彭金道

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演化博弈視角下PPP防控地方政府債務(wù)風險研究

彭金道

（銅陵學院 監(jiān)察審計處，安徽 銅陵 244000）

演化博弈理論是博弈論和動態(tài)演化過程的結(jié)合，參與人均為有限理性。構(gòu)建不完全信息下PPP項目參與方地位不對稱的風險分擔博弈模型，建立合理有效的PPP風險分擔機制，通過“機制找回效率”，提升債務(wù)資金配置效率，防范地方政府債務(wù)風險。因此，地方政府應(yīng)優(yōu)化PPP合約及規(guī)制體系設(shè)計，構(gòu)建PPP風險管控機制，鼓勵社會資本參與，提升公共投資效率，同時要改善政治環(huán)境。

PPP項目；債務(wù)風險；演化博弈；風險管控機制

PPP（Public-Private-Partnership）即政府與社會資本合作，最早應(yīng)用于英國并逐漸向美國、法國、日本等國家推廣。我國自2014年以來關(guān)于PPP的政策密集出臺。PPP是制度供給的偉大創(chuàng)新，既創(chuàng)新了投融資機制，又創(chuàng)新了管理模式?！笆濉逼陂g，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的資金融資缺口更加明顯。中央政府將PPP模式作為化解地方債和推動公共產(chǎn)品供給側(cè)改革的重要機制。PPP模式具有三大效應(yīng)：緩解地方政府財政壓力，降低地方政府債務(wù)風險；激發(fā)社會資本活力，提高資源配置效率；增強相關(guān)利益主體契約意識，轉(zhuǎn)變政府職能。PPP項目推介規(guī)模大，但存在的問題亟須解決：地方政府異化PPP變相融資，項目落地難，運作不規(guī)范，甚至“偽PPP”呈現(xiàn)加快出現(xiàn)態(tài)勢。當前，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的宏觀緊縮和房地產(chǎn)調(diào)控致使地方政府債務(wù)風險急劇上升。規(guī)范使用PPP模式化解債務(wù)風險并實現(xiàn)地方政府債務(wù)運行“新常態(tài)”，是當前各級政府高度關(guān)注的問題。

一、PPP防范地方政府債務(wù)風險的邏輯機理分析

目前地方政府債務(wù)風險的研究多數(shù)是基于財政視角，關(guān)注的是地方政府不能按期履約償還債務(wù)及其對金融和經(jīng)濟的影響。其實，地方政府債務(wù)風險還包括資源配置的低效率，即債務(wù)資金運行所產(chǎn)生的社會收益不能夠補償社會成本。地方政府行為影響了地方政府債務(wù)資金配置效率。地方政府債務(wù)行為是追求經(jīng)濟增長，實現(xiàn)社會福利最大化?，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于追求GDP、政績尋租、在職消費等非社會利益目標干擾，在缺乏嚴格行為約束條件下，盲目擴張債務(wù)引起財政冗余下的低效率資金配置，地方政府的非理性行為導致資金配置的低效率。地方政府債務(wù)風險集中體現(xiàn)在債務(wù)資金的配置效率。

地方政府債務(wù)成因復(fù)雜。地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，“預(yù)算內(nèi)軟約束”以及“預(yù)算外基本無約束”的不合理體制，追求政績的財政機會主義行為，導致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹，使得地方政府債務(wù)風險呈現(xiàn)“異質(zhì)性”。

地方債務(wù)的盲目擴張導致效率偏離最優(yōu)。債務(wù)風險的本質(zhì)是非社會理性條件下政府“行為犧牲效率”，防范債務(wù)風險的關(guān)鍵是提升債務(wù)資金配置效率。近年來，學術(shù)界和實務(wù)界聚焦于應(yīng)用PPP模式化解地方政府債務(wù)風險。在公共領(lǐng)域PPP的有效利用，引入市場機制，社會資本的加入，考慮到相關(guān)利益者的利益訴求，抑制地方政府的非理性行為，從而提升了公共資源的配置效率。

