竇祥銘

（1.中共宿州市委黨校 理論研究室，安徽 宿州 234000；2.宿州市農(nóng)業(yè)委員會(huì)，安徽 宿州 234000）

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展提供了基本遵循和行動(dòng)指南［1］。2014年，貴州省六盤(pán)水市在全國(guó)創(chuàng)造性地提出農(nóng)村“三變”改革（即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”）模式，揭開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村新一輪改革的序幕，受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，2017-2018年連續(xù)兩年被寫(xiě)入中央一號(hào)文件，在貴州、安徽、重慶等省市示范推廣［2］。農(nóng)村“三變”改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神及要求高度契合，能從實(shí)踐層面較好地解決鄉(xiāng)村振興中“無(wú)人不興”“無(wú)錢(qián)不活”“無(wú)業(yè)不旺”“無(wú)治不穩(wěn)”等突出難題，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了新思路和新路徑［3］。圍繞農(nóng)村“三變”改革，學(xué)術(shù)界主要在價(jià)值意涵、成效肯定、經(jīng)驗(yàn)啟示、風(fēng)險(xiǎn)防控、未來(lái)發(fā)展等方面進(jìn)行了研究。目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村“三變”改革的研究取得了一些積極成果，但還存在諸多不足:一是學(xué)理層面的研究成果相對(duì)少見(jiàn)；二是研究視角主要聚焦于貴州，特別是六盤(pán)水市；三是研究?jī)?nèi)容主要集中于農(nóng)村“三變”改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)介紹方面，對(duì)改革中存在的問(wèn)題及其原因的分析不夠深入且缺少調(diào)研基礎(chǔ)。2016年以來(lái)，宿州市認(rèn)真落實(shí)省委、省政府有關(guān)決策部署，注重頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持先行先試，強(qiáng)化工作創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革工作，既激活了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，拓寬了農(nóng)民增收渠道，也促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，破解了鄉(xiāng)村治理難題，加快了脫貧攻堅(jiān)步伐，為全市全面深化農(nóng)村改革、大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略探索了新路子。與此同時(shí)，通過(guò)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，宿州市在推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革工作中仍存在諸多限制性因素或問(wèn)題，突出為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)滯后、對(duì)承接主體政策扶持力度不夠、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制亟待加強(qiáng)、股份合作的規(guī)范化有待提高、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)薄弱等，這些問(wèn)題從全省范圍來(lái)看屬普遍共性問(wèn)題，它們的存在直接制約和限制了宿州市及全省農(nóng)村“三變”改革的深入推進(jìn)，需要及時(shí)研究并加以解決。本文以宿州市農(nóng)村“三變”改革為研究對(duì)象，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過(guò)深入剖析提出具有科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性的對(duì)策建議，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。理論價(jià)值方面，能為新時(shí)期我國(guó)“三農(nóng)”理論、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革理論、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論、鄉(xiāng)村振興理論等的發(fā)展和完善提供鮮活典型案例；現(xiàn)實(shí)價(jià)值方面，能更好推進(jìn)宿州市及全省農(nóng)村“三變”改革進(jìn)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，提升宿州市及全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，并為全省其他地方正在探索推進(jìn)的農(nóng)村“三變”改革提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒與價(jià)值參考。

二、宿州市農(nóng)村“三變”改革的基本概況

（一）工作進(jìn)展

2016年7月，省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案》，在全省正式啟動(dòng)農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)工作。8月，為貫徹《方案》精神，省委農(nóng)工辦擇優(yōu)在全省選擇11個(gè)縣區(qū)的13個(gè)村率先開(kāi)展農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)，為全省農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村改革發(fā)展培育打造示范樣板，宿州市埇橋區(qū)付湖村成為全省首批改革試點(diǎn)村。付湖村農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)主要圍繞“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”和“土地股份合作”兩項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容展開(kāi)，取得了較好的改革試點(diǎn)與惠民成效，于2017年7月順利通過(guò)省級(jí)檢查驗(yàn)收。2017年5月，為落實(shí)《宿州市2017年政府工作報(bào)告》要求，宿州市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《宿州市“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案》，要求在泗縣、碭山縣啟動(dòng)整縣推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，其他縣區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇1個(gè)村開(kāi)展試點(diǎn)［4］。2017年10月，宿州市在泗縣召開(kāi)全市農(nóng)村“三變”改革觀摩推進(jìn)會(huì)，會(huì)上就《宿州市農(nóng)村“三變”改革操作流程圖》（見(jiàn)圖1）對(duì)與會(huì)者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并對(duì)全市農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)工作作出新的部署和要求。目前，宿州市各縣區(qū)均已出臺(tái)農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)工作方案，全市共確定試點(diǎn)村132個(gè)；同時(shí)，宿州市委農(nóng)工辦鼓勵(lì)試點(diǎn)村外其他各村結(jié)合自身實(shí)際，自行選擇內(nèi)容開(kāi)展農(nóng)村“三變”改革，改革范圍穩(wěn)步擴(kuò)大。

