中國環(huán)境污染第三方治理：演進、問題與變革

摘要：環(huán)境污染第三方治理建立在對市場治理與政府治理質(zhì)疑與批判的基礎(chǔ)之上，以現(xiàn)代治理理念為思想基礎(chǔ)，強調(diào)多元治理結(jié)構(gòu)、各主體之間相互制約與治理模式多樣化，主張信息、外包、契約、競爭、法治等治理工具的使用。中國環(huán)境污染第三方治理萌芽于20世紀(jì)90年代，現(xiàn)正處于初期快速發(fā)展階段。當(dāng)前，中國環(huán)境污染第三方治理存在治理理念落后、治理結(jié)構(gòu)不完善、治理工具應(yīng)用不規(guī)范等問題。今后中國環(huán)境污染第三方治理變革應(yīng)該從樹立現(xiàn)代治理理念、完善治理結(jié)構(gòu)、整合與規(guī)范各類治理工具三方面入手。

關(guān)鍵詞：環(huán)境污染；第三方治理；演進；變革

一、 引言

環(huán)境污染長期以來一直困擾著人類發(fā)展。為了治理環(huán)境污染，各國政府與學(xué)者都在不斷探索新的治理路徑，先后提出并應(yīng)用了市場治理、政府治理、第三方治理；其中，市場治理與政府治理限于治理主體的單一與治理的高成本，治理失靈不斷出現(xiàn)（奧斯特羅姆，2000）。環(huán)境污染第三方治理建立在對市場治理與政府治理質(zhì)疑與批判的基礎(chǔ)之上，是治理在環(huán)境污染領(lǐng)域的具體應(yīng)用（陳潭，2017）。環(huán)境污染第三方治理以治理理論、委托代理理論、多中心理論等理論為基礎(chǔ)與依據(jù)，在治理理念上，強調(diào)環(huán)境污染的多元、多中心治理，秉持共治、民主、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念；在治理結(jié)構(gòu)上，強調(diào)政府、企業(yè)、公眾、社會組織等多主體參與，強調(diào)各主體之間的分權(quán)與相互制約，強調(diào)環(huán)境污染治理模式的多樣化；在治理工具上，強調(diào)信息、外包、契約、競爭與法治等工具的應(yīng)用。當(dāng)前，第三方治理在一些發(fā)達國家已經(jīng)成為主要的環(huán)境污染治理路徑；而在中國，環(huán)境污染第三方治理只處于初期快速發(fā)展階段。在推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系大背景下，回顧中國環(huán)境污染第三方治理演進過程，分析當(dāng)前存在的問題并提出今后變革的方向，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、 中國環(huán)境污染第三方治理的演進

中國環(huán)境污染第三方治理實踐發(fā)端于20世紀(jì)90年代，到了2002年，第一個涉及環(huán)境污染第三方治理的中央政策出臺，此后十幾年間，環(huán)境污染第三方治理在中國快速發(fā)展，其演進過程可以分為三個階段。

1. 萌芽階段（20世紀(jì)90年代～2001年）。長期以來，中國一直沿用“誰污染、誰治理”的環(huán)境污染治理路徑，直到20世紀(jì)90年代，才出現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理萌芽——東部沿海省份的一些工業(yè)企業(yè)與政府部門嘗試著將污染治理委托給專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司。當(dāng)時環(huán)境污染第三方治理萌芽出現(xiàn)的直接原因是東部沿海省份工業(yè)化與城市化進程的加快造成了污染排放的急劇增加；深層次原因則為，一方面，當(dāng)時工業(yè)企業(yè)處于快速發(fā)展核心業(yè)務(wù)階段，無暇顧及污染治理；另一方面，當(dāng)時中國政府正在進行以機構(gòu)精簡、職能轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)容的改革。在這種背景下，上海、江蘇等東部沿海省份的一些工業(yè)企業(yè)與政府部門開始嘗試把工業(yè)廢水處理、市政污水處理、垃圾焚燒委托給專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司。從此，環(huán)境服務(wù)公司加入到污染治理主體的隊伍中來，長期以來形成的以政府、排污企業(yè)為主體的環(huán)境污染治理格局受到?jīng)_擊。這一時期，環(huán)境污染第三方治理的委托建設(shè)運營模式出現(xiàn)，契約、外包類治理工具開始應(yīng)用。

