謝曉光 程新波 李沛珅

(遼寧大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

一、問(wèn)題的提出

2017年5月在北京舉行的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，俄羅斯總統(tǒng)普京就北極航道建設(shè)向中國(guó)發(fā)出邀請(qǐng)，希望中國(guó)能利用北極航道并與中國(guó)“一帶一路”倡議連接起來(lái)。[1]2017年6月20日，中華人們共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》，并提出積極推動(dòng)共建經(jīng)北冰洋連接歐洲的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道，正式將北極納入中國(guó)的“一帶一路”倡議。[2]2017年7月4日，習(xí)近平主席訪問(wèn)俄羅斯并在與俄羅斯總理梅德韋杰夫會(huì)談中提出中俄經(jīng)貿(mào)的重點(diǎn)領(lǐng)域包括:開(kāi)展北極航道合作，共同打造“冰上絲綢之路”，落實(shí)好有關(guān)互聯(lián)互通項(xiàng)目。[3]此后，中國(guó)政府逐步將“冰上絲綢之路”建設(shè)納入中國(guó)的北極政策之中?！氨辖z綢之路”建設(shè)成為中俄兩國(guó)在北極合作的重要一步，將來(lái)也可能成為中國(guó)參與北極國(guó)際合作、北極治理的重要途徑。2017年12月8日，中俄共建“冰上絲綢之路”標(biāo)志性項(xiàng)目之一的亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目正式投產(chǎn)，[4]其中北極東北航道作為中國(guó)設(shè)備運(yùn)輸?shù)闹匾Ｉ贤ǖ缹?duì)項(xiàng)目的建成發(fā)揮著不可替代的作用。2018年1月，中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公廳出版了《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)，也是中國(guó)第一份北極政策官方文件，其中提出：與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)合作機(jī)遇。[5]“冰上絲綢之路”建設(shè)作為中國(guó)走向北極的重要國(guó)家戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟(jì)合作、北極治理、環(huán)境保護(hù)、航道開(kāi)發(fā)、科學(xué)研究、人文交流、能源開(kāi)采、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面。

北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境正在經(jīng)歷著前所未有的大變革。[6]目前全球氣候環(huán)境正經(jīng)歷著快速的變化，其中北極地區(qū)氣溫升高尤為明顯，隨之而來(lái)的將是北極冰雪的快速融化所引發(fā)的北極地區(qū)的地緣政治極大的改變。[7]北極地區(qū)不斷提升的地緣政治價(jià)值以及可能產(chǎn)生的問(wèn)題不僅僅是地區(qū)問(wèn)題，更會(huì)影響全球的變化，這使得各國(guó)開(kāi)始持續(xù)關(guān)注北極的發(fā)展，北極國(guó)家[注]北極國(guó)家一般指在北極的大陸和島嶼擁有領(lǐng)土主權(quán)的八個(gè)國(guó)家，分別是加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯、美國(guó)、瑞典，也稱(chēng)“環(huán)北極八國(guó)”，亦是北極理事會(huì)正式成員國(guó)；其中加拿大、挪威、丹麥、俄羅斯、美國(guó)五個(gè)北冰洋沿岸五個(gè)國(guó)家又被稱(chēng)為“環(huán)北極五國(guó)”。相繼出臺(tái)更加有利于本國(guó)利益的北極政策[注]俄羅斯于2009年頒布《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，2011年頒布《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》；美國(guó)政府2009年出臺(tái)《北極政策指令》加強(qiáng)在北極的軍事存在，2013年的《美國(guó)北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》提出擴(kuò)大北極大陸架邊界，2014年發(fā)布《美國(guó)北極地區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》；2009年加拿大推出《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)加拿大在北極地區(qū)主權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化在北極地區(qū)的軍事存在；2006年挪威發(fā)布《北極戰(zhàn)略》，此后丹麥、芬蘭、瑞典分別于2008、2010、2011年頒布本國(guó)的《北極戰(zhàn)略》，四國(guó)還在2009年簽署《北歐防務(wù)合作備忘錄》來(lái)應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境變化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)。。在不久的將來(lái)，北極資源開(kāi)發(fā)和北極航道航行條件逐步成熟、北極環(huán)境和安全形勢(shì)變化等逐步成為關(guān)乎各國(guó)利益的全球議題，國(guó)際合作對(duì)于協(xié)調(diào)北極的發(fā)展也變得更加重要。然而，北極地區(qū)現(xiàn)有的體系發(fā)展相對(duì)滯后，現(xiàn)有的北極國(guó)際合作機(jī)制難以有效的為北極地區(qū)的發(fā)展合作提供保障，因此需要對(duì)北極國(guó)際合作機(jī)制加以完善才能夠更好解決北極合作當(dāng)下所面臨的困境。