圖1 宿州市農(nóng)村“三變”改革操作流程

（二）主要模式

1．“資源變資產(chǎn)”模式

“資源變資產(chǎn)”，指的是村集體以集體土地、林地、荒山、水域、灘涂、草地等自然資源要素和閑置的房屋、設(shè)備等可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用權(quán)，通過(guò)協(xié)商或評(píng)估折價(jià)后，投資入股到涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“經(jīng)營(yíng)主體”），村集體取得股份權(quán)利。針對(duì)“資源變資產(chǎn)”，實(shí)踐操作中，宿州市試點(diǎn)村主要進(jìn)行了“變集體資源為入股資產(chǎn)”“盤(pán)活集體資產(chǎn)入股經(jīng)營(yíng)主體”“開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”等具體模式探索。以埇橋區(qū)付湖村為例，付湖村農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)內(nèi)容涵蓋了“資源變資產(chǎn)”的諸多模式。其中，在“變集體資源為入股資產(chǎn)”方面，付湖村2016年將174畝新增村集體耕地入股淮河糧食產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，合作開(kāi)展糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)村集體年增收17.4萬(wàn)元；在“盤(pán)活集體資產(chǎn)入股經(jīng)營(yíng)主體”方面，付湖村將閑置的原村公共服務(wù)中心12間房屋及1 000平方米場(chǎng)地作價(jià)40萬(wàn)元入股宿州市華容紡織有限公司，作為該公司的職工宿舍，宿州市華容紡織有限公司年分紅付湖村8萬(wàn)元；在“開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”方面，農(nóng)業(yè)銀行埇橋支行2016年為付湖村16個(gè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放土地（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款610萬(wàn)元，2017年為9戶(hù)農(nóng)民發(fā)放土地（承包）經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款45萬(wàn)元，解決了群眾生產(chǎn)資金不足的難題。埇橋區(qū)作為全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣區(qū)，目前已累計(jì)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款99筆2 645萬(wàn)元，有效緩解了農(nóng)業(yè)融資難的問(wèn)題。

2．“資金變股金”模式

“資金變股金”，指的是在不改變資金的使用性質(zhì)和用途的前提下，將各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)村的發(fā)展類(lèi)、扶持類(lèi)等資金（補(bǔ)貼類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)等資金除外），量化為村集體或貧困戶(hù)持有的股金，集中投入到經(jīng)營(yíng)主體，村集體或貧困戶(hù)享受股份權(quán)利。針對(duì)“資金變股金”，實(shí)踐操作中，宿州市試點(diǎn)村主要進(jìn)行了“財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w股金”、“財(cái)政扶貧到戶(hù)資金轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨?hù)股金”等具體模式探索。例如在“財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w股金”方面，埇橋區(qū)付湖村將財(cái)政50萬(wàn)元酵母工程款入股淮海畜牧有限公司項(xiàng)目，淮海畜牧有限公司在每年保底分紅付湖村l0萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，同時(shí)再視經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行二次分紅；在“財(cái)政扶貧到戶(hù)資金轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨?hù)股金”方面，泗縣通海村在充分尊重貧困戶(hù)意愿的基礎(chǔ)上，將26戶(hù)無(wú)發(fā)展能力貧困戶(hù)的小額扶貧貸款資金130萬(wàn)元（每戶(hù)貧困戶(hù)5萬(wàn)元）入股泗縣致和新農(nóng)村建設(shè)投資有限公司，每戶(hù)貧困戶(hù)每年可獲固定分紅3 000元。

