǎn)企業(yè)的資金力量推進村鎮(zhèn)建設，有一種觀點認為，這將導致村鎮(zhèn)傳統(tǒng)民俗特色文化風貌消失，還將損害農(nóng)民利益。其實，與全國一樣，蘭州除青城、河口等個別村鎮(zhèn)保留部分傳統(tǒng)民俗建筑特色外，絕大多數(shù)地區(qū)傳統(tǒng)民居特色不僅早已蕩然無存，而且村鎮(zhèn)基礎設施建設的長期停滯不前直接影響當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活。地方政府財力有限，又不讓把城市開發(fā)建設中那些好的可取的有益經(jīng)驗復制到村鎮(zhèn)，這完全是一種抱殘守缺的小農(nóng)意識，是割裂城鄉(xiāng)的“二元論”。用二元觀點解決城鄉(xiāng)二元差距，謀求城鄉(xiāng)一體化的目標，必將南轅北轍。需要注意的是，引導房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行村鎮(zhèn)開發(fā)建設，必須在土地拆遷征用中，注重保護當?shù)厝罕姷暮戏?quán)益不受損害；必須在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃上，注重控制村鎮(zhèn)規(guī)模和環(huán)境容量，促進多業(yè)融合、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、人與自然融合；必須在村鎮(zhèn)建設中，注重結(jié)合當?shù)刈匀伙L貌和傳統(tǒng)民俗文化，真正成為讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的新型田園式現(xiàn)代村鎮(zhèn)社區(qū)。

（四）加快在縣鄉(xiāng)金融服務上取得重大突破，持續(xù)注入縣域經(jīng)濟發(fā)展動力。作為經(jīng)濟發(fā)展的血液，縣域金融體系不健全，金融服務能力不到位，從而導致“金融不出城，銀行不進村”，地方中小微企業(yè)缺金少銀，是長期以來制約蘭州縣域經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。為此，必須按照“普惠金融”的理念，加快構(gòu)建金融資源均衡配置的城鄉(xiāng)一體化的金融生態(tài)，促進縣域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。一是加大政策引導扶持。通過財政貼息等方式降低經(jīng)營主體融資成本，扶持、引導社會資本注入農(nóng)村中小金融機構(gòu)，引導金融機構(gòu)加大對縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟的支持力度。積極爭取縣、鄉(xiāng)小微企業(yè)和“三農(nóng)”專項金融債發(fā)行。通過對地方金融機構(gòu)制定促進縣域經(jīng)濟發(fā)展目標考核，努力實現(xiàn)全市縣、鄉(xiāng)小微企業(yè)和涉農(nóng)貸款增速高于全部貸款平均水平，保障縣域經(jīng)濟的金融需求。二是豐富農(nóng)村金融服務主體。支持有條件的縣（區(qū)）建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、農(nóng)業(yè)私募股權(quán)投資基金和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)業(yè)投資基金。支持組建主要服務“三農(nóng)”的金融租賃公司。支持縣區(qū)組建政府出資為主的融資性擔保機構(gòu)或擔?；?，支持其他融資性擔保機構(gòu)為縣域地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體提供融資擔保服務。探索發(fā)展新型合作金融。支持農(nóng)民合作社開展信用合作，在符合條件的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎上培育發(fā)展農(nóng)村合作金融組織。有條件的地方，可探索建立合作性的村級融資擔?；?。三是大力創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式。探索開展“三權(quán)”抵押貸款試點，用足用好農(nóng)村有限的擔保資源。