北極地區(qū)的國(guó)際合作是“建制”、“轉(zhuǎn)制”還是“改制”，[8]即建立新的北極國(guó)際合作機(jī)制或是對(duì)已有的合作機(jī)制進(jìn)行塑造，還是接受既有的合作機(jī)制來(lái)規(guī)定各國(guó)的行動(dòng)，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題?！氨辖z綢之路”是中國(guó)所提出的“21世紀(jì)海上絲綢之路”的延展，是中國(guó)根據(jù)與相關(guān)各方合作經(jīng)驗(yàn)以及各方合作需求，在“一帶一路”倡議的總體框架下發(fā)展針對(duì)北極特定區(qū)域的國(guó)際合作項(xiàng)目。[9]中國(guó)通過(guò)與各方共建“冰上絲綢之路”，促使北極域內(nèi)外國(guó)家參與北極國(guó)際合作與地區(qū)發(fā)展并有助于北極地區(qū)資源的有效運(yùn)用，加速北極地區(qū)融入全球社會(huì)使北半球成為一個(gè)聯(lián)動(dòng)的整體，并以此推動(dòng)北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑。北極國(guó)際合作目前存在的困難有哪些？“冰上絲綢之路”建設(shè)又將會(huì)怎樣影響北極地區(qū)國(guó)際合作機(jī)制的重塑？“冰上絲綢之路”建設(shè)中又將會(huì)怎樣推動(dòng)北極地區(qū)國(guó)際合作機(jī)制的重塑？這都是值得深入研究的問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)北極地區(qū)的研究也在逐漸增加，但是大多數(shù)學(xué)者研究重點(diǎn)在北極治理和北極爭(zhēng)端解決，對(duì)北極國(guó)際合作的研究相對(duì)較少，且主要是基于北極地區(qū)對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際合作機(jī)制的分析對(duì)北極國(guó)際合作的發(fā)展進(jìn)行研究。目前，學(xué)界討論較多且影響較大的深化北極國(guó)際合作的方案主要有三個(gè)：第一個(gè)是推進(jìn)北極理事會(huì)的改革，即為通過(guò)擴(kuò)大相關(guān)議題、調(diào)整北極理事會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制以提高北極域外國(guó)家在北極理事會(huì)的地位、不斷加強(qiáng)北極理事會(huì)的制度化程度，北極理事會(huì)的內(nèi)部?jī)?yōu)化是多數(shù)學(xué)者推崇的深入北極國(guó)際合作的方法。[注]相關(guān)研究參見(jiàn)Oran R. Young. Whither the Arctic? Conflict or cooperation in the circumpolar north[J]. Polar Record, 2009,45(1):73-82; Borgerson S. G. Arctic Meltdown: The Economic and Security Implications of Global Warming[J]. Foreign Affairs, 2008,87(2):63-77; Knecht S. The politics of Arctic international cooperation: Introducing a dataset on stakeholder participation in Arctic Council meetings, 1998-2015[J]. Cooperation & Conflict, 2016,52(2); Rayfuse R. Melting Moments: The Future of Polar Oceans Governance in a Warming World[J]. Review of European Comparative & International Environmental Law, 2010,16(2):196-216; Oran R. Young. Governing the Arctic: From Cold War Theater to Mosaic of Cooperation[J]. GlobalGovernance, 2005,11(1):9-15; АВХАДЕЕВ ВЛАДИСЛАВ РАМИЛЕВИЧ. СОТРУДНИЧЕСТВО АРКТИЧЕСКОГО СОВЕТА И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ[J]. ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ПРАВА, 2018,1(253):138-146; Фененко А.В. Военно-политические аспекты россий ско-американских отношений в Арктике: история и современность//Вестник Мос-ковского университета. Серия 25: Международные отношения и мировая политика. 2011. No 2. С:129-157; АРКТИЧЕСКОМУСОВЕТУИСПОЛНИЛСЯ 21 ГОД[EB/OL].https://ria.ru/ecology_news/20170919/1505002489.html,2017-09-19:2018-06-10;董利民.