當前必須考慮制度背景因素，通過“機制找回效率”，構(gòu)建有效的PPP風險管控機制，防范債務(wù)危機的發(fā)生。PPP能優(yōu)化風險分配，提高效率，增加供給，從而減輕債務(wù)壓力，緩解財政風險。

（一）提升債務(wù)資金“責任分擔效率”

準公共產(chǎn)品如教育、公路、市政建設(shè)、保障性住房的供給，如果全部由政府負責提供，勢必因過度提供加重財政負擔，最終無法經(jīng)濟、有效地提供公共物品。根據(jù)公共物品理論，鑒于公共產(chǎn)品的不同屬性和特征，應(yīng)安排多元供給制度滿足社會公眾需求。[1]政府應(yīng)保障涉及國家安全和國計民生的純公共物品的供給，通過有效的配置市場資源提供準公共產(chǎn)品。因此，教育、文化、郵政、供電、公共交通等準公益性項目應(yīng)由政府和市場共同承擔。運用PPP模式，引入社會資本參與，激發(fā)社會資本活力，改善財政資金不足和效率低下等問題。[2]根據(jù)責任分擔原則，政府和私人部門共擔風險、共享收益，按照各自所占份額承擔供給責任，避免了政府通過舉債完全承擔準公共產(chǎn)品的過度使用的“公共地悲劇”。通過PPP機制的引入，政府把準公共產(chǎn)品的運營權(quán)交給私人部門。為了彌補成本，私人部門對提供的準公共產(chǎn)品進行收費。私人享受公共產(chǎn)品服務(wù)的意愿以及私人部門的承擔成本影響準公共產(chǎn)品的收費價格。政府和私人部門對于提供的準公共產(chǎn)品進行明確而合理的責任劃分，彌補了因政府舉債全部承擔準公共產(chǎn)品帶來的責任分擔低效率。[3]在PPP項目中，根據(jù)公益性原則和技術(shù)性原則，分別確定政府與私人部門的承擔責任以及由誰收費效率更高。

（二）提升債務(wù)資金“投入產(chǎn)出效率”

“政府失靈”是指在公共服務(wù)供給中，由于非理性行為的干擾，舉債過程中出現(xiàn)的投入產(chǎn)出效率異象。公共服務(wù)的供給中PPP機制的引入，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營和維護權(quán)力將由私人部門負責，避免了完全由政府供給的“政府失靈”問題，特別是作為“經(jīng)濟人”的地方政府舉債供給的非社會理性行為干擾。[4]PPP模式下，政府和私人部門在實現(xiàn)社會利益目標的前提下，按照相應(yīng)的份額分享收益。私人部門因融資的高風險而獲取較高的報酬。同時，因利益與公共服務(wù)產(chǎn)品的項目效益密切相關(guān)，私人部門密切關(guān)注項目的資源配置模式，時刻防范政府官員個人利益侵蝕公共項目利益。因此，合理劃分公、私部門的管理責任，在提供公共服務(wù)過程中防止個人利益、市場利益對公共利益的侵蝕，可以提升投入產(chǎn)出效率。

二、模型構(gòu)建

PPP防范地方政府債務(wù)風險的關(guān)鍵是建立合理有效的PPP風險分擔機制，通過“機制找回效率”，提升債務(wù)資金配置效率，防范地方政府債務(wù)風險。置身于中國特有的制度背景下，在PPP項目實際運營中，政府部門和私人部門地位是不對稱的。政府部門也許會利用其強勢地位威懾私人部門，私人部門運用其自身優(yōu)勢進行討價還價。其談判過程是多回合的動態(tài)的博弈過程。

文章借鑒相關(guān)文獻，構(gòu)建基于不完全信息下PPP項目參與方地位不對稱的風險分擔博弈模型。

（一）提出假設(shè)