探索發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)鏈金融，大力推廣縣、鄉(xiāng)微貸技術(shù)，引進城鄉(xiāng)皆宜的城市金融產(chǎn)品，普及應用現(xiàn)代金融工具，更好地滿足縣域多元化、特色化的金融服務需求。大力推廣符合蘭州縣域發(fā)展實際的新型險種，加快建立財政支持的農(nóng)業(yè)巨災保險制度。積極探索高原夏菜、百合、玫瑰等農(nóng)產(chǎn)品期貨。加快推進農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品指數(shù)等新型避險工具研發(fā)工作，促進完善農(nóng)業(yè)風險管理體系。四是擴大金融網(wǎng)點覆蓋面。鼓勵商業(yè)銀行下沉機構(gòu)網(wǎng)點，在縣域產(chǎn)業(yè)較為密集的地區(qū)設立小微專營支行。完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）金融服務網(wǎng)點，逐步實現(xiàn)2千人以上鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)的金融機構(gòu)全覆蓋。

（五）加快在農(nóng)村扶貧攻堅上取得重大突破，徹底甩掉縣域經(jīng)濟發(fā)展包袱。蘭州市永登、皋蘭、榆中部分山區(qū)，屬于六盤山區(qū)連片特困地區(qū)，自然條件嚴酷，貧困程度較深，是縣域經(jīng)濟發(fā)展的歷史包袱和負資產(chǎn)。加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，必須在扶貧攻堅上首先取得決定性重大突破，甩掉包袱，輕裝上陣，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的良好態(tài)勢。拔窮根，必先挪窮窩。從實踐上看，特困地區(qū)易地扶貧搬遷，是脫貧最徹底最有效的方式和舉措。目前，各地采取的易地扶貧搬遷方式主要是從自然條件艱苦的農(nóng)村地區(qū)，向自然條件基礎設施相對較好的農(nóng)村地區(qū)遷移。這種方式雖然對政府的財政和搬遷移民的經(jīng)濟壓力較小，但是，由于大多數(shù)山區(qū)農(nóng)村青壯年進城務工，村莊其實已經(jīng)空心化了，搬遷的實際意義并不大，農(nóng)民特別是接受城市化洗禮的新生代農(nóng)民對這種從一個農(nóng)村到另一個農(nóng)村的移民熱情并不高。因此，蘭州作為全省城鎮(zhèn)化的首善之區(qū)，應順應貧困偏遠山區(qū)大多數(shù)農(nóng)民群眾特別是新生代農(nóng)民市民化的愿望，利用相對優(yōu)越的城鎮(zhèn)承載力，把扶貧攻堅與致富奔小康有機結(jié)合起來，兩步并作一步走，把特困地區(qū)群眾直接向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一步到位完成城市化進程的階段性目標。在移民搬遷布局上：以農(nóng)民群眾自覺自愿為前提，鼓勵榆中南北兩山貧困山區(qū)農(nóng)民以行政村為社區(qū)建制向蘭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)榆中園區(qū)整體搬遷，鼓勵永登、皋蘭兩縣山區(qū)農(nóng)民以行政村為社區(qū)建制向蘭州新區(qū)整體搬遷。根據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒2015》數(shù)據(jù)顯示，蘭州新區(qū)人口密度僅為81人/平方公里，與全國城區(qū)人口密度570人/平方公里的平均數(shù)字相差甚遠，而蘭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)榆中園區(qū)與蘭州新區(qū)人口密度大致相同。兩個區(qū)人口的低密度化，造成了城市公共資源和設施的嚴重浪費和低效運行。因此，加快推動貧困山區(qū)農(nóng)村人口向兩個區(qū)轉(zhuǎn)移，對于快速聚集人氣、吸引商氣，把人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，激發(fā)兩個區(qū)以及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的動力活力創(chuàng)造力都具有不可估量的戰(zhàn)略意義。