2. 起步階段（2002年～2012年）。隨著工業(yè)化與城市化進程的加快，中國環(huán)境污染日益嚴(yán)峻，治理任務(wù)日益繁重。在這種形勢下，黨和政府于2003年提出了科學(xué)發(fā)展觀，環(huán)境污染治理受到重視。同時，2003年、2008年兩次政府機構(gòu)改革推動了管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，促進了政府在環(huán)境污染治理領(lǐng)域向市場與社會分權(quán)；此外，這一時期，公民環(huán)境意識的逐步提高以及環(huán)境社會組織的成長也促進了環(huán)境污染治理結(jié)構(gòu)的變化。在這種大背景下，中央從政策上對地方環(huán)境污染第三方治理實踐進行肯定，并把地方經(jīng)驗上升到國家政策層面。十年間，中國先后出臺了六項涉及市政環(huán)境污染與工業(yè)污染第三方治理的相關(guān)政策，涉及環(huán)境市政服務(wù)的市場化運營、污染治理多元投入、行業(yè)協(xié)會等中介組織作用發(fā)揮、企業(yè)環(huán)保信息納入征信系統(tǒng)、火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營試點、政府與企業(yè)環(huán)境信息公開、公眾與社會組織環(huán)境信息權(quán)益維護。同期，地方環(huán)境污染第三方治理實踐進一步推進，環(huán)境市政污染治理領(lǐng)域市場化改革、五大發(fā)電集團煙氣脫硫特許經(jīng)營試點逐步開展。這一時期，共治、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念已經(jīng)在國家政策層面體現(xiàn)出來；治理主體結(jié)構(gòu)更加多元，在強調(diào)環(huán)境服務(wù)公司專業(yè)優(yōu)勢的同時，公眾與銀行、行業(yè)協(xié)會等組織也在政策層面被界定為治理主體，并開始意識到各主體之間權(quán)力劃分的重要性；治理模式日益多樣，出現(xiàn)了BOT、BOO、BT、TOT等模式；信息工具開始受到關(guān)注與應(yīng)用，政府環(huán)境信息、企業(yè)環(huán)境信息被要求公開；第三方治理的應(yīng)用進一步擴大到環(huán)境修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域。

3. 初期快速發(fā)展階段（2013年至今）。從2013年開始，中國環(huán)境污染第三方治理進入初期快速發(fā)展階段。這一時期的快速發(fā)展首先緣于中國主要社會矛盾的變化。公眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求與環(huán)境服務(wù)供給不足之間的矛盾突出，這促使環(huán)境污染第三方治理進一步發(fā)展以提供更優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)；其次，得益于國家政策的推動。生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要命題的提出，加速了國家從頂層設(shè)計層面對環(huán)境污染第三方治理進行總體布局。最后，中國政治體制改革的進一步深入開展推動了政府與社會關(guān)系的調(diào)整，促進了對公民環(huán)境權(quán)益以及環(huán)境治理參與的重視。這一時期，在政策領(lǐng)域，專門的環(huán)境污染第三方治理政策與相關(guān)配套政策出臺，主要涉及環(huán)境污染第三方治理的概念與實施意見、合同示范文本、試點示范、環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境信息公開、政府與社會資本合作、公眾參與辦法、環(huán)保社會組織發(fā)展與規(guī)范等內(nèi)容。在實踐領(lǐng)域，中央又進一步推進第三方治理，實行燃煤電廠與水污染第三方治理改革；2015年下半年，中央在全國環(huán)境公用基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)和重點企業(yè)污染治理兩大領(lǐng)域選取10個省市的17個單位進行環(huán)境污染第三方治理試點（王善成，2015）；在政策帶動下，地方環(huán)境污染第三方治理實踐步伐加快。這一階段，共治、民主的現(xiàn)代治理理念被越來越多的政府、企業(yè)、公眾接受；環(huán)境污染第三方治理政策體系越發(fā)完善；治理主體結(jié)構(gòu)更加多元，環(huán)境服務(wù)公司、公眾與社會組織的作用受到重視；各主體之間的權(quán)力劃分也越發(fā)清晰和明確；PPP模式興起，第三方治理模式更加多樣；合同示范文本的出臺使得契約的使用更加規(guī)范，信息工具應(yīng)用日益增多；環(huán)境服務(wù)公司之間的競爭程度提高；第三方治理應(yīng)用范圍擴大到環(huán)保宣傳推廣、環(huán)境危機公關(guān)、環(huán)境租賃、農(nóng)村污水與垃圾處理等領(lǐng)域。

