國(guó)外科技創(chuàng)新PPP的應(yīng)用及啟示

李星洲 劉妙

根據(jù)世界銀行的定義，PPP（Public Private Partnership）是指政府和私人部門之間就公共品或公共服務(wù)的提供而簽訂的長(zhǎng)期合同，遵循風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏的原則。PPP模式最初在歐美和日本被當(dāng)?shù)卣糜谂c私人部門合作提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如鐵路、隧道、港口、學(xué)校、醫(yī)院等。在PPP模式下，公共項(xiàng)目遵循市場(chǎng)化運(yùn)作，由企業(yè)組織的項(xiàng)目組或項(xiàng)目公司執(zhí)行。

近年來，政府預(yù)算限制、公共管理新思潮以及研究創(chuàng)新越來越依賴合作等因素，極大地促使科技創(chuàng)新的PPP模式在全球范圍內(nèi)盛行，PPP已經(jīng)成為科技創(chuàng)新領(lǐng)域的主流政策工具。在科技創(chuàng)新中的PPP模式，政府與企業(yè)等社會(huì)資本主體通過簽訂合同或協(xié)議，使得雙方共同參與決策、投資、運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域中的特定目標(biāo)，為公眾提供科技創(chuàng)新領(lǐng)域的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

美國(guó)：構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)

為重塑美國(guó)制造業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位和競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)政府于2012年啟動(dòng)全美制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI），以推動(dòng)先進(jìn)制造技術(shù)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。經(jīng)過美國(guó)政府向社會(huì)公開咨詢與評(píng)估，該計(jì)劃擬在有關(guān)領(lǐng)域籌建45家創(chuàng)新研究機(jī)構(gòu)。2012年8月，第一家研究所“國(guó)家增材制造創(chuàng)新研究所”（NAMII）開建，國(guó)防部、能源部和商務(wù)部等五家政府部門共同出資3000萬(wàn)美元，企業(yè)、學(xué)校和非營(yíng)利性組織組成的聯(lián)合體出資近4000萬(wàn)美元進(jìn)行匹配。迄今為止NNMI已在數(shù)字設(shè)計(jì)、3D打印、輕質(zhì)化、復(fù)合材料、電子器件、纖維紡織等領(lǐng)域建成9家創(chuàng)新研究所。

此種PPP合作模式，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略需要確定發(fā)展的技術(shù)領(lǐng)域，圍繞該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的上下游，公共部門構(gòu)建特定技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新生態(tài)鏈，將政策制定部門（政府）、技術(shù)研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)（科研院所、大學(xué)）、技術(shù)使用部門（大中小私營(yíng)企業(yè)）、技術(shù)服務(wù)中介（行業(yè)協(xié)會(huì)）等整合在一起，由政府和私營(yíng)部門共同出資建設(shè)一個(gè)實(shí)體平臺(tái)，作為連結(jié)上述創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的載體。

創(chuàng)新研究所由聯(lián)邦政府和私有部門按照1∶1比例共同出資籌建，形成一個(gè)為期5至7年的合資計(jì)劃。聯(lián)邦政府出資總額一般在0.7億至1.2億美元之間，以逐年遞減的形式投入。前三年，聯(lián)邦政府資金主要用于購(gòu)買設(shè)備、作為啟動(dòng)資金和進(jìn)行基礎(chǔ)項(xiàng)目資助；第四年以后取消啟動(dòng)資金投入，開始資助競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目；第五年以后取消設(shè)備投入，主要資助基礎(chǔ)項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目。同時(shí)，創(chuàng)新研究所須建立起一個(gè)可持續(xù)的收入模式，主要收入來源包括會(huì)員費(fèi)、服務(wù)費(fèi)、技術(shù)轉(zhuǎn)化項(xiàng)目籌資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)、合同研究、產(chǎn)品試制、捐款等，并在5至7年后脫離聯(lián)邦財(cái)政，實(shí)現(xiàn)資金上的完全獨(dú)立和自我發(fā)展。