假設(shè)一：PPP合作方均是理性的經(jīng)濟人，追求個人利益，但是皆期望雙方能夠合作；假設(shè)二：公、私合作方投入性質(zhì)具有不同性，政府部門是公益性投入，私人部門是自利性投入，但是追求自身利益同時實現(xiàn)社會利益；假設(shè)三：代表政府的公共合作方先出價且公共部門和私人部門雙方承擔的風險比例之和為1。

(二)模型設(shè)定

在初始合作階段，項目風險完全由單方即掌握控制權(quán)的合作方承擔。PPP項目風險與控制權(quán)成正向關(guān)系。構(gòu)建合作方靜態(tài)博弈模型如下：

表1 公共部門（G）和私人部門（P）的靜態(tài)博弈模型

表1中，私人部門（P）的風險偏好系數(shù)為M，公共部門（G）的風險偏好系數(shù)為N。當M>0 N>0，或者M<0 N<0時，沒有唯一的納什均衡，公共部門和私人部門共擔風險；當M>0 N<0 時，公共部門（G）承擔項目風險；當M<0 N>0時，私人部門（P）承擔項目風險。

公共部門和私人部門在不完全信息下不能夠了解對方的策略，但雙方期望合作成功。公、私部門進行討價還價談判，雙方每多一輪博弈，消耗的成本提高。

第一輪談判中，公共部門強勢威懾私人部門，明確以q1的概率承擔N1風險比例，轉(zhuǎn)移k1風險比例給私人部門，此時構(gòu)建的模型如下：

G11=q1（N1- k1）

S11=q1（1- N1+ k1）

當公共部門不威懾私人部門，以q2概率承擔風險，此時構(gòu)建的模型如下：

G12=q2N1

S12=q2（1- N1）

因此，第一輪談判公共部門G1和私人部門S1的風險期望為：

G1= G11+G12=q1（N1-k1）+q2N1

S1=S11+S12=q1（1- N1+ k1）+q2（1- N1）

G21=gq1（N2-k2）

S21=fq1（1- N2+ k2）

當公共部門不利用其強勢地位威懾私人部門，以q2概率承擔風險，構(gòu)建模型如下：

G22=gq2N2

S22=fq2（1- N2）

因此，第二輪談判公共部門G2和私人部門S2的風險期望為：

G2=G21+G22=gq1（N2-k2）+gq2N2

S2=S21+S22=fq1（1- N2+ k2）+fq2（1- N2）

同理，可得第三輪談判公共部門G3和私人部門S3承擔的風險期望為：

G3=G31+G32=g2q1（N3-k3）+g2q2N3

S3=S31+S32=f2q1（1-N3+K3）+ f2q2（1-N3）

依次類推，公共部門和私人部門進行多輪討價還價談判，直至雙方接受風險分擔比例，此時動態(tài)博弈結(jié)束。

三、PPP模式下債務(wù)風險控制對策

作為有別于傳統(tǒng)模式的公共產(chǎn)品提供模式PPP，具有伙伴關(guān)系、責任整合、風險轉(zhuǎn)移以及不完全契約等特征。PPP在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，有效地整合了政府的政策優(yōu)勢、私人部門的管理優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢及金融資源，充分發(fā)揮私人部門的管理技能和創(chuàng)新激勵。提升公共服務(wù)效率的關(guān)鍵在于PPP項目參與方合理的風險分擔。因此，應(yīng)規(guī)范運用PPP控制地方政府債務(wù)風險，提高PPP公共服務(wù)供給效率，構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系。[5]