3.“農(nóng)民變股東”模式

“農(nóng)民變股東”，指的是農(nóng)民自愿以自有的耕地、林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）以及資金、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素，通過(guò)協(xié)商或評(píng)估折價(jià)后，投資入股到經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)民享有股份權(quán)利。針對(duì)“農(nóng)民變股東”，實(shí)踐操作中，宿州市試點(diǎn)村主要進(jìn)行了“發(fā)展多種形式的土地股份合作”“開(kāi)展農(nóng)民住房使用權(quán)股份合作”“推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)”等具體模式探索。例如在“發(fā)展多種形式的土地股份合作”方面，永盛蔬菜合作社作為埇橋區(qū)沈家村農(nóng)村“三變”改革的承接主體，積極通過(guò)土地股份合作的形式流轉(zhuǎn)村內(nèi)貧困戶(hù)土地，土地租金每年每畝1 000元，同時(shí)主動(dòng)吸納他們進(jìn)合作社務(wù)工，每月工資1 500-1 800元，直接帶動(dòng)貧困戶(hù)增收脫貧；在“開(kāi)展農(nóng)民住房使用權(quán)股份合作”方面，泗縣胡陳村胡二組10戶(hù)農(nóng)民將房屋使用權(quán)按每年每平方米20元的標(biāo)準(zhǔn)入股村股份合作社用于村級(jí)光伏發(fā)電場(chǎng)地建設(shè)項(xiàng)目；在“推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)”方面，泗縣胡陳村通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)，共確定合法股民4 672人，量化集體資產(chǎn)總額626.9萬(wàn)元，其中資源性資產(chǎn)199.9萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)356.1萬(wàn)元，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)70.9萬(wàn)元，賦予了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)占有、收益等權(quán)能［5］。截至2018年6月底，宿州市已有120個(gè)村開(kāi)展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)，共梳理集體資產(chǎn)2.77億元，界定成員12.34萬(wàn)人，股權(quán)量化41.14萬(wàn)股，分紅106.79萬(wàn)元，部分農(nóng)民切實(shí)從改革中獲得了收益，增強(qiáng)了幸福感。

三、宿州市農(nóng)村“三變”改革對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的機(jī)理分析

（一）有利于激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力

當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段，農(nóng)村要素配置不合理問(wèn)題突出，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力不足。宿州市在農(nóng)村“三變”改革推進(jìn)中，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，著眼要素配置，以產(chǎn)業(yè)為平臺(tái)，以主體為載體，以股權(quán)為紐帶，通過(guò)積極盤(pán)活農(nóng)村“三資”（資源、資產(chǎn)、資金），不斷激活農(nóng)民“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體收益分配權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)），促進(jìn)了農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的發(fā)展活力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展勢(shì)頭持續(xù)向好。2017年，宿州市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)）建設(shè)繼續(xù)走在全國(guó)前列，農(nóng)業(yè)增加值258.5億元，增長(zhǎng)3.6%，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十四連豐”（41億千克），農(nóng)民合作社發(fā)展到11 465家，家庭農(nóng)場(chǎng)5 909家，市級(jí)以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)635家，首創(chuàng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體模式連續(xù)六年被寫(xiě)入到省委一號(hào)文件并上升到國(guó)家層面在全國(guó)范圍內(nèi)推廣（2017年10月由農(nóng)業(yè)部等國(guó)家六部委聯(lián)合下文推廣）［6］。

（二）有利于壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力

宿州市為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口多，發(fā)展底子薄，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，2015年有超過(guò)半數(shù)以上的村（59.4%）是無(wú)集體經(jīng)營(yíng)收益的“空殼村”，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱問(wèn)題一直是宿州市“三農(nóng)”工作的一大短板；同時(shí)，宿州市有大量的村集體資源、資產(chǎn)、資金處于荒廢閑置或低效利用狀態(tài)，其應(yīng)有的效用未能得到有效發(fā)揮。宿州市通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，積極創(chuàng)造條件，將大量村集體荒廢的資源、閑置的資產(chǎn)、分散的資金以股份（股權(quán)）形式投入到經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展合作運(yùn)營(yíng)，借助產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目平臺(tái)，加大村集體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的分紅比例或收益，在實(shí)現(xiàn)村集體資源、資產(chǎn)、資金保值增值和高效利用的同時(shí)，也進(jìn)一步拓寬了村集體增收渠道，壯大了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，許多無(wú)集體經(jīng)營(yíng)收益的“空殼村”成功甩掉“窮帽子”。2017年，宿州市村集體總收入44 073.3萬(wàn)元，增長(zhǎng)18.0%；當(dāng)年無(wú)集體經(jīng)營(yíng)收益的（空殼）村242個(gè)，減少38.7%［7］。