歐盟：建立聯(lián)合研究計(jì)劃

歐盟對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響極高、正在快速興起、存在市場(chǎng)失靈的戰(zhàn)略性領(lǐng)域引入公私合作機(jī)制，著力于歐洲產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵領(lǐng)域，目標(biāo)是保證歐盟在技術(shù)創(chuàng)新上保持全球領(lǐng)先。

產(chǎn)業(yè)界首先基于歐盟產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求提出申請(qǐng)，歐盟委員會(huì)在提交的申請(qǐng)中遴選出聯(lián)合技術(shù)計(jì)劃（JTI）專項(xiàng)，并與產(chǎn)業(yè)界共同建立專門的法人——“聯(lián)合執(zhí)行體”（JU）來實(shí)施產(chǎn)業(yè)重大科技專項(xiàng)。JU是一個(gè)有限時(shí)間的法人實(shí)體，將隨專項(xiàng)計(jì)劃的結(jié)束而結(jié)束。歐盟在已經(jīng)結(jié)束的“第七框架”計(jì)劃（2007—2013年）和正在運(yùn)行的“地平線2020”計(jì)劃中均運(yùn)用了PPP模式。

“第七框架”推出創(chuàng)新藥物、燃料電池與氫能、綠色航空、生物基產(chǎn)業(yè)、微納電子等5個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃，并為每個(gè)JTI與產(chǎn)業(yè)界建立JU，享受相關(guān)的財(cái)稅減免政策，并享受不超過50%的資助。JU執(zhí)行共同的戰(zhàn)略研究議程，并進(jìn)行項(xiàng)目融資，制定技術(shù)路線圖，實(shí)施技術(shù)商業(yè)化方案。截至2013年底，歐盟向5個(gè)JTI計(jì)劃投入31.2億歐元，撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)界配套投入達(dá)46.6億歐元。

2013年底“第七框架”計(jì)劃結(jié)束，“地平線2020”計(jì)劃開始，再次采用PPP模式設(shè)立一批JTI，政府與社會(huì)資本投資預(yù)算共計(jì)達(dá)175.15億歐元。“地平線2020”不僅繼續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新藥物、燃料電池與氫等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而且著眼于未來，推進(jìn)民用機(jī)器人研發(fā)“火花（SPARC）”計(jì)劃、“大數(shù)據(jù)”計(jì)劃、“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”計(jì)劃等。

此外，歐盟在“地平線2020”計(jì)劃框架下還與產(chǎn)業(yè)界開展了合約型PPP。合約型PPP是以歐盟委員會(huì)與產(chǎn)業(yè)界團(tuán)體代表簽訂的合約協(xié)議為依據(jù)，約定目標(biāo)、各方承諾以及關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)與產(chǎn)出，涉及的技術(shù)領(lǐng)域包括未來工廠、節(jié)能建筑、環(huán)保汽車、5G網(wǎng)絡(luò)、機(jī)器人以及高性能計(jì)算等。歐盟預(yù)期將為這些PPP項(xiàng)目投入62億歐元，工業(yè)界承諾投入的資金將達(dá)到政府資金的3至10倍。

在這種合作模式中，政府的重點(diǎn)在于保證研發(fā)目標(biāo)滿足國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)研發(fā)成功的“競(jìng)爭(zhēng)前”技術(shù)提出擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移的要求。該類研究計(jì)劃具有明確的產(chǎn)品目標(biāo)和時(shí)間目標(biāo)，比較適用于重大專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目執(zhí)行。

以色列：設(shè)立創(chuàng)新投資基金

上世紀(jì)90年代，以色列許多創(chuàng)業(yè)企業(yè)在完成產(chǎn)品研發(fā)后苦于沒有后續(xù)資金的跟進(jìn)，難于取得市場(chǎng)和商業(yè)化的成功，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不活躍，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍淡薄。以色列政府意識(shí)到國(guó)家創(chuàng)新體系中缺少一個(gè)關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)––––創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)。

