公共投資項目績效審計的國外研究經驗及我國的問題及對策

師艷

摘要：鑒于公共支出在我國整體政府支出中占有較高的比重，公共投資項目對社會經濟的發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用。公共投資項目績效審計在我國尚處在起步階段，對審計環(huán)境要求比較高，目前在投資實踐中還存在著諸多問題，主要表現在相關法律法規(guī)欠缺、績效審計評價標準尚未明確、審計人員的專業(yè)素質和專業(yè)技能有待提高等方面。本文因此試圖通過分析國外政府投資績效審計研究經驗，探討我國公共投資項目績效審計面臨的問題，并提出具有針對性的解決措施和建議。

關鍵詞：公共投資；績效審計；國外經驗；對策

一、引言

隨著我國經濟發(fā)展速度的加快，人民生活水平的要求逐漸提高，政府公共開支也呈現較大幅度的增長，政府投資的公共項目也不斷涌現。國外政府績效審計由于經歷的時間較長，已從財務性、合規(guī)性審計逐漸轉變?yōu)檩^為全面、合理的績效審計。而我國政府的公共投資項目審計按照發(fā)展進程可分為資金審計、造價審計、項目全面審計和績效審計四個階段?？冃徲嬚幱谄鸩诫A段。目前，我國政府公共投資項目審計依然以合法、合規(guī)性審計為主，逐步加入經濟效益審計。由于我國政府公共投資項目存在工程建設立項率低、工程發(fā)包不規(guī)范、工程量變更快、事前審計環(huán)節(jié)薄弱、績效審計工作反復等問題，在我國，對公共投資項目進行績效審計的難度較大。

實行政府績效審計是完善政府投資建設、加快經濟發(fā)展步伐的重要舉措，是不斷改善政府公共管理體制，規(guī)范政府公共投資的需要。在城市化發(fā)展大舉推進的今天，由政府投資的基礎設施建設顯得更為重要。但是，目前我國政府績效審計方式還是較為單一，一般額度績效審計方式無法應用到政府公共投資績效審計中去。

本文在第二部分以美國、英國和德國的政府績效審計為例，介紹公共投資項目績效審計的國外研究經驗；第三部分闡述我國公共投資項目績效審計面臨的問題；第四部分提出解決我國公共投資項目績效審計面臨的問題的相應對策和方案；第五部分為結束語。

二、公共投資項目績效審計的國外研究經驗

公共投資項目績效審計由政府績效審計發(fā)展而來。國外政府績效審計自20世紀40年代以來就開始注重發(fā)展，到如今，國外政府績效審計所占資源在美國達到85%以上，英國和加拿大則分別占35%和40%以上。因此，國外政府績效審計相比于國內要歷史悠久得多。

（一）美國公共投資項目績效審計

美國是率先進行政府績效審計的先驅者。早在1945年，美國國會就已經借助《聯邦公司控制法案》要求所有公營企業(yè)將工作計劃預算和年度經驗預算提交到審計總署進行審計，并向國會報告。到19世紀60年代，學術界也逐漸開始重視公共投資項目的績效審計工作，并完善了這方面的理論和成果。如美國Hofstra University的Howard·H.Green Baum教授報告了《作為管理工具的管理審計》，對公用事業(yè)管理審計的目的、審計準則、信息收集方法和數據技術、審計建議的貫徹執(zhí)行等做出了細致、全面的歸納和總結；美國管理咨詢師Wlliam Pleonard則撰寫了《管理審計》一書。審計內容中，較為著名的有“三E”審計：經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Efficient）。隨著經濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)保護問題愈加受到重視，公共投資項目績效審計由“三E”審計逐漸轉變?yōu)椤拔錏”審計，增加了環(huán)境（Environment）和生態(tài)（Ecology）準則。