北極理事會(huì)改革困境及領(lǐng)域化治理方案[J].中國(guó)海洋法評(píng)論,2017,(2):227-241.對(duì)于北極理事會(huì)目前存在的問(wèn)題，學(xué)者提出的改革方案有：賦予北極理事會(huì)更大權(quán)力、鞏固由北極特有和與北極有關(guān)的機(jī)制構(gòu)成的多層次制度綜合體，以及談判制定一項(xiàng)總括性的北極區(qū)域協(xié)定。[10]2017年美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《重新設(shè)計(jì)：北極理事會(huì)改革建議》報(bào)告并提出：緩解性維護(hù)、在治理方面進(jìn)行必要性修復(fù)、就理事會(huì)的協(xié)調(diào)角色進(jìn)行責(zé)任劃分，以及設(shè)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)“北極安全與合作組織”。[11]第二個(gè)是各國(guó)在北極開(kāi)展雙邊和多邊合作，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究多集中在域外國(guó)家與北極國(guó)家間的雙邊與多邊合作上，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為北極域外國(guó)家若想?yún)⑴c在北極地區(qū)的合作需要北極國(guó)家的支持，因此應(yīng)首先從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、能源、航道、安全等各個(gè)領(lǐng)域參與到北極合作中去，推動(dòng)國(guó)家間合作的基礎(chǔ)上來(lái)促進(jìn)北極國(guó)際合作。[注]相關(guān)研究參見(jiàn)：劉惠榮,孫善浩.中國(guó)與北極:合作與共贏之路[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2016,(2):1-7;程保志,北極合作:中國(guó)北歐關(guān)系新亮點(diǎn)[N].中國(guó)海洋報(bào),2017-04-11,(4);陳玉剛,陶平國(guó),秦倩.北極理事會(huì)與北極國(guó)際合作研究[J].國(guó)際觀察,2011,(4):17-23;丁煌,馬皓.“一帶一路”背景下北極環(huán)境安全的國(guó)際合作研究[J].理論與改革,2017,(5):83-93;趙隆.北極治理范式研究[M].北京:時(shí)事出版社,2014;孫凱,王晨光.國(guó)家利益視角下的中俄北極合作[J].東北亞論壇,2014,(6):26-34;崔白露,王義桅.“一帶一路”框架下的北極國(guó)際合作:邏輯與模式[M].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2018,(2):48-58;秦倩,陳玉剛.后冷戰(zhàn)時(shí)期北極國(guó)際合作[J].國(guó)際問(wèn)題研究,2011,(4):63-69;К.Г. Мурат шина, А.Е. Иванова. ПОЛИТИКАКИТАЯВАРКТИЧЕСКОМСОВЕТЕ[J]. ВестникТомскогогосударственногоуниверситета, 2017,No.423:120-128.第三個(gè)方案是通過(guò)簽訂北極地區(qū)相關(guān)法律與制定規(guī)則實(shí)現(xiàn)北極合作機(jī)制的塑造。各國(guó)通過(guò)簽訂有關(guān)北極地區(qū)的雙邊、多邊協(xié)議及國(guó)際條約以完善北極地區(qū)法律和地區(qū)規(guī)則以實(shí)現(xiàn)北極合作與北極治理。自20世紀(jì)初，北極地區(qū)以及形成了一系列相關(guān)的法律和國(guó)際規(guī)則，且目前北極法律體系仍然在不斷進(jìn)行完善。[注]相關(guān)研究參見(jiàn): LindaNowlan. ArcticLegalRegimeforEnvironmentalProtection[M]. IUCN, Gland, SwitzerlandandCambridge, 2001; Borgerson, S. G. ArcticMeltdown: TheEconomicandSecurityImplicationsofGlobalWarming[J]. ForeignAffairs. 2008, 87(2):63-77; RobHuebert, BrooksB. Yaeger. A new sea: the need for a regional agreement on management and conservation of the Arctic marine environment. Oslo: WWF International Arctic Program,2008; Molenaar E J, Koivurova T, Tedsen E. Introduction to the Arctic[J]. Arctic Marine Governance Opportunities for Transatlantic Cooperation, 2013:3-19;郭培清,盧瑤.北極治理模式的國(guó)際探討及北極治理實(shí)踐的新發(fā)展[J].國(guó)際觀察,2015,(5):56-70.