1993年，以色列啟動(dòng)YOZMA計(jì)劃，旨在建立一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府通過首席科學(xué)家辦公室設(shè)立1億美元的YOZMA創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，同時(shí)成立了國(guó)有獨(dú)資的基金公司YOZMA。YOZMA將1億美元分為兩部分，其一，用2000萬(wàn)美元直接投資高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)；其二，用8000萬(wàn)美元以參股的形式與國(guó)際知名金融機(jī)構(gòu)合作，共同設(shè)立10個(gè)小型創(chuàng)業(yè)投資子基金。YOZMA規(guī)定子基金為有限合伙制，基金總額為2000萬(wàn)美元，采用“政府資本+海外資本+民間資本”的“1+2”模式。其中YOZMA以參股的形式向子基金注資，出資800萬(wàn)美元，政府占股40%，海外資本和民間資本出資1200萬(wàn)美元，占股60%。子基金由一家以色列本土的不隸屬于任何現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)的新的獨(dú)立實(shí)體進(jìn)行運(yùn)作，承諾主要投資于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)。而政府承諾，子基金合伙人有權(quán)在5年內(nèi)按約定條件，部分或者全部贖回投資項(xiàng)目所占股份中的政府所持份額。

YOZMA計(jì)劃從1993年推出，到2000年退出，像催化劑和助推器一樣，成功推動(dòng)以色列國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從根本上改變了以色列國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使以色列一躍成為世界風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的強(qiáng)國(guó)，被譽(yù)為“硅谷第二”。

YOZMA計(jì)劃成功具有如下特點(diǎn)：一是采用組合資金模式。政府對(duì)單個(gè)基金的投資額僅為800萬(wàn)美元。資金量的限制一方面降低了投資的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面從培養(yǎng)管理小規(guī)模資本人才開始，為進(jìn)一步培養(yǎng)大型創(chuàng)業(yè)投資管理人才爭(zhēng)取時(shí)間，做好準(zhǔn)備。同時(shí)當(dāng)企業(yè)進(jìn)入到成長(zhǎng)期，YOZMA直接用2000萬(wàn)美元作為跟進(jìn)投資，可以進(jìn)一步扶持企業(yè)發(fā)展壯大。二是子基金采取有限合伙制。政府作為有限合伙只負(fù)責(zé)出資，沒有投資決策權(quán)，不干預(yù)基金具體運(yùn)作，確?；鸬纳虡I(yè)化運(yùn)作。政府既向投資者提供了資金供給，又與私人投資者共同承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，降低了私人投資者的疑慮，提高了他們的投資積極性，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本流向的引導(dǎo)作用。三是基金采用1+2“（政府資本+海外資本+本土資本）”混合資本模式。海外資本和民間資本在有政府資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，獲得了以低風(fēng)險(xiǎn)獲得高收益的機(jī)會(huì)。政府通過資本杠桿放大作用成功撬動(dòng)了大量海外資本，同時(shí)增加國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)基金投資人對(duì)以色列投資前景的信心，進(jìn)而吸引國(guó)際資金進(jìn)駐以色列投資。四是子基金由專業(yè)實(shí)體運(yùn)營(yíng)。子基金管理公司由一家知名的國(guó)外創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和一個(gè)國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)組成，是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體。同時(shí)，在基金結(jié)構(gòu)中強(qiáng)制引入國(guó)外金融機(jī)構(gòu)，也為以色列學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的創(chuàng)業(yè)投資知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)提供了一個(gè)高水平的平臺(tái)。五是子基金合伙人設(shè)置贖回權(quán)限。每一個(gè)項(xiàng)目投資之后的五年內(nèi)，如果項(xiàng)目獲得成功，私人投資者將獲得優(yōu)先選擇權(quán)，可以按當(dāng)初訂立的期權(quán)價(jià)買下政府所持份額。期權(quán)價(jià)通常為成本價(jià)或僅在成本價(jià)上加5%～7%的收益。從投資的角度看，這意味著政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，將全部贏利都給了投資者，極具吸引力。正是這一創(chuàng)新型的期權(quán)激勵(lì)制度，為YOZMA引入了足夠的激勵(lì)機(jī)制，吸引了職業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的基金管理人員的參與，激勵(lì)了私人投資者為獲取高收益而努力工作，而且也為以后創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟時(shí)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金退出作了很好的鋪墊。