三、 當(dāng)前中國環(huán)境污染第三方治理存在的問題

從20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，中國環(huán)境污染第三方治理經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程，取得了顯著的治理效果。然而，當(dāng)前中國環(huán)境污染第三方治理還存在一些問題，今后其發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

1. 治理理念落后。從演進過程可以看出，中國環(huán)境污染第三方治理從一開始就偏重治理工具的變革，忽視治理理念的轉(zhuǎn)變。環(huán)境污染第三方治理以共治、民主、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念為精神基石。在中國環(huán)境污染第三方治理發(fā)展的過程中，現(xiàn)代治理理念逐步形成，并不斷被接受。然而，現(xiàn)代治理理念還沒有完全真正樹立起來。隨著政治經(jīng)濟體制改革的不斷深入推進，中央層面已經(jīng)基本轉(zhuǎn)變了環(huán)境污染治理理念，共治、民主、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念已經(jīng)在中央層面達成共識，并在相應(yīng)政策中得以體現(xiàn)。然而，部分地方政府仍固守傳統(tǒng)治理理念。再就是，雖然部分排污企業(yè)采用了第三方治理，但不采用第三方治理的企業(yè)也為數(shù)不少，除了經(jīng)濟上的考慮外，治理理念的陳舊也是一個主要因素。此外，公眾與社會組織參與環(huán)境污染第三方治理的理念還不強。對于直接影響自身環(huán)境權(quán)益的環(huán)境污染治理，公眾與社會組織參與度高，而對不涉及自身直接環(huán)境權(quán)益的環(huán)境污染治理，則參與度低（洪大用等，2011）。治理理念是治理結(jié)構(gòu)與治理工具的基礎(chǔ)，治理理念的落后直接阻礙了環(huán)境污染第三方治理的進程。

2. 治理結(jié)構(gòu)不完善。治理結(jié)構(gòu)是環(huán)境污染第三方治理的核心，影響著治理工具的選擇。當(dāng)前中國環(huán)境污染第三方治理結(jié)構(gòu)還不夠完善。第一，各主體權(quán)責(zé)劃分不清。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府部門仍在參與部分微觀環(huán)境污染治理事務(wù)；地方政府環(huán)境污染治理權(quán)與支出責(zé)任不對等，環(huán)境污染第三方治理動力不足；社會資本進入環(huán)境污染第三方治理市場的激勵不足；公眾與社會組織分享的治理權(quán)較少，參與環(huán)境污染第三方治理的程度較低、積極性不高（謝秋山等，2013）。第二，權(quán)力監(jiān)督制約機制不健全。公眾與社會組織享有的環(huán)境污染第三方治理參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)商權(quán)、決策權(quán)缺乏堅實的制度與程序基礎(chǔ)，導(dǎo)致對政府、企業(yè)監(jiān)督不到位。第三，第三方治理模式的多樣化程度還有待提高。環(huán)境污染第三方治理倡導(dǎo)多種治理模式的并存以滿足不同環(huán)境污染的治理需求，反對一刀切，反對統(tǒng)一模式。然而，當(dāng)前環(huán)境污染第三方治理由政府主推，且模式較單一，違背排污企業(yè)污染治理模式選擇自主性的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。此外，對新環(huán)境污染第三方治理模式的識別與推廣也不夠及時。