（三）有利于拓寬農(nóng)民增收渠道

農(nóng)村“三變”改革的核心要義和最終目標(biāo)是要拓寬農(nóng)民增收渠道，建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制，這是改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［8］。宿州市通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民自愿將其自有的資源、資產(chǎn)、資金、技術(shù)等入股經(jīng)營(yíng)主體，成為股權(quán)投資人或股東，參與經(jīng)營(yíng)主體的分紅收益，賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)；同時(shí)，在推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革中，宿州市還積極通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度等舉措，促進(jìn)了農(nóng)民工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增加。2017年，宿州市農(nóng)村居民人均可支配收入10 859元，增長(zhǎng)9.5%，增幅高于全省平均水平0.6個(gè)百分點(diǎn)，居全省第3位；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比由2016年的2.57∶1降為2.55∶1，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮?。晦r(nóng)民居民人均工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入均有不同程度增長(zhǎng)，其中工資性收入3895元，增長(zhǎng)10.2%，經(jīng)營(yíng)性收入4 315元，增長(zhǎng)10.5%，財(cái)產(chǎn)性收入127元，增長(zhǎng)7.6%，轉(zhuǎn)移性收入2 522元，增長(zhǎng)6.9%（見(jiàn)表1）。2018年上半年，宿州市農(nóng)村居民人均可支配收入6 745元，增長(zhǎng)10.1%，居全省第2位。

表1 2017年宿州市農(nóng)村居民可支配收入增長(zhǎng)情況

（四）有利于促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

實(shí)施農(nóng)村“三變”改革，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，既是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)較快增收的重要支撐，更是激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力的重要舉措［9］。宿州市在農(nóng)村“三變”改革推進(jìn)中，采取多種扶持和激勵(lì)措施，積極引進(jìn)、培育、壯大一批對(duì)農(nóng)村資源、勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品依賴(lài)程度高、規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)建立“企業(yè)+合作社+村集體+農(nóng)民”的多方合作模式，大力引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體參與農(nóng)村“三變”改革，延伸了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，促進(jìn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2017年，宿州市（規(guī)上）農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值1 153.24億元，占全省農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值的10.2%，居全省第3位，增長(zhǎng)10.2%，增幅高于全省平均水平1.0個(gè)百分點(diǎn)［10］。2018年1-5月，宿州市（規(guī)上）農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值占全省農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值的10.8%，居全省第1位，增長(zhǎng)8.5%，增幅居全省第6位。

（五）有利于破解鄉(xiāng)村治理難題

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容和基層基石，破解鄉(xiāng)村治理難題是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和重要保證。隨著農(nóng)村“三變”改革進(jìn)程的不斷加快，宿州市引入的經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也在不斷增加，通過(guò)實(shí)施開(kāi)展股份合作，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與經(jīng)營(yíng)主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)心”的同時(shí)，也為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)務(wù)工機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民專(zhuān)心發(fā)展產(chǎn)業(yè)，改變了農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式，鄉(xiāng)村社會(huì)變得更加和諧穩(wěn)定；同時(shí)，宿州市通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，村集體以集體資源、資產(chǎn)、資金入股經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，村集體收入大大增加，增強(qiáng)了村兩委為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，夯實(shí)了農(nóng)村基層黨組織從事黨務(wù)活動(dòng)、發(fā)揮帶動(dòng)致富作用的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村“無(wú)錢(qián)辦事、無(wú)業(yè)成事、無(wú)人管事”等問(wèn)題得到有效解決，推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理方式的現(xiàn)代化。