從現(xiàn)實(shí)角度上看，以上三種深化北極國(guó)際合作方式的現(xiàn)實(shí)可行性較低，首先，北極國(guó)家在北極理事會(huì)呈現(xiàn)“域內(nèi)自理化”和排他性開(kāi)放的趨勢(shì)，[12]域外國(guó)家想要靠北極理事會(huì)深入?yún)⑴c北極國(guó)際合作是不現(xiàn)實(shí)的。其次，域外國(guó)家僅僅與北極國(guó)家展開(kāi)雙邊和多邊合作易受到北極各國(guó)國(guó)家政策影響，難以把握北極國(guó)際合作的進(jìn)展并發(fā)揮作用。最后，北極合作法律和國(guó)際規(guī)則的制定在北極合作中發(fā)揮著重要的作用，但是制定困難且現(xiàn)有的北極合作法律法規(guī)實(shí)施效果并未達(dá)到最優(yōu)。[13]

本文嘗試分析現(xiàn)存北極國(guó)際合作機(jī)制存在的弊端以及北極國(guó)際合作面臨的困境，對(duì)各方共建“冰上絲綢之路”是否能夠?qū)Ρ睒O國(guó)際合作機(jī)制的重塑產(chǎn)生影響進(jìn)行分析論證，并就“冰上絲綢之路”建設(shè)如何推動(dòng)北極國(guó)際合作機(jī)制重塑提出幾點(diǎn)路徑選擇的建議。

二、北極國(guó)際合作目前面臨的困境

早在20世紀(jì)初，北極地區(qū)就開(kāi)始在部分領(lǐng)域出現(xiàn)了合作，最初主要涉及物種保護(hù)、環(huán)境保護(hù)及科學(xué)考察等領(lǐng)域。1911年英國(guó)(代表加拿大)、日本、俄羅斯、美國(guó)四方簽訂了《北太平洋海狗公約》。[14]1920年2月9日，丹麥、瑞典、挪威、美國(guó)等18國(guó)在巴黎簽訂《斯瓦爾巴德條約》，成為北極地區(qū)第一部具有國(guó)際色彩的政府間條約，[15]隨后中國(guó)、蘇聯(lián)等國(guó)家先后加入該條約，條約的影響力進(jìn)一步擴(kuò)大并成為北極國(guó)際合作的重要依據(jù)。冷戰(zhàn)期間，北極地區(qū)成為美蘇軍事對(duì)抗地區(qū)之一，但是北極地區(qū)的合作并沒(méi)有完全停止。1952年，瑞典、挪威、丹麥、冰島四個(gè)北歐國(guó)家在哥本哈根成立“北歐理事會(huì)”，1955年冰島加入，成為北歐國(guó)家合作的最高協(xié)商和合作機(jī)制，其中重要議題之一就是北極地區(qū)共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題。1973年，丹麥、俄羅斯、美國(guó)、加拿大和挪威5個(gè)北極國(guó)家為保護(hù)北極熊簽署了《北極熊保護(hù)協(xié)定》。除了北極地區(qū)合作外，聯(lián)合國(guó)框架下的合作機(jī)制同樣適用于北極，1982年簽訂的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是國(guó)際法框架下的典型代表。冷戰(zhàn)后期，北極地區(qū)關(guān)系緩和，政府間合作開(kāi)始再次出現(xiàn)。1989年北極八國(guó)在芬蘭的號(hào)召下，召開(kāi)了首屆“北極環(huán)境保護(hù)協(xié)商會(huì)議”，會(huì)議研討如何通過(guò)國(guó)際合作來(lái)保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境。此外，北極八國(guó)在1991年6月召開(kāi)第一次北極環(huán)境保護(hù)部長(zhǎng)會(huì)議，并簽署了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》，形成北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略。[16]

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)合作進(jìn)展速度加快，一系列北極地區(qū)組織成立，1993年，為了推動(dòng)大致以巴倫支海為中心的歐洲北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，挪威、芬蘭、瑞典、俄羅斯、丹麥、冰島和歐盟委員會(huì)共同成立了一個(gè)論壇式的政府間組織“巴倫支歐洲北極理事會(huì)”，作為一個(gè)北極地區(qū)局部性合作機(jī)制，其在北極事務(wù)中發(fā)揮的影響也越來(lái)越大。2013年，由冰島發(fā)起成立“北極圈論壇”，旨在通過(guò)平等協(xié)商推動(dòng)北極地區(qū)多邊對(duì)話(huà)，為北極國(guó)際合作提供了一條重要路徑。此外，北極地區(qū)還發(fā)展了一系列對(duì)話(huà)機(jī)制，如國(guó)際北極論壇、“北極前沿”、北極-對(duì)話(huà)之地”，同樣能夠在一些領(lǐng)域?yàn)楸睒O合作與交流提供平臺(tái)。

(一)現(xiàn)存主要機(jī)制在北極國(guó)際合作上存在的弊端

北極國(guó)際合作發(fā)展相對(duì)其他區(qū)域較為緩慢，北極地區(qū)現(xiàn)存有關(guān)國(guó)際合作的機(jī)制中，最具代表且影響較大是作為政府間高級(jí)論壇的北極理事會(huì)和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為主的國(guó)際法框架下的國(guó)際合作機(jī)制。北極地區(qū)合作與治理機(jī)制部分由各種法律和條例組成，而大部分是區(qū)域機(jī)構(gòu)內(nèi)通過(guò)的決議，即所謂的軟性法律工具，[17]前者屬于國(guó)際法律文書(shū)的性質(zhì)，而后者對(duì)于北極則是不具有約束性的條例。