3. 治理工具應(yīng)用不規(guī)范。環(huán)境污染第三方治理作為一個系統(tǒng)工程離不開治理工具的應(yīng)用。信息、外包、契約、競爭、法治都是環(huán)境污染第三方治理中的重要工具。然而，當(dāng)前這些工具應(yīng)用不充分、不規(guī)范的情況依舊突出。第一，信息工具的碎片化使用。當(dāng)前各類環(huán)境污染第三方治理信息工具缺乏有效的整合與綜合運用。全國統(tǒng)一的環(huán)境信息平臺并沒有建立起來，缺少覆蓋面廣的大數(shù)據(jù)庫。第二，部分排污企業(yè)、地方政府采用第三方治理的外包意愿不強。實踐中，部分企業(yè)、地方政府外包治理的意愿不強，動力不足，阻礙了環(huán)境污染第三方治理的進程。第三，契約管理不規(guī)范。當(dāng)前有效的第三方治理契約激勵與約束機制、績效考核機制沒有建立起來，第三方治理契約管理不規(guī)范的情況明顯。第四，良好的市場競爭秩序尚未建立起來。妨礙公平競爭的一些制度、規(guī)定還存在。涉及環(huán)境服務(wù)公司與排污企業(yè)的信用系統(tǒng)也沒有建立起來。防范不正當(dāng)競爭的措施還不夠全面，打擊不正當(dāng)競爭的力度也還不夠。第五，法治進程滯后。當(dāng)前對實踐中出現(xiàn)的一些新問題，立法機關(guān)不能及時有效地作出回應(yīng)，存在立法滯后的問題，相關(guān)法律空白急需填補。

四、 中國環(huán)境污染第三方治理變革展望

今后中國環(huán)境污染第三方治理的變革需要從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具三個方面入手。三者是一個有機體，缺一不可。治理理念的變革是根本，治理結(jié)構(gòu)的變革是核心，治理工具的變革是保障。

1. 樹立現(xiàn)代治理理念。環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展必須要理念先行。治理理念是環(huán)境污染第三方治理實踐的基礎(chǔ)與前提。環(huán)境污染第三方治理的深入開展離不開治理理念的深刻變革。以往的環(huán)境污染第三方治理改革多側(cè)重工具等有形層面的改革，易忽視理念等無形層面的改革。因此，推進第三方治理必須從轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新治理理念入手，要摒棄封閉、管制、守舊的傳統(tǒng)治理理念，培養(yǎng)、塑造并樹立共治、民主、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念。第一，通過學(xué)習(xí)相關(guān)政策促進相關(guān)政府部門與排污企業(yè)轉(zhuǎn)變環(huán)境污染治理理念。各級政府相關(guān)部門與排污企業(yè)要學(xué)習(xí)國家環(huán)境污染第三方治理的相關(guān)政策，要充分認識第三方治理的重要性，要準(zhǔn)確領(lǐng)會第三方治理的理論內(nèi)涵與實踐要求。通過學(xué)習(xí)增進對環(huán)境污染第三方治理的了解，從而有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)環(huán)境污染治理理念，樹立共治、民主、創(chuàng)新、開放的現(xiàn)代治理理念。第二，通過宣傳加深政府、排污企業(yè)、公眾、社會組織對環(huán)境污染第三方治理的認識。報道、組織學(xué)習(xí)國內(nèi)成功案例、國外經(jīng)驗等宣傳形式都可以提高對環(huán)境污染第三方治理的認識，利于現(xiàn)代治理理念的培養(yǎng)。第三，提高公眾與社會組織的環(huán)保意識、參與意識與權(quán)利意識。通過宣講參與的途徑、形式等內(nèi)容，積極引導(dǎo)公眾與社會組織參與環(huán)境污染治理。現(xiàn)代治理理念不會自發(fā)形成，需要引導(dǎo)和培養(yǎng)。唯有此，才能把治理結(jié)構(gòu)的變革、治理工具的調(diào)整統(tǒng)一到新的治理理念上來。