（六）有利于加快脫貧攻堅(jiān)步伐

農(nóng)村“三變”改革發(fā)源于貧困地區(qū)，是探索精準(zhǔn)扶貧模式、加快脫貧攻堅(jiān)步伐的重要制度創(chuàng)新，在推進(jìn)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)、促進(jìn)貧困群眾增收致富等方面取得了顯著成效。宿州市通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，貧困戶(hù)收入大大增加，為加快脫貧攻堅(jiān)步伐找到了解決路徑。首先，宿州市積極引導(dǎo)貧困戶(hù)將其自有的土地等資源、財(cái)政扶貧到戶(hù)資金入股經(jīng)營(yíng)主體，參與分紅，實(shí)現(xiàn)了貧困戶(hù)資源、資金的資本化和股份化，增加了貧困戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入；其次，通過(guò)農(nóng)村“三變”改革，宿州市很多貧困戶(hù)的身份從農(nóng)民變?yōu)椋ń?jīng)營(yíng)主體）股東，他們從自留地上獲得解放后，通過(guò)就業(yè)務(wù)工也獲得了一定的工資性收入。2017年，宿州市貧困人口由2016年的27.8萬(wàn)人減至16.2萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由5.3%降至2.9%，貧困村由219個(gè)減至115個(gè)，脫貧攻堅(jiān)步伐大大加快，在省級(jí)考核中居全省第2位［11］。

四、加快推進(jìn)宿州市農(nóng)村“三變”改革的對(duì)策建議

（一）注重統(tǒng)籌協(xié)作推進(jìn)

農(nóng)村“三變”改革是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致的系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、牽扯面廣、操作程序多、工作難度大，必須注重統(tǒng)籌協(xié)作推進(jìn)。目前，宿州市農(nóng)村“三變”改革工作主要由市縣農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭實(shí)施，工作統(tǒng)籌協(xié)作不夠。為此建議:要把農(nóng)村“三變”改革與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革等統(tǒng)籌起來(lái)，與脫貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，協(xié)作推進(jìn)，最大限度地釋放改革的綜合效益；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、金融、國(guó)土等相關(guān)職能部門(mén)要把農(nóng)村“三變”改革作為本部門(mén)的一項(xiàng)重要工作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化政策扶持，盡快形成“上下聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)”改革的工作局面。

（二）加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)

農(nóng)村“三變”改革涉及農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易，需要健全完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)作平臺(tái)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為落實(shí)2018年8月《宿州市推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案》的相關(guān)要求，目前宿州市各縣區(qū)雖然都掛牌建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但由于受到人財(cái)物及場(chǎng)地等各種因素的限制，存在覆蓋面不寬、交易品種單一、交易數(shù)量偏少、市場(chǎng)服務(wù)能力不足等問(wèn)題，無(wú)法為農(nóng)村“三變”改革提供有效服務(wù)，與中央與省提出的有關(guān)建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的要求還存在一定差距。為此建議:要以縣區(qū)為重點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為支撐，充分利用已有的交易場(chǎng)所、服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)人員，加快建立具有一定覆蓋面、運(yùn)營(yíng)質(zhì)量可靠、服務(wù)功能齊全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)；要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督，進(jìn)一步豐富進(jìn)場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)品種，拓展交易市場(chǎng)在資產(chǎn)評(píng)估、項(xiàng)目推介、抵押融資、法律服務(wù)等方面的市場(chǎng)服務(wù)功能，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易依法有序、規(guī)范透明運(yùn)行［12］。

（三）加大對(duì)承接主體政策扶持力度

推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，培育壯大承接主體是關(guān)鍵,承接主體經(jīng)營(yíng)得成功與否，不僅直接決定了農(nóng)村“三變”改革的成效，更直接關(guān)系到村集體和農(nóng)民參與“三變”的收益能否得到持續(xù)有效保障，具有明顯的特殊性和重要性［13］。在農(nóng)村“三變”改革推進(jìn)中，宿州市市縣兩級(jí)政府通過(guò)系列化的政策扶持，積極為培育壯大承接主體營(yíng)造良好發(fā)展氛圍、創(chuàng)造有利發(fā)展條件，但就整體而言，宿州市市縣兩級(jí)政府對(duì)承接主體的政策扶持力度仍存在較大的欠缺和不足，突出為承接主體在財(cái)政、金融、信貸、保險(xiǎn)、稅收、用地、用電、人才等方面缺少具有針對(duì)性的政策扶持，特別是承接主體融資難、用地難、保險(xiǎn)難等問(wèn)題依然突出，這在很大程度上制約了承接主體參與農(nóng)村“三變”改革、帶動(dòng)村集體和農(nóng)民增收致富作用的有效發(fā)揮。為此建議:要加大對(duì)承接主體的政策扶持力度，出臺(tái)支持優(yōu)惠政策，著力解決承接主體在財(cái)政、金融、信貸、保險(xiǎn)、稅收、用地、用電、人才等方面遇到的困難，幫助承接主體做大做強(qiáng)，使承接主體真正成為帶動(dòng)村集體和農(nóng)民增收致富的“領(lǐng)路人”［14］。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)