第一，北極理事會(huì)框架下的北極合作機(jī)制及其缺陷。北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最大且最具代表性的政府間合作的高級(jí)論壇，正逐漸成為處理北極問(wèn)題的核心平臺(tái)之一。北極八國(guó)于1991年為保護(hù)北極環(huán)境合作所簽署的《北極環(huán)境保護(hù)宣言》，此后北極國(guó)家間合作逐漸擴(kuò)展更廣闊的領(lǐng)域，并在1996年的加拿大渥太華會(huì)議上正式宣布成立北極理事會(huì)，逐漸開(kāi)始了從“軟法”規(guī)制向“硬法”的轉(zhuǎn)變，理事會(huì)的內(nèi)部架構(gòu)也不斷得到完善。2013年，北極理事會(huì)正式設(shè)立常設(shè)秘書(shū)處作為日常行政機(jī)構(gòu)，其與北極理事會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議和北極理事會(huì)高官會(huì)議共同構(gòu)成了行政機(jī)構(gòu)、權(quán)利機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，[18]北極理事會(huì)經(jīng)過(guò)二十余年的不斷發(fā)展，已經(jīng)逐步向類(lèi)似于區(qū)域聯(lián)盟的地區(qū)組織方向轉(zhuǎn)變。北極理事會(huì)于2017年5月在阿拉斯加費(fèi)爾班斯克舉行了第十次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，并簽署了《費(fèi)爾班斯克宣言》，[19]宣布簽署《北極加強(qiáng)科學(xué)國(guó)際合作協(xié)議》，成為繼2011年與2013年分別簽署《北極搜救協(xié)定》和《北極海洋石油污染預(yù)防和應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》之后，北極八國(guó)在北極理事會(huì)框架下簽署的第三個(gè)具有約束性的協(xié)議。[20]隨著北極理事會(huì)成員國(guó)在北極地區(qū)主導(dǎo)作用的不斷加強(qiáng)，甚至逐步開(kāi)始?jí)艛啾睒O事務(wù)。然而，隨著北極理事會(huì)權(quán)力以及觸角不斷深入擴(kuò)大，對(duì)域外國(guó)家來(lái)說(shuō)在一定程度上則成為參與北極國(guó)際合作的阻礙；加上北極國(guó)家之間存在領(lǐng)土爭(zhēng)端和利益糾紛以及新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)使得北極理事會(huì)在處理北極國(guó)際合作的問(wèn)題上舉步維艱。

北極理事會(huì)框架下的合作機(jī)制所存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是北極理事會(huì)排斥北極域外國(guó)家，難以成為真正適用于北極國(guó)際合作的有效機(jī)制。北極理事會(huì)不允許增加其固定成員，這一缺陷妨礙了“有效包容”和全球?qū)虻暮献鞣结?。北極理事會(huì)參與者的擴(kuò)容遵循“北極是北極國(guó)家的北極，北極理事會(huì)必須由北極國(guó)家主導(dǎo)的“門(mén)羅主義”邏輯，[21]北極域外國(guó)家只能申請(qǐng)成為觀察員。2012年，北極理事會(huì)努克會(huì)議通過(guò)《北極高官報(bào)告》，提出欲成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)就必須承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)“主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)”的苛刻要求，[22]觀察員國(guó)亦無(wú)權(quán)參與北極理事會(huì)做出的任何決議。從北極理事會(huì)的種種行為不難看出，北極理事會(huì)接納北極域外國(guó)家實(shí)際上是為了提升其作為北極國(guó)家身份的合法性，域外國(guó)家想要通過(guò)北極理事會(huì)參與北極合作就必須承認(rèn)苛刻的準(zhǔn)入條件。[23]即使作為北極理事會(huì)的正式觀察員國(guó)，在北極理事會(huì)中的權(quán)利也處處受限，在北極理事會(huì)的議程中，北極理事會(huì)觀察員國(guó)只有經(jīng)過(guò)北極理事會(huì)任一成員國(guó)或永久參與方提出項(xiàng)目建議，經(jīng)邀請(qǐng)參與北極理事會(huì)附屬機(jī)構(gòu)會(huì)議，[24]永遠(yuǎn)不可能獲得和北極八國(guó)同等的權(quán)利，更難通過(guò)北極理事會(huì)來(lái)維護(hù)其在北極地區(qū)的正當(dāng)權(quán)益。北極八國(guó)通過(guò)北極理事會(huì)進(jìn)一步完成了其北極地區(qū)國(guó)家的身份構(gòu)建，在北極理事會(huì)中各國(guó)為了本國(guó)利益利用地理位置的便利，將北極地區(qū)逐漸從地理觀念轉(zhuǎn)換為國(guó)際共識(shí)，理所當(dāng)然的將地理不毗鄰北極的國(guó)家排除在外。但是北極各國(guó)卻不能在北極理事會(huì)框架內(nèi)解決北極地區(qū)爭(zhēng)端問(wèn)題，北極理事會(huì)在成立之初主要關(guān)注北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，但是隨著北極問(wèn)題逐漸復(fù)雜，北極理事會(huì)對(duì)于北極地區(qū)新出現(xiàn)的問(wèn)題明顯力不從心。