應(yīng)用成效

一是顯著提高財(cái)政資金投資回報(bào)率。資料顯示，截至2013年底，歐盟向JTI投入的31.2億歐元的資金撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)界配套投入達(dá)46.6億歐元。美國(guó)學(xué)者對(duì)“制造業(yè)推廣伙伴關(guān)系計(jì)劃”的研究表明，每1美元的聯(lián)邦投資，將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生32美元的回報(bào)；對(duì)采取PPP模式的先進(jìn)技術(shù)計(jì)劃的研究表明，聯(lián)邦政府對(duì)整個(gè)計(jì)劃的資助約為22億美元，376個(gè)資助項(xiàng)目中的41個(gè)已經(jīng)取得170億美元的凈社會(huì)收益。

二是增加創(chuàng)新領(lǐng)域社會(huì)資本投入。在創(chuàng)新的過程中，企業(yè)和社會(huì)資本充分發(fā)揮管理、技術(shù)、融資、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高資源配置效率，由此獲得增值利益。社會(huì)資本可以獲得一種相對(duì)安全的長(zhǎng)期投資機(jī)會(huì)，也可以獲得新的市場(chǎng)空間，創(chuàng)新成功后還可以憑借知識(shí)產(chǎn)權(quán)持續(xù)獲得超額利潤(rùn)。由于這些可以預(yù)期的好處，PPP模式吸引了大量企業(yè)用戶、風(fēng)險(xiǎn)資本、銀行資本、社會(huì)基金，極大地推動(dòng)創(chuàng)新領(lǐng)域的社會(huì)參與積極性。特別是在產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化環(huán)節(jié)，企業(yè)和社會(huì)資金發(fā)揮的作用更大。以色列YOZMA計(jì)劃政府投資吸引了大量企業(yè)和社會(huì)資本（不僅吸引了以色列本國(guó)的資本，更吸引了國(guó)外資本的介入），從1億美元的政府投入，發(fā)展為規(guī)模超過32億美元的基金。

三是有效化解和分散創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。政府與企業(yè)共同運(yùn)營(yíng)科技創(chuàng)新項(xiàng)目，共同分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。政府和企業(yè)共同出資，使得創(chuàng)新過程中資金來源得到長(zhǎng)期的多重保障，提高創(chuàng)新成功率。企業(yè)的參與為科技創(chuàng)新項(xiàng)目提供微觀效果判斷以及創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并加快創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化與落地。

四需明晰責(zé)權(quán)以保障公眾及參與各方的權(quán)益。在科技創(chuàng)新中應(yīng)用PPP模式應(yīng)保障政府資金的合理使用，并最終驅(qū)動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。明晰的責(zé)權(quán)有助于創(chuàng)新過程的管理與推進(jìn)，保證公共資金使用目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)參與各方的權(quán)益。PPP模式的健康發(fā)展需要良好的法律環(huán)境、強(qiáng)勁的專業(yè)支撐及穩(wěn)定的法律預(yù)期，規(guī)范化、專業(yè)化的管理體系有助于營(yíng)造公平透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的科技創(chuàng)新PPP市場(chǎng)，帶動(dòng)科技創(chuàng)新與科技服務(wù)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