隨著農(nóng)村“三變”改革的不斷推進(jìn)，一些潛在風(fēng)險(xiǎn)和不良傾向需要警惕并重視。首先是經(jīng)營(yíng)主體虧損把控風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村“三變”改革的實(shí)施項(xiàng)目大都是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，普遍面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重壓力。基層反映，大部分“三變”承接主體（經(jīng)營(yíng)主體）的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，特別是近年來(lái)面對(duì)糧食價(jià)格下跌、自然災(zāi)害多發(fā)等嚴(yán)峻形勢(shì)，一旦連續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷(xiāo)或經(jīng)營(yíng)虧損，經(jīng)營(yíng)主體可能會(huì)陷入經(jīng)營(yíng)困境，無(wú)法兌付村集體和農(nóng)民的入股收益和分紅，極端情況下會(huì)導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失，容易誘發(fā)矛盾，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。從調(diào)查情況來(lái)看，宿州市各縣區(qū)有關(guān)農(nóng)村“三變”改革風(fēng)險(xiǎn)防范“閥門(mén)”的設(shè)置還很松軟，削弱了經(jīng)營(yíng)主體的避險(xiǎn)防范能力。一是各縣區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體防控風(fēng)險(xiǎn)的政策扶持力度不夠，目前只有埇橋區(qū)設(shè)立了2 000萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行貼息，各縣區(qū)均未設(shè)立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村“三變”改革的風(fēng)險(xiǎn)基金或補(bǔ)償金［15］；二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用有限，各縣區(qū)普遍只向經(jīng)營(yíng)主體提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（主要針對(duì)大宗農(nóng)作物和主要畜產(chǎn)品），此類(lèi)保險(xiǎn)參保品種少、賠付標(biāo)準(zhǔn)低、勘賠定損難、理賠程序復(fù)雜，難以滿足經(jīng)營(yíng)主體日益增長(zhǎng)的保險(xiǎn)需求；三是經(jīng)營(yíng)主體自身風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，很少有經(jīng)營(yíng)主體從（稅后）利潤(rùn)中提取一定比例的資金設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防控金（準(zhǔn)備金），用以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源“非農(nóng)化”及破壞風(fēng)險(xiǎn)。一方面，經(jīng)營(yíng)主體都是實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)，在土地流轉(zhuǎn)或入股后必然會(huì)導(dǎo)致田塊邊界不清，有的耕地可能會(huì)被改變用途用于“非農(nóng)化”和“非糧化”經(jīng)營(yíng)，長(zhǎng)期來(lái)看可能會(huì)危及糧食安全；另一方面，經(jīng)營(yíng)主體為追求利潤(rùn)最大化，難以避免會(huì)存在過(guò)度使用、不當(dāng)使用土地等現(xiàn)象，造成土地資源被破壞，將來(lái)即便農(nóng)民退地退股，土地也難以再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此建議:要探索設(shè)立多種形式的政府風(fēng)險(xiǎn)基金或補(bǔ)償金、經(jīng)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)防控金（準(zhǔn)備金），用于保障極端情況下村集體和農(nóng)民的基本股權(quán)收益，或者用于特殊情況下對(duì)虧損經(jīng)營(yíng)主體的資金支持和貸款貼息，最大限度地降低經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，在推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“提標(biāo)擴(kuò)面”的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)展商業(yè)性補(bǔ)充保險(xiǎn)，擴(kuò)大特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)覆蓋面，引入農(nóng)作物收入保險(xiǎn)和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，將參與農(nóng)村“三變”改革的經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先納入保險(xiǎn)范圍，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用［16］；要探索建立和實(shí)施“基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度”，加大對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較經(jīng)濟(jì)效益，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的“非農(nóng)化”和“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)。