二是北極理事會(huì)合作機(jī)制自身存在功能性缺陷。首先，作為處理北極區(qū)域問(wèn)題的主要論壇，北極理事會(huì)沒(méi)有立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，其運(yùn)作是根據(jù)不具有法律約束力的部長(zhǎng)宣言形式進(jìn)行的[注]北極理事會(huì)每次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議所達(dá)成共識(shí)由宣言形式發(fā)布，如1998年9月首次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的《伊魁盧伊特宣言》，2000年10月13日《巴羅宣言》，2002年10月《伊納里宣言》等。，國(guó)家間合作沒(méi)有正規(guī)的條款進(jìn)行指導(dǎo)，也沒(méi)有權(quán)力就當(dāng)前重要問(wèn)題做出正式?jīng)Q定。[25]對(duì)于各國(guó)在北極地區(qū)所產(chǎn)生的糾紛和主權(quán)爭(zhēng)端不能實(shí)行有效的管控，在北極一些重要的問(wèn)題中，例如北極漁業(yè)和安全問(wèn)題，北極理事會(huì)采取回避態(tài)度，這都使得北極國(guó)際合作始終處于徘徊不前的狀態(tài)。其次，北極理事會(huì)由正式成員國(guó)(北極八國(guó))、永久參與方[注]北極理事會(huì)永久參與方為阿留申國(guó)際協(xié)會(huì)、北極阿薩巴斯卡議會(huì)、哥威迅國(guó)際理事會(huì)、因紐特北極圈會(huì)議、俄羅斯北方原住民協(xié)會(huì)、薩米理事會(huì)。和觀察員國(guó)組成，但卻完全由北極八國(guó)所操控，使得最關(guān)切身利益的北極原住民被排除在外。北極地區(qū)不僅是資源開(kāi)發(fā)區(qū)和軍事行動(dòng)區(qū)域，還有大規(guī)模的工業(yè)活動(dòng)，更是北極原住民的家園，北極原住民有權(quán)利參與北極事務(wù)，并對(duì)關(guān)乎切身利益的議題發(fā)出自己的聲音。最后，北極理事會(huì)核心議程變換頻繁，限制了北極事務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展。北極理事會(huì)主席國(guó)的任期為兩年，但是每個(gè)國(guó)家對(duì)北極事務(wù)所關(guān)心的重點(diǎn)不一。[26]2017年5月芬蘭成為北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，環(huán)境保護(hù)、互聯(lián)互通、教育合作與氣象合作成為芬蘭關(guān)心的重點(diǎn)，[27]與2015-2017年美國(guó)輪值主席國(guó)的氣候變化優(yōu)先和2013-2015年加拿大的推動(dòng)北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)發(fā)展的議題并不連續(xù)，導(dǎo)致北極理事會(huì)難以集中發(fā)展優(yōu)先議程。

