取消高速公路省界收費(fèi)站加快推進(jìn)區(qū)域一體化

許光建

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院常務(wù)副院長、教授

高速公路省界收費(fèi)站影響通行效率、提高了企業(yè)和整個社會的物流和生活成本，已不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要。取消高速公路省界收費(fèi)站已經(jīng)成為社會和政府的共識，但是還需要充分認(rèn)識到此項(xiàng)工作的難度，需要大力依靠技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、運(yùn)營管理機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)

“兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車快捷收費(fèi)，減少擁堵、便利群眾”。這是李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大二次會議上所作《政府工作報告》中提出的一項(xiàng)重要民生措施。在十三屆全國人大二次會議勝利閉幕后會見中外記者會上，李克強(qiáng)總理又從解決制約消費(fèi)增長的“堵點(diǎn)和障礙”的角度對此進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。這就向企業(yè)和公眾傳遞了非常明確的信號，黨中央、國務(wù)院高度重視高速公路的改革與發(fā)展，制定了明確時限，兩年內(nèi)要基本取消高速公路省界收費(fèi)站。

高速公路省界收費(fèi)站已不適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要

我國高速公路的投資、建設(shè)和運(yùn)營主要是由省級人民政府自籌資金、自行養(yǎng)護(hù)，省際分段建設(shè)。因此除了要在正常的高速公路入口和出口設(shè)立收費(fèi)站進(jìn)行收費(fèi)，還派生出了“高速公路省界收費(fèi)站”。省界收費(fèi)站使得各省市自治區(qū)境內(nèi)的收費(fèi)有保障。但同時，由于需要人工收費(fèi)，并且效率較低，加重了交通擁堵現(xiàn)象，影響通行效率，又因?yàn)椴环频氖召M(fèi)站建設(shè)、維護(hù)費(fèi)用和收費(fèi)人工費(fèi)用，提高了企業(yè)和整個社會的物流成本和生活成本。更重要的是，高速公路省界收費(fèi)站還對區(qū)域一體化進(jìn)程產(chǎn)生了不利影響。以京津冀為例，北京、天津和河北省這三省市之間多條高速公路都設(shè)有省界收費(fèi)站，經(jīng)常出現(xiàn)雙向堵車現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了高速公路的整體利用效益，也不利于京津冀交通一體化。

高速公路省界收費(fèi)站是和高速公路建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程相依相隨的。在過去一個較長時期里，并未引起企業(yè)和公眾的廣泛關(guān)注。隨著交通運(yùn)輸規(guī)模的不斷擴(kuò)大，特別是隨著私家車的迅速普及和駕車出行的高速增長，人們對高速公路省界收費(fèi)站產(chǎn)生的問題越來越關(guān)注，并通過人大代表提案等多種方式提出了解決這一問題的訴求。

黨和政府十分重視高速公路省界收費(fèi)站問題。在2018年3月的十三屆全國人大一次會議上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中關(guān)于“大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)”部分提出“深化收費(fèi)公路制度改革，降低過路過橋費(fèi)用”。同年5月，國務(wù)院常務(wù)會明確提出了進(jìn)一步降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的物流成本措施，推動取消高速公路省界收費(fèi)站的任務(wù)。之后，交通運(yùn)輸部選擇在山東、江蘇、四川和重慶四省市進(jìn)行試點(diǎn)。2018年12月底，已經(jīng)取消江蘇與山東、四川和重慶等15個省界收費(fèi)站。近日，交通運(yùn)輸部部長李小鵬主持召開部務(wù)會，傳達(dá)學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示、中央有關(guān)會議精神，研究交通運(yùn)輸部落實(shí)2019年《政府工作報告》重點(diǎn)任務(wù)分工實(shí)施方案，提出要確保兩年、力爭提前基本取消全國高速公路省界收費(fèi)站。

充分認(rèn)識取消高速公路省界收費(fèi)站的重點(diǎn)與難點(diǎn)

取消高速公路省界收費(fèi)站已經(jīng)成為社會和政府的共識，但是還需要充分認(rèn)識到此項(xiàng)工作的難度，大力依靠技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、運(yùn)營管理機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。對于取消高速公路省界收費(fèi)站，可能面臨的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題主要有如下幾方面。