（二）英國公共投資項目績效審計

在英國，政府績效審計又被稱為貨幣價值審計，主要關注公共支出能帶來的收益，考察納稅人的錢是否得到了恰當的投資并得到了合理的回報。在法律依據上，1980年英國政府首次發(fā)布了歸納與公共項目審計有關的各種建議的綠皮書；1981年通過《主計審計長的作用》，規(guī)定了公營審計的主體職責總體結構；1983年由國會正式頒布了《國家審計法》，對國家審計機構的職責和審計過程中的細則都做出了詳盡的安排。

（三）德國公共投資項目績效審計

在德國的經濟發(fā)展模式中，不僅重視市場內的自由競爭，也強調政府必要的經濟干預活動。德國公共投資項目受聯邦、州和地方三級嚴格的分級管理，各自籌措。一般而言，基礎設施投資項目所占比重較大，占財政預算的8.3%左右。在重大投資領域，需求規(guī)劃的制定需長達15年之久。重大項目在正式立項之前，該項目的可行性與回報率要受到各相關部門的共同討論和反復論證，力求公開化、民主化和合理化。其中，是否符合經濟性原則一直是最為重要的判斷標準之一。只有當總收益大于總成本時，才有可能獲得聯邦財政資金支持。

對國外政府的公共投資項目績效審計研究發(fā)現，各國政府績效審計有以下四方面的特點：第一，可依據的法律、法規(guī)完善。美國的依據準則為《政府審計準則》，英國則通過了國級的《政府審計法》，加拿大則通過并實施了《績效審計指南》。第二，著重于績效審計的實用性，形成了較為科學、全面、合理的績效審計理論?！豆芾砜冃徲媽W》、《績效審計》、《政府績效審計》等著作相繼于1988年、1990年和1992年出版。第三，明確界定了政府績效審計的詳細內容和政府績效審計主體的選擇標準和原則。第四，確定了政府績效審計的評判標準，規(guī)范政府績效審計的整體流程。

因此，從我國實際情況出發(fā)，應著重以下五個方面的進步和完善。第一，實現公共投資項目績效審計法律法規(guī)的不斷建立和完善。第二，加快出臺適應我國發(fā)展國情的公共績效審計評價體系。第三，完善公共投資項目的事前審計、事中審計、事后審計以及全程跟蹤審計。第四，公共投資項目審計方面的專業(yè)化人才實現引進與培養(yǎng)相結合。第五，落實公共投資項目審計的公告制度，創(chuàng)新公共投資項目績效審計的技術方法。

三、我國公共投資項目績效審計面臨的問題

我國公共投資項目績效審計剛剛起步，因此面臨較大的問題與挑戰(zhàn)。本文從相關法律法規(guī)欠缺、績效審計評價標準尚未明確、審計人員的專業(yè)素質和專業(yè)技能有待提高、公共投資項目績效審計技術方法落后四個方面來分析我國公共投資項目績效審計面臨的問題。

（一）相關法律法規(guī)欠缺

目前，《中華人民共和國審計法》和《中華人民共和國審計法實施條例》是我國僅有的兩部與投資項目審計相關的法律條例。但這兩部法律主要規(guī)范和監(jiān)督被審計單位財務收支的合法性和真實性，并沒有詳細規(guī)定投資項目的收益、技術方法、指標體系等內容，還沒有明確界定政府績效審計主體的選擇標準和政府績效審計對象的評估原則，也沒有對政府績效審計的整體流程進行規(guī)范。因此，我國政府績效審計的法律依據依然較為薄弱，難以有效、合法規(guī)避績效審計風險。

（二）績效審計評價標準尚未明確

我國的績效審計評價體系還存在著很大的缺陷和局限。一方面，評價指標不全面，尤其是非財務指標和未來指標。公共投資項目包括房建、道路、環(huán)保工程、水利設施等，千差萬別，審計標準也難以統(tǒng)一。但是一種公認的評價標準體系卻尚未建立。另一方面，評價指標不適用，單項指標很少。在公共投資項目的實際進程中，由于環(huán)境變化使得原有的評價標準可能不再適用，但是卻不能及時更改；在缺乏相應評價標準的情況下，可能出現審計人員“借用”某種評價標準的事例。這既無法深入了解該項目的經濟收益，也影響了公共投資項目工作的開展和結論的可信度。