三是北極理事會(huì)內(nèi)部各國(guó)矛盾逐漸增多，不同利益訴求使得各自為政。北極八國(guó)利用北極理事會(huì)強(qiáng)化了北極的地區(qū)整體性概念，通過(guò)北極國(guó)家身份的構(gòu)建將北極國(guó)家和北極域外國(guó)家進(jìn)行區(qū)分，但是北極作為一個(gè)地區(qū)的意識(shí)在不斷加強(qiáng)并沒(méi)有使北極各國(guó)之間的爭(zhēng)端減少。2008年，由丹麥?zhǔn)紫忍岢霾⑴c俄羅斯、美國(guó)、加拿大和挪威組成一個(gè)“北極五國(guó)”的更小國(guó)家集團(tuán)，[28]并在格陵蘭島的伊盧利薩特召開(kāi)會(huì)議并發(fā)表《伊盧利薩特宣言》(The Ilulissat Declaration)，指出五國(guó)對(duì)北極地區(qū)的主權(quán)和管轄權(quán)，明確拒絕了北冰洋是無(wú)主地的北極構(gòu)想，這一舉動(dòng)是對(duì)北極地區(qū)日益增長(zhǎng)的“全球公域”理念的打擊，也表明了五國(guó)要將北極區(qū)域化的決心。[29]《伊盧利薩特宣言》內(nèi)容廣泛，涵蓋了北極主權(quán)問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、極地航行、北冰洋管理制度、環(huán)境保護(hù)和科學(xué)合作等諸多領(lǐng)域，但是將北極理事會(huì)正式成員國(guó)冰島、瑞典、芬蘭以及原住民團(tuán)體被排除在外。為了防止在北極地區(qū)被邊緣化，冰島也在尋求建立新的合作平臺(tái)，2013年由冰島首先發(fā)起的“北極圈論壇”在冰島成立，得到瑞典、芬蘭和非北極國(guó)家的積極響應(yīng)，冰島在北極地區(qū)地位進(jìn)一步的提高，瑞典和芬蘭也在不斷尋求在一些議題上與域外國(guó)家合作。

第二，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下北極國(guó)際合作機(jī)制存在的不足。聯(lián)合國(guó)作為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)最大的政府間組織，在處理國(guó)際問(wèn)題上最具權(quán)威性。北極地區(qū)以北冰洋為主，北冰洋至今沒(méi)有獨(dú)立的國(guó)際法律制度，只有《聯(lián)合國(guó)憲章》、1982年《聯(lián)合法海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，國(guó)際海事組織有關(guān)的規(guī)則等在內(nèi)的海洋法或規(guī)則適用于北極。[30]其中《公約》是以“一項(xiàng)普遍協(xié)議的世界國(guó)際條約”重建大部分海洋法的史無(wú)前例的嘗試，它作為海洋大法，有關(guān)領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等制度適用于北冰洋。[31]作為國(guó)際海洋領(lǐng)域最具有權(quán)威的國(guó)際法，《公約》在多個(gè)領(lǐng)域代表著國(guó)際社會(huì)在海洋問(wèn)題規(guī)范的制度創(chuàng)新。2008年，“北極五國(guó)”發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》明確了《公約》在北極地區(qū)的法律地位。在聯(lián)合國(guó)框架下的合作機(jī)制對(duì)北極國(guó)際合作有一定的指導(dǎo)意義，但是《公約》在日益豐富的北極議程上對(duì)北極國(guó)際合作亦表現(xiàn)出一定的不足。

一是《公約》有關(guān)北極國(guó)際合作的條款缺失，不能為北極國(guó)際合作提供法律支持。作為國(guó)際海洋大法，《公約》的制定必然受到國(guó)際政治環(huán)境與世界政治格局的影響，從聯(lián)合國(guó)海洋法大會(huì)召開(kāi)到1982年開(kāi)始簽署，國(guó)際格局正處于美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期，北極地區(qū)也構(gòu)成了以美國(guó)統(tǒng)帥的北約和蘇聯(lián)為主的華約的二元對(duì)峙格局。[32]在冷戰(zhàn)的國(guó)際大背景下，考慮到《公約》的簽署難度與北極地區(qū)當(dāng)時(shí)尚不具有全球意義，因此專(zhuān)門(mén)涉及北極地區(qū)合作的條款極少，有關(guān)北極國(guó)際合作僅在環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究、海洋技術(shù)合作等低政治領(lǐng)域有所體現(xiàn)。此外，《公約》本身就是各國(guó)在協(xié)商的基礎(chǔ)上相互妥協(xié)的產(chǎn)物，在涉及國(guó)家重要利益的經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域的合作機(jī)制構(gòu)建缺失。為整個(gè)北冰洋建立更有效的管理制度就必須建立在《公約》所提供的組織基礎(chǔ)之上。由于各議題之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和集中管理，使得針對(duì)單一議題進(jìn)行獨(dú)立治理的制度設(shè)計(jì)妨礙了從整體角度對(duì)多種議題的整合性治理。[33]國(guó)際法制度不僅要對(duì)具體問(wèn)題做出具體表述與規(guī)定，還要考慮到法律的執(zhí)行，然而《公約》框架下的國(guó)際機(jī)制并未設(shè)有主管北極的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