（五）規(guī)范股份合作機(jī)制

推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革，其核心就是實(shí)行股份合作，打造股份農(nóng)民，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。［17］通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宿州市各村在與經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展股份合作中還存在諸多不規(guī)范的地方，需要進(jìn)一步規(guī)范完善。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范，集體資產(chǎn)評(píng)估屬于村務(wù)管理重大事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，但就目前情況來(lái)看，各村對(duì)集體資產(chǎn)的評(píng)估多為自我評(píng)估或私下協(xié)商評(píng)估，評(píng)估方式簡(jiǎn)單落后且缺乏科學(xué)合理依據(jù)，容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果失真和集體資產(chǎn)流失；二是入股合同管理不規(guī)范，由于缺少標(biāo)準(zhǔn)的合同文本和專(zhuān)門(mén)的合同管理部門(mén)，各村在農(nóng)村“三變”改革中簽訂使用的合同及約定隨意性較大且缺乏有效監(jiān)督控制，容易造成在發(fā)生爭(zhēng)議或法律糾紛時(shí)，村集體和農(nóng)民因?yàn)槿鄙僭贾С忠罁?jù)而出現(xiàn)權(quán)益受損；三是利益分配不規(guī)范，目前各經(jīng)營(yíng)主體對(duì)村集體和農(nóng)民入股收益的分配普遍采用“保底收益+股份分紅”的方式，但在具體收益分配的股比確定和分配順序上往往缺乏有效規(guī)定，加上雙方信息不對(duì)稱(chēng)，容易導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體隱瞞真實(shí)收入情況，損害村集體和農(nóng)民的合法股權(quán)收益。為此建議:要通過(guò)政府補(bǔ)貼、降低行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估市場(chǎng)，開(kāi)展社會(huì)化、市場(chǎng)化的評(píng)估服務(wù)，避免村集體和農(nóng)民資產(chǎn)被低估，防范農(nóng)村“三變”改革中的資金風(fēng)險(xiǎn)［18］；要制定規(guī)范的合同文本和合同管理辦法，明確合同管理部門(mén)，加強(qiáng)合同管理，建立合同備案機(jī)制，指導(dǎo)村集體、農(nóng)民、經(jīng)營(yíng)主體等相關(guān)主體按規(guī)范簽訂使用合同，監(jiān)督參與各方按合同約定履行各自的權(quán)利和義務(wù)；要采用嚴(yán)格的股比確定方法對(duì)股權(quán)配置進(jìn)行量化操作，在股權(quán)設(shè)置中將村集體和農(nóng)民的股份設(shè)置為“優(yōu)先股”，確保村集體和農(nóng)民的股權(quán)收益有保障。

（六）加強(qiáng)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)村“三變”改革任務(wù)重、難度大、涉及廣、矛盾多，特別是對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的資格審查、標(biāo)準(zhǔn)合同的制定管理、入股模式的選擇、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估等落實(shí)到縣鄉(xiāng)基層需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職人員進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。近年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷(xiāo)七站八所），人員分流嚴(yán)重，宿州市原有的基層經(jīng)管體系被完全打亂，目前全市實(shí)有基層經(jīng)管人員92人，其中專(zhuān)職人員僅42人（埇橋區(qū)4人，蕭縣1人，碭山縣6人，泗縣29人，靈璧縣2人），多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無(wú)經(jīng)管機(jī)構(gòu)、又無(wú)專(zhuān)職經(jīng)管人員，縣鄉(xiāng)經(jīng)管工作出現(xiàn)“斷層”，特別是“人少事多”的矛盾在基層經(jīng)管戰(zhàn)線表現(xiàn)得異常突出，嚴(yán)重影響到農(nóng)村“三變”改革工作的正常推進(jìn)［19］。為此建議:要認(rèn)真貫徹2016年5月《宿州市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)基層農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》精神，根據(jù)實(shí)際情況，在未設(shè)置經(jīng)管機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快明確辦事機(jī)構(gòu)，可單獨(dú)設(shè)置，也可掛牌成立，工作經(jīng)費(fèi)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的數(shù)量，借鑒安徽省天長(zhǎng)市的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，按“萬(wàn)人一名”的標(biāo)準(zhǔn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備專(zhuān)職經(jīng)管人員，確保農(nóng)村“三變”改革工作落實(shí)到基層“事有人做、責(zé)有人擔(dān)”［20］。