在移民住房安置上：針對蘭州新區(qū)和蘭州高新技術(shù)開發(fā)區(qū)榆中園區(qū)商品房空置率較高的現(xiàn)實情況，通過政府購買部分商品房作為公共租賃住房，采取廉租或先租后買等多種符合實際的安置形式提供給搬遷移民，消除他們的后顧之憂，保證搬遷移民“搬得出、有房住”，盡快融入城市的工作和生活中。在移民就業(yè)幫扶上：對身強體壯具備一定文化程度的搬遷移民，通過勞動技能培訓、政府牽線搭橋用工企業(yè)，幫助引導就業(yè)。對就業(yè)能力不強的搬遷移民，通過政府購買服務方式，安排進入城市園林維護、保潔環(huán)衛(wèi)等社會公益崗位。對有自主創(chuàng)業(yè)愿望的搬遷移民，政府通過提供創(chuàng)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)融資擔保等扶持方式，予以鼓勵。在移民社會保障上：在把貧困地區(qū)各類社會保障資金和財政補助資金進行打包整合的基礎上，進一步向國家和省上爭取資金支持，建立移民安置社會保障金，形成一個低于城市標準高于農(nóng)村標準，包括養(yǎng)老、低保、醫(yī)保以及其他社保內(nèi)容的過渡性社會保障體系，初步保障搬遷移民最基本的生活。待地方財政寬裕后，再分階段逐步提高標準，直至與當?shù)爻擎?zhèn)保障標準拉平。

（六）加快在縣域生態(tài)建設上取得重大突破，加快構(gòu)建環(huán)蘭州生態(tài)保護圈。綠水青山就是金山銀山。從當今各地經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢看，生態(tài)環(huán)境越好，對投資的吸引力就越大，承載產(chǎn)業(yè)的能力就越強，發(fā)展的路子就越寬，生態(tài)環(huán)境的好壞越來越成為地區(qū)綜合實力的硬指標。生態(tài)環(huán)境建設，是關(guān)系全市整體發(fā)展大局的系統(tǒng)工程，因此，必須把生態(tài)環(huán)境建設放在提升蘭州綜合實力的基礎性地位，統(tǒng)籌謀劃，整體推進。一是加快制定大蘭州生態(tài)建設總體規(guī)劃。通過規(guī)劃，明確各相關(guān)縣（區(qū)）生態(tài)建設的主要范圍、階段任務、方式手段和合作機制，為推進全市縣域生態(tài)建設提供政策依據(jù)。二是加快建設環(huán)蘭州生態(tài)保護林體系。與中科院蘭州寒區(qū)旱區(qū)研究所合作，積極爭取建設蘭州黃土高原生態(tài)建設與修復國家試驗示范基地，通過國家的政策傾斜和科技支撐，加大退耕還林和生態(tài)修復的資金支持力度，力爭在較短的時期內(nèi)，把全市縣域內(nèi)的荒山荒坡進行綠化修復，成為縣域招商引資的“梧桐樹”和促進經(jīng)濟發(fā)展的“搖錢樹”。三是積極構(gòu)建環(huán)蘭州生態(tài)水系。邀請水利專家進行規(guī)劃設計，打通全市范圍內(nèi)各類水體間的聯(lián)系，利用現(xiàn)有的溝壑、干渠，通過興建水利設施，將黃河、莊浪河、大通河、苑川河以及引大、引洮工程等水系互聯(lián)互通，構(gòu)建縱橫交錯的區(qū)域性生態(tài)水網(wǎng)，形成“六水繞金城”的壯麗畫卷，提升包括縣域在內(nèi)的整個蘭州的環(huán)境形象，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展的底氣。四是創(chuàng)新生態(tài)建設投資方式。將生態(tài)建設和培育發(fā)展林草產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，將公益林建設和經(jīng)濟林建設有機結(jié)合，按照誰投資誰擁有、誰建設誰收益的原則，通過政府與社會合作的（PPP）等投資建設模式，引導和鼓勵社會力量參與縣域生態(tài)建設。五是加大縣域環(huán)境保護力度。提高縣域產(chǎn)業(yè)準入門檻，堅決防止城市淘汰的小造紙、小冶煉、小化工、小電鍍、小制革等污染企業(yè)落戶村鎮(zhèn)。通過大力發(fā)展循環(huán)工業(yè)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推動城鄉(xiāng)生活垃圾和農(nóng)牧業(yè)廢棄物的減量化資源化在利用，最終實現(xiàn)村鎮(zhèn)環(huán)境秀美和縣域經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。（未完待續(xù)）

（作者單位：蘭州市政府研究室）