相關(guān)建議

科技創(chuàng)新領(lǐng)域的公私合作模式正在成為世界各國(guó)，特別是創(chuàng)新大國(guó)、強(qiáng)國(guó)摸索和實(shí)踐的熱點(diǎn)。在新時(shí)代新要求新使命下，北京市作為全國(guó)科技創(chuàng)新中心，要將探索科技創(chuàng)新領(lǐng)域的公私合作模式作為完善科技創(chuàng)新治理體系和提升科技創(chuàng)新治理能力的重要方向，聚焦先行先試，創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新PPP模式通過構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)，建立聯(lián)合研究計(jì)劃，設(shè)立創(chuàng)新投資基金等在科技前瞻布局、順應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命趨勢(shì)、集聚頂尖人才等的引導(dǎo)、杠桿、支撐作用，著力構(gòu)建更加開放、協(xié)同、融合的一流創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)具有全球影響力的全國(guó)科技創(chuàng)新中心。

（一）探索建立科技創(chuàng)新PPP模式治理體系

政府作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的召集者、督促者和催化者，在科技創(chuàng)新發(fā)展過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。以推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的公私合作為抓手，探索建立跨行政邊界的科技創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域創(chuàng)新資源，以重大科技項(xiàng)目為紐帶形成政產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新伙伴關(guān)系，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)實(shí)施項(xiàng)目管理，按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的原則，使得創(chuàng)新技術(shù)甄別、技術(shù)路線選擇等更能反映產(chǎn)業(yè)需求，形成人工智能、生物健康、軍民融合等領(lǐng)域的科技創(chuàng)新PPP模式治理體系。

（二）“量體裁衣”采用差異化的科技創(chuàng)新PPP模式

根據(jù)技術(shù)領(lǐng)域的不同特點(diǎn)、技術(shù)發(fā)展的不同發(fā)展階段、技術(shù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境、技術(shù)發(fā)展的自身需求，采用與我國(guó)現(xiàn)階段體制機(jī)制改革相適應(yīng)、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的科技創(chuàng)新PPP模式。

在著眼于國(guó)家戰(zhàn)略需要確定發(fā)展、整體發(fā)展勢(shì)頭良好、需要進(jìn)一步夯實(shí)和優(yōu)化生態(tài)、整合創(chuàng)新鏈條的領(lǐng)域采用構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)。該科技創(chuàng)新PPP模式，尤其要突出與國(guó)際接軌的體制機(jī)制創(chuàng)新，著力在協(xié)同創(chuàng)新合作機(jī)構(gòu)、平臺(tái)或網(wǎng)絡(luò)的籌建方式、組織管理、項(xiàng)目選擇機(jī)制探索出一條新路。

在期望突破、取得制高點(diǎn)的前沿技術(shù)領(lǐng)域，采用建立聯(lián)合研究計(jì)劃。該科技創(chuàng)新PPP模式，關(guān)鍵在于遴選出戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才，遴選聯(lián)合研究計(jì)劃。

在產(chǎn)業(yè)相對(duì)成熟的領(lǐng)域，制約于后續(xù)資金跟進(jìn)，無(wú)法取得市場(chǎng)和商業(yè)化的成功，則應(yīng)采用設(shè)立創(chuàng)新投資基金。該科技創(chuàng)新PPP模式有效的激勵(lì)機(jī)制，能充分吸引職業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)科技創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)人才的參與。

（三）勇于先行先試，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新PPP模式新突破

建議在新一代信息技術(shù)、集成電路、醫(yī)藥健康、智能裝備、節(jié)能環(huán)保、新能源智能汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務(wù)以及科技服務(wù)業(yè)等十個(gè)產(chǎn)業(yè)先行先試，創(chuàng)新體制機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善模式，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新PPP模式在把握科技進(jìn)步方向，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)革命趨勢(shì)，充分集聚頂尖人才等方面的積極作用。

（作者單位：北京市海淀區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）