（一）優(yōu)化PPP合約及規(guī)制體系設(shè)計

PPP項目建設(shè)周期長、投資金額大，市場環(huán)境瞬息萬變以及政治環(huán)境的不確定性如運營期間可能經(jīng)歷政府官員交替，因此PPP合約是不完全的。涉及公共利益和大眾福祉的PPP，必須進行系統(tǒng)的法律規(guī)制設(shè)計。一方面增強民間資本的安全感及信任度，保障民間資本權(quán)益；另一方面監(jiān)督政府權(quán)力，協(xié)調(diào)PPP參與主體利益。PPP模式的順利實施以及提升PPP服務(wù)供給效率應(yīng)該以適當?shù)暮霞s及規(guī)制體系的構(gòu)建為基礎(chǔ)。[6]通過締約高效的規(guī)制機構(gòu)能夠防止政治機會主義及利益集團的阻礙，確保PPP合約高質(zhì)量地運行。同時促使政府部門尊重契約理念，認同契約約束力，培育契約精神。

現(xiàn)行的PPP實踐主要是政策驅(qū)動。政策目標的不一致及政策自身的不穩(wěn)定使得PPP亟須立法規(guī)范。PPP規(guī)制涉及諸多復(fù)雜關(guān)系、專業(yè)技術(shù)等。單純的法律無法解決現(xiàn)實眾多問題，需綜合利用系列規(guī)制工具包括法律、政策、指南和合同，設(shè)計一個從宏觀到微觀、層層遞進、相互聯(lián)系的立體PPP規(guī)制體系。

（二）構(gòu)建PPP風險管控機制

緣于現(xiàn)行法律法規(guī)不完備、缺乏有效的監(jiān)管機制、政府和企業(yè)之間權(quán)責不清等，在運用PPP提供公共服務(wù)供給時會面臨政府決策風險、市場變化風險、政策變更風險等。因此，政府要構(gòu)建PPP風險管控機制防范地方政府債務(wù)風險、保持PPP的可持續(xù)性極其必要。識別PPP風險因素，通過熵值法確定PPP風險指標的權(quán)重系數(shù)，運用TOPSIS 法確定 PPP項目參與方的最優(yōu)風險貼近度，構(gòu)建基于隨機合作博弈理論的風險共擔模型。另外，也要完善PPP合作伙伴遴選機制，設(shè)計項目流程監(jiān)管機制。

（三）鼓勵社會資本參與，提升公共投資效率

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供需要大量融資，需要引入社會資本，改變過去的公共基礎(chǔ)建設(shè)的投融資來源的集中化、以及投融資主體的單一化局面，在PPP項目中形成多元化投融資主體。PPP項目中，相關(guān)利益主體要在價值觀和行為理念等方面降低差異，發(fā)揮非契約機制的優(yōu)點，減輕公共財政壓力，提升公共投資效率。同時實施資產(chǎn)證券化，降低融資成本，增強資產(chǎn)的流動性，增強地方債務(wù)的償還本息能力，降低地方政府債務(wù)風險。

（四）改善政治環(huán)境

基于實踐人們開始反思：PPP是推動經(jīng)濟發(fā)展的“救命稻草”、“靈丹妙藥”還是“美麗謊言”？隨著PPP擴展到公共服務(wù)領(lǐng)域，其創(chuàng)新了公共服務(wù)產(chǎn)品的融資模式，提升了經(jīng)濟效率，但是PPP項目由于交易成本高昂、參與主體的利益沖突、政府管理能力不足等復(fù)雜因素而失敗的事實不容忽視。制度質(zhì)量影響PPP，良好的政治制度對于降低PPP的政治風險和交易成本是有利的。制度是不易量化的，體現(xiàn)一個國家的法治水平、政府效率及對私人部門的管制程度等。“全球治理指數(shù)”（WGI）和“國家風險指數(shù)”是目前世界上有較大影響力的反映制度質(zhì)量的數(shù)據(jù)庫。社會資本面臨PPP項目的抉擇時，會考慮來自政府的政策變更風險、契約失靈風險等，以及項目合同執(zhí)行手段及時間的合理性。PPP項目中社會資本參與程度與所在國家制度質(zhì)量是正相關(guān)的關(guān)系。