（三）審計人員的專業(yè)素質和專業(yè)技能有待提高

隨著績效審計的多元化和創(chuàng)新性發(fā)展，在審計過程中，傳統(tǒng)的財務審計人員已不再完全符合績效審計人員的專業(yè)需求，復合型人才，包括社會科學、心理學、統(tǒng)計、法律等方面的人才更加貼近評價績效的意識和知識技能。但是目前我國公共投資項目審計人員依然以財務審計人員為主，較為單一，難以滿足新時期績效審計工作的要求。另外，我國審計人員普遍缺乏管理、法律、現代審計技術等方面的專業(yè)知識，難以在宏觀的角度上去看待和處理新時期的績效審計問題。因此我國傳統(tǒng)的績效審計隊伍建設質量有待提高。

（四）公共投資項目績效審計技術方法落后

目前我國公共投資項目績效審計技術方法相對于西方國家而言，還是比較落后。一方面，我國績效審計依然屬于傳統(tǒng)的審計方式，以手工審計為主，不僅效率低，還容易出現錯誤。一些如審計抽樣、統(tǒng)計抽樣等較好的技術方法也尚未得到充分的應用。另一方面，計算機技術、互聯網信息技術雖是潮流大勢，但是在審計領域還未得以實行，計算機通常只用于搜集數據過程，在審計、財會等方面手段落后。最后，審計信息共享程度低，很多信息由此出現重復、浪費等現象，不僅效率低下，還嚴重阻礙了審計進程。

四、我國公共投資項目績效審計建設的對策分析

針對我國公共投資項目績效審計面臨的問題，本文從加強相關法律法規(guī)的制定、加強審計機關的獨立性和提高審計隊伍素質建設三方面來闡述相應的解決對策。

（一）加強相關法律法規(guī)的制定

法律依據是推進政府公共投資項目績效審計的重要一環(huán)。第一，要做好立法工作，在法律上對政府公共投資項目績效審計予以規(guī)范和肯定，維護政府績效審計的法律地位。第二，將績效審計準則和標準細節(jié)化。審計準則的建立和完善，是績效審計工作得以順利有序進行的保障。第三，制定內部績效審計法律法規(guī)。內部審計制度是規(guī)范內部審計工作、實現高標準、高效率開展審計工作的有效舉措。

（二）加強審計機關的獨立性

審計的獨立性是審計工作得以有效進展的靈魂，也是世界各國政府審計的經驗發(fā)展過程中的重要特征。審計機關必須保持其在工作中的獨立性，才能科學、有序地完成相應的審計任務。在我國審計實踐中，政府審計機構作為唯一審計者的同時，也是委托審計者，這就造成在共同的利益關系下，難以達到公正、客觀現象。為了避免這一現象，一方面應把中央審計署歸于全國人大常委會領導，另一方面實行審計“雙軌制”，既從整體上加強審計機構的獨立性，又具有相當的現實操作性。

（三）提高審計隊伍素質建設

人才是績效審計發(fā)展的根本。多專業(yè)知識在績效審計領域越發(fā)重要，要注重復合型人才的培養(yǎng)。其次合理整合審計人力資源，降低行政成本。最后提升審計隊伍學歷層次，提高我國政府績效審計工作質量。

五、結束語

公共投資項目績效審計在我國尚出于起步階段，既缺乏實踐經驗，也缺失理論方面的指導。國外政府績效審計的實踐經驗已經發(fā)展較為成熟，我國可以適當借鑒他國的做法，加以應用。最后，針對我國公共投資項目績效審計面臨的問題，我國可以從加強相關法律法規(guī)的制定、加強審計機關的獨立性和提高審計隊伍素質建設等方面入手，推動公共投資績效審計體制的建設與完善。

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