一是技術(shù)問題。取消省界收費(fèi)站并不是要取消高速公路收費(fèi)，而是要改變收費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)“不停車自動收費(fèi)”。目前多條高速公路已經(jīng)在本省市自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)使用了“高速公路電子不停車收費(fèi)（ETC）”等技術(shù)，加快了車輛通行速度，有效地緩解了擁堵問題。但是許多車輛因?yàn)楦鞣N原因并未裝載OBU設(shè)備，還需要人工收費(fèi)。因此，在大部分高速公路入口、出口收費(fèi)站，既有ETC收費(fèi)通道，也保留了人工收費(fèi)通道，有的地方還是以人工收費(fèi)為主。要取消省界收費(fèi)站，就需要建立一套全國適用的高速公路省界不停車收費(fèi)系統(tǒng)。建立這套系統(tǒng)，必須解決車輛和通行路徑識別、收費(fèi)系統(tǒng)運(yùn)算處理能力、收費(fèi)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)等技術(shù)問題。應(yīng)當(dāng)說，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”的飛速發(fā)展，技術(shù)上應(yīng)不是難題。但是要使用這些新技術(shù)解決跨省收費(fèi)問題，需要有省界虛擬站、新標(biāo)準(zhǔn)路徑標(biāo)識站、密鑰系統(tǒng)遷移、通行卡更新、收費(fèi)系統(tǒng)升級等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營保障，而且必須實(shí)現(xiàn)這些設(shè)施的全國全路網(wǎng)全覆蓋，最終實(shí)現(xiàn)全國實(shí)行高速公路“一卡通”。要完成這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要一定的投資和時間，各省市自治區(qū)也很難做到齊步走。

二是制度問題。首先，在高速公路的投資建設(shè)模式上，有的地區(qū)采取了BOT建設(shè)模式，部分高速公路還屬于特許權(quán)有效時期內(nèi)，高速公路產(chǎn)權(quán)并未歸屬地方政府。在此期間內(nèi)若取消省界收費(fèi)站，使用全國統(tǒng)一的高速公路收費(fèi)平臺，應(yīng)當(dāng)如何處理政府與高速公路投資建設(shè)企業(yè)之間的關(guān)系，需要考慮新的制度安排。其次，取消高速公路省界收費(fèi)站不僅需要相鄰省市自治區(qū)之間的協(xié)調(diào)，還需要形成“全國一盤棋”，各省市自治區(qū)要圍繞收費(fèi)管理體制、系統(tǒng)整合及信息共享、虛擬收費(fèi)站設(shè)施建設(shè)等問題達(dá)成協(xié)調(diào)一致，才能使省界收費(fèi)站取消真正得到貫徹落實(shí)。更需要引起重視的是，相關(guān)法律法規(guī)必須及時修訂，為改革提供堅實(shí)的法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》是2004年制定的，雖然2015年的修訂稿已經(jīng)向社會公開征求意見，但是至今尚未完成修訂，迫切需要加快修訂步伐。近日交通運(yùn)輸部召開會議要求加快《公路法修正案（送審稿）》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》的修改完善，積極配合有關(guān)部門做好立法審核工作，集思廣益，推動其早日出臺。

三是運(yùn)營管理機(jī)制問題。這個問題比較具體，包括收費(fèi)站人員分流問題、車輛通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題以及收費(fèi)利益分配問題等。首先，在取消收費(fèi)站后，合理妥善安置收費(fèi)站的工作人員，以保持高速公路運(yùn)營管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定，需要各地政府部門充分重視。其次，取消省界收費(fèi)站，使用新的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)不停車收費(fèi)，需要進(jìn)行跨省服務(wù)協(xié)調(diào)，也需要建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制。需要注意的是，目前各省市自治區(qū)各自計費(fèi)、各自收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致，尤其是貨運(yùn)車輛的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差別較大，取消省界收費(fèi)站，各省市自治區(qū)之間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要及時調(diào)整。

四省的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)要認(rèn)真總結(jié)

按照交通運(yùn)輸部的要求，2018年底，山東、江蘇、四川和重慶取消了高速公路省界收費(fèi)站。根據(jù)有關(guān)報道，2019年初，長三角地區(qū)的浙江、安徽等省市的交通管理部門已經(jīng)開始協(xié)同探索取消省界高速公路收費(fèi)站相關(guān)事宜。由于各省市自治區(qū)的情況不同，在試點(diǎn)中采取的模式也有所不同。目前，山東和江蘇、四川和重慶等四省市試點(diǎn)取消省界收費(fèi)站之后的收費(fèi)方式主要為“ETC收費(fèi)+CPC收費(fèi)”兩種方式。ETC收費(fèi)方式主要為“分省計費(fèi)、分省收費(fèi)、自動扣費(fèi)”。CPC收費(fèi)方式則為“分省計費(fèi)、統(tǒng)一收費(fèi)”，過往車輛駛?cè)敫咚俟窌r在入口處領(lǐng)取高速公路復(fù)合通行卡（CPC卡），駛出高速公路時在出口處交還CPC卡并且繳納全路程通行費(fèi)。同時，CPC卡擁有自動識別系統(tǒng)，可以寫入車輛行駛的精準(zhǔn)路徑，為省際通行費(fèi)準(zhǔn)確劃分提供有效依據(jù)。在CPC卡收費(fèi)方式上，部分省份與企業(yè)進(jìn)行合作，推出“車牌付”“高速e行”等項(xiàng)目，將車牌號與支付賬號綁定，在攝像頭識別車牌后，實(shí)現(xiàn)無現(xiàn)金網(wǎng)絡(luò)支付，進(jìn)一步提高了繳費(fèi)效率。