政府需要考量PPP機制的設(shè)計，優(yōu)化權(quán)力清單，保障相關(guān)利益主體和諧共生共贏。[7]致力于政府行為的制度約束，明確政府干預(yù)項目的條件、權(quán)限、責任等，確保政策與法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，監(jiān)管PPP運營狀況，設(shè)計契約與非契約約束機制。相關(guān)利益主體通過契約機制就風險問題達成共識，依靠非契約約束機制彌補契約無法覆蓋之處，有效控制異化，為項目合作方定紛止爭，尋找利益關(guān)系的平衡點。

政府應(yīng)提高自身能力建設(shè)，開展網(wǎng)絡(luò)治理，實現(xiàn)善治。[8]PPP連接了公共部門、私人部門、社會系統(tǒng)如教育系統(tǒng)、法律系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)等眾多利益主體，形成比市場交易和科層制更加重要的契約關(guān)系，不再適合傳統(tǒng)的項目行政審批方式。為順應(yīng)時代的發(fā)展，多方主體應(yīng)互動參與網(wǎng)絡(luò)治理過程。政府需要加強自身能力建設(shè)，提高治理能力如領(lǐng)導能力、PPP合同設(shè)計和管理能力、建設(shè)法律制度和規(guī)制的能力，實現(xiàn)善治。

[1]Li et al., A Unified Magnetic Resonance Imaging Pharmacokinetic Theory: Intravasular and Extracellular Contrast Reagents[J]. Magnetic Resonance in Medicine，2005，54（6）：1351–1359.

[2]李妍.不完全信息動態(tài)博弈視角下的 PPP 項目風險分擔研究——基于參與方不同的出價順序[J].財政研究，2015（10）：50－57.

[3]王桂花，彭建宇.制度供給視角下PPP 模式風險分擔博弈研究[J].經(jīng)濟問題，2017（10）：39－43.

[4]PPP 風險分擔合同的地方善治效應(yīng)：理論構(gòu)建與政策建議[J].財政研究，2017（9）：79－87.

[5]劉尚希.以共治理念推進PPP 立法[J].經(jīng)濟研究參考，2016（15）：3-9.

[6]馬恩濤.公私伙伴關(guān)系與政府或有債務(wù)研究[J].財政研究，2014（12）：38-43.

[7]陳婉玲,曹書.政府與社會資本合作（PPP）模式利益協(xié)調(diào)機制研究[J].上海財經(jīng)大學學報，2017（4）：100-112.

[8]溫來成，劉洪芳，彭羽．政府與社會資本合作（PPP）財政風險監(jiān)管問題研究[J].中央財經(jīng)大學學報， 2015（12）：3-8.

Research on Prevention and Control of Local Government Debt Risk via PPP from the Perspective of Evolutionary Game Theory

PENG Jin-dao

Evolutionary game theory is the one that combinesgame theory and dynamic evolutionary processbased on the premise that all theparticipantshave bounded rationality. In this paper, a risk sharing game model is built based on the status inequality of PPP project participantsunder incomplete information, and thusa reasonable as well as effective risk sharing mechanism of PPP is established. By doing this, the efficiency of debt funds allocation can be improved, and local government debt risk can beprevented. Therefore,it is suggested that the local government should optimize the PPP contract and design of regulation system, construct the risk control mechanism via PPP project, encourage social capital input, improve the efficiency of public investmentas well asthe political environment at the same time.

PPP (Public-Private-Partnership) project; debt risk; evolutionary game; risk control mechanism

2018-09-29

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目（AHSK11-12D334）

彭金道（1969－ ），男，安徽合肥人，銅陵學院監(jiān)察審計處研究人員，會計師。

10.13685/j.cnki.abc. 000374

2018-12-06 11:05:02

http://kns.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20181206.0845.004.html

F812.5

A

1671-9255（2018）04-0036-04

（責任編輯 胡增芳）