2. 完善環(huán)境污染第三方治理結(jié)構(gòu)。重新審視環(huán)境治理的深層結(jié)構(gòu)刻不容緩，如果擱置這項工作，后果將是災(zāi)難性的（揚，2014）。治理結(jié)構(gòu)是環(huán)境污染第三方治理的核心，完善治理結(jié)構(gòu)對于推進環(huán)境污染第三方治理具有根本性作用。完善環(huán)境污染第三方治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該從角色劃分、權(quán)力制約、模式多樣化三個方面入手。第一，合理劃分各主體的角色，明確各自的權(quán)責(zé)與義務(wù)。在環(huán)境污染第三方治理中，政府應(yīng)扮演引導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)督者的角色。今后要切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府：要積極引導(dǎo)社會資本參與環(huán)境污染第三方治理；要合理劃分中央與地方環(huán)境污染第三方治理中的事權(quán)與支出責(zé)任；要加快公共環(huán)境設(shè)施運營管理單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)轉(zhuǎn)變；要加大政府購買環(huán)境公共服務(wù)的范圍與數(shù)量；要凈化市場環(huán)境，維護良好的第三方治理市場競爭秩序。排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司應(yīng)該扮演微觀的環(huán)境污染治理者、監(jiān)督者角色。公眾與社會組織應(yīng)該扮演環(huán)境污染第三方治理的參與者、監(jiān)督者角色。要拓寬企業(yè)、公眾與社會組織參與環(huán)境污染治理決策的渠道，以保障他們的環(huán)境決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第二，建立有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制。要增強各主體之間的互動，提高政府的回應(yīng)性，要構(gòu)建環(huán)境污染治理權(quán)的分享與監(jiān)督機制，構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理民主協(xié)商機制，完善環(huán)境公益訴訟制度，實現(xiàn)第三方治理的制度化、程序化、透明化，從而達到對各主體權(quán)力的有效監(jiān)督制約。第三，實現(xiàn)治理模式的多樣化。第三方治理模式可以更加多樣。允許排污企業(yè)自我治理與委托環(huán)境服務(wù)公司治理并存，日本的經(jīng)驗證明這種并存模式同樣能取得好的治理效果（蔣文武，2017）；對地方政府、企業(yè)探索出來的第三方治理新模式給予肯定、獎勵并予適當(dāng)推廣；借鑒學(xué)習(xí)國外第三方治理的成功模式，例如英國、日本在環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)用的PFI模式。

3. 整合與規(guī)范各類治理工具。信息、外包、契約、競爭、法治是環(huán)境污染第三方治理的必備工具。有效整合與規(guī)范這些治理工具是快速推進環(huán)境污染第三方治理的必要途徑。第一，整合各類環(huán)境信息。要建立全國統(tǒng)一的環(huán)境污染第三方治理信息平臺，覆蓋污染源排放數(shù)據(jù)、污染源治理數(shù)據(jù)、排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司基本信息、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境執(zhí)法等信息；要建立全國性的環(huán)境數(shù)據(jù)公開平臺，涵蓋環(huán)境污染數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、環(huán)評數(shù)據(jù)、自然生態(tài)數(shù)據(jù)、法規(guī)數(shù)據(jù)等信息。要確保各項信息的有效整合、及時更新與對外公開。第二，促進環(huán)境服務(wù)外包。要發(fā)布政府采購環(huán)境服務(wù)清單，通過購買環(huán)境服務(wù)等方式，加大對環(huán)境服務(wù)企業(yè)與社會組織的支持力度；要加快推進國有環(huán)境設(shè)施運營管理單位向獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)轉(zhuǎn)變；嚴(yán)格執(zhí)行各項排污標(biāo)準(zhǔn)，倒逼排污企業(yè)環(huán)境污染委托治理。第三，規(guī)范環(huán)境績效合同管理。環(huán)境污染第三方治理以契約為基礎(chǔ)，簽約后，契約的執(zhí)行面臨很多不確定性，機會主義行為出現(xiàn)的可能性增大，需要建立有效的激勵與約束機制，以保證契約的執(zhí)行（楊武松，2016）。因此，要規(guī)范環(huán)境績效合同的管理，逐步建立環(huán)境服務(wù)績效評價考核機制，通過有效的激勵與約束來保障合同的有效執(zhí)行。第四，構(gòu)建良好的環(huán)境服務(wù)市場競爭秩序。廢除妨礙公平競爭的各類制度規(guī)定；加強環(huán)境治理市場信用體系建設(shè)，建立環(huán)境服務(wù)企業(yè)信用信息庫及黑名單；建立守信激勵與失信懲戒機制。第五，嚴(yán)格依法開展環(huán)境污染第三方治理。健全環(huán)境污染第三方治理法律法規(guī)，對實踐中的新問題要及時在法治層面做出回應(yīng)，要嚴(yán)格執(zhí)行各項法律程序，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

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作者簡介：李翠英（1982-），女，漢族，山東省德州市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為公共政策、環(huán)境治理。

收稿日期：2018-09-13。