在山東和江蘇兩地取消高速公路省界收費(fèi)站前，主要使用的是IC卡。取消省界收費(fèi)站后，兩省將IC卡換成CPC卡，山東和江蘇在已取消的省界收費(fèi)站處采取了“3+1”的建設(shè)模式—在出省方向設(shè)置3個門架進(jìn)行電子交易，入省方向設(shè)置1個門架進(jìn)行電子標(biāo)識。這種方式較好地考慮了出口交還CPC卡并且繳費(fèi)較入口處僅需領(lǐng)取CPC卡所需花費(fèi)時間更長的問題，提高了車輛通行速度。在收費(fèi)手續(xù)上，山東省高速公路管理部門與企業(yè)進(jìn)行合作推出“高速云付”，對通行車輛進(jìn)行云身份識別和二次校驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)無現(xiàn)金收費(fèi)。四川和重慶的省界收費(fèi)站實(shí)質(zhì)上也采取的是這種方式，兩省市通過建立省界虛擬收費(fèi)站、標(biāo)志站龍門架等CPC卡使用所需要的基礎(chǔ)設(shè)施，取消了兩省相鄰的10個收費(fèi)站。這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)應(yīng)得到及時精準(zhǔn)的總結(jié)，為其他省市自治區(qū)提供重要參考。

針對以上所討論的取消省界收費(fèi)站存在的難點(diǎn)和重點(diǎn)問題，借鑒各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下政策建議。

一是完善ETC+CPC服務(wù)，推動“互聯(lián)網(wǎng)+高速公路收費(fèi)”模式發(fā)展。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不斷發(fā)展和成熟，各地交通管理部門下一階段應(yīng)當(dāng)以更加開放的意識引進(jìn)新技術(shù)，不斷提升和完善現(xiàn)有的ETC服務(wù)水平。同時，加快推進(jìn)省界虛擬站、新標(biāo)準(zhǔn)路徑識別標(biāo)識站等硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快探索收費(fèi)系統(tǒng)升級、收費(fèi)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)等軟件基礎(chǔ)設(shè)施保障，將現(xiàn)有IC卡升級換代為CPC卡。積極探索高速公路收費(fèi)與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合發(fā)展的模式和路徑，密切跟蹤高速形式狀態(tài)下車輛識別、手機(jī)移動支付等新技術(shù)研發(fā)、試點(diǎn)和應(yīng)用，密切政企合作，進(jìn)一步簡化收費(fèi)手續(xù)與增值稅發(fā)票開具手續(xù)，提高高速公路收費(fèi)支付效率。國務(wù)院有關(guān)部門則要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，確保各地采用的新型技術(shù)基本一致，為未來取消全國省界收費(fèi)站，真正形成全國性路網(wǎng)奠定良好基礎(chǔ)。

二是加快修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，推動省際協(xié)同治理。堅持改革立法先行原則，加快研究制定收費(fèi)公路制度改革方案，推動《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂方案盡快出臺，將收費(fèi)改革與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，推廣差異化收費(fèi)政策，大幅降低物流成本。同時，加快推動各相鄰省份進(jìn)行取消省界收費(fèi)站的協(xié)同治理，鼓勵以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域性協(xié)同的形式研究制定取消省界收費(fèi)站的執(zhí)行方案，強(qiáng)化區(qū)域一體化合作。同時，國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)通過頂層設(shè)計指導(dǎo)各地加大力度推廣差異化收費(fèi)政策，更好地滿足公眾出行需求，降低企業(yè)物流成本。

三是明確收費(fèi)利益分配機(jī)制，多種方式妥善安置職工。首先，各省市自治區(qū)有關(guān)高速公路主管部門要及時公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為相鄰省份車輛通行提供充分的信息便利，建立制度，明確取消省界收費(fèi)站之后的收費(fèi)利益分配機(jī)制和方法，同時改善高速公路維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)。采用多種方式，實(shí)現(xiàn)高速公路管理單位的人員內(nèi)部分流；也可以通過高速公路營運(yùn)單位間的相互調(diào)配、短期借用、鼓勵工作人員參加公開招考招聘，到其他地方單位工作，實(shí)現(xiàn)外部分流。在短短兩年的改革過渡期內(nèi)，高速公路管理部門要加強(qiáng)收費(fèi)站工作人員培訓(xùn)，提供理論學(xué)習(xí)和專業(yè)技能培訓(xùn)的平臺，使每一位職工在收費(fèi)站取消之后能夠更好地適應(yīng)市場競爭需要，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量再就業(yè)。