二是作為國(guó)際海洋大法的《公約》修改困難，難以應(yīng)對(duì)北極地區(qū)最新出現(xiàn)的問(wèn)題。首先，《公約》雖然帶有自己的修正案機(jī)制，但是這些機(jī)制能得到運(yùn)用的機(jī)會(huì)微乎其微，《公約》締約國(guó)會(huì)議缺乏任何一般的權(quán)限去修訂公約，[34]這導(dǎo)致《公約》的修訂變得困難。作為一部覆蓋全球海洋的國(guó)際海洋大法，《公約》已經(jīng)涉及全球各方利益，對(duì)于部分條款的修訂需要協(xié)調(diào)各締約國(guó)和北極地區(qū)各國(guó)，修改流程復(fù)雜、耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)于北極地區(qū)出現(xiàn)的新問(wèn)題，不能及時(shí)修訂新的應(yīng)對(duì)政策，缺少必要的靈活性。此外，美國(guó)等國(guó)家尚未正式通過(guò)《公約》，要想修訂其有關(guān)北極的部分勢(shì)必會(huì)與尚未通過(guò)《公約》國(guó)家的國(guó)內(nèi)法產(chǎn)生沖突。對(duì)于《公約》的修訂，也有學(xué)者為適應(yīng)北極特殊環(huán)境對(duì)海洋法的修訂提供不同的辦法，[35]但是，北極理事會(huì)成員國(guó)大多也是《公約》的締約國(guó)，對(duì)于關(guān)乎其切身利益的條約的修訂也需對(duì)北極地區(qū)國(guó)家進(jìn)行考量、協(xié)調(diào)各國(guó)的利益。

三是《公約》在涉及北極地區(qū)的部分條款表達(dá)中用語(yǔ)模糊，各國(guó)根據(jù)本國(guó)利益進(jìn)行解讀使《公約》在北極問(wèn)題上的權(quán)威性和約束力大打折扣?！豆s》作為一個(gè)全球海洋事務(wù)普遍適用的國(guó)際法，其對(duì)普遍適用性的要求使個(gè)別條文和措辭存在彈性和模糊性，在適用于北極地區(qū)的一些條款同樣如此。北極部分國(guó)家對(duì)于北極一些地區(qū)的潛在利益的爭(zhēng)奪使得北極爭(zhēng)端愈演愈烈，因此對(duì)于《公約》的解讀完全以自身利益為出發(fā)點(diǎn)。比如：在被稱(chēng)為“北極條款”的第234條中有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?。”[36]其中“冰封區(qū)域”的范圍是僅僅包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)還是領(lǐng)海存在爭(zhēng)議，有的國(guó)家認(rèn)為不包括領(lǐng)海和內(nèi)水，而另一種觀點(diǎn)則是包括從專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外界限到沿岸國(guó)的海岸線(xiàn)。[37]這種語(yǔ)言界定的模糊性使得有關(guān)北極航道的爭(zhēng)端變得難以解決，一些國(guó)家可能會(huì)以此擴(kuò)大權(quán)利范圍?！豆s》對(duì)大陸架的“自然組成部分”的定義含糊不清；缺乏界定大陸坡腳和加德納線(xiàn)的程序性準(zhǔn)則；測(cè)量水深和沉積物厚度方面的不確定性。對(duì)于北極地區(qū)的主權(quán)爭(zhēng)端極其不利，也間接導(dǎo)致北極局勢(shì)惡化。《公約》第76條規(guī)定了確定200海里以外大陸架外部界限的方法，需要確定海底至少一個(gè)和可能存在的三個(gè)特征：坡腳(最大海底坡度變化點(diǎn))；準(zhǔn)劃定界限(定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)到坡腳距離的1%)；以及2500米等深線(xiàn)。[38]為了執(zhí)行第76條的規(guī)定，大多數(shù)受影響的沿海國(guó)家首先必須更詳細(xì)地繪制其大陸邊緣的水深和沉積物厚度圖，這種技術(shù)在無(wú)冰水域尚在能力范圍之內(nèi)，但在北極地區(qū)進(jìn)行大面積測(cè)繪工作以現(xiàn)有技術(shù)難以達(dá)成。

(二)北極地區(qū)政治環(huán)境變化給北極國(guó)際合作發(fā)展帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

首先，美國(guó)的北極政策走向尚不清晰。美國(guó)作為北極地區(qū)大國(guó)，在北極事務(wù)中發(fā)揮的影響不可忽視，美國(guó)阿拉斯加州緊鄰太平洋進(jìn)入北冰洋必經(jīng)的白令海峽，占據(jù)極其重要的位置，北極西北航道經(jīng)過(guò)美國(guó)阿拉斯加沿岸地區(qū)。盡管美國(guó)是一個(gè)北極國(guó)家，但其傳統(tǒng)上一直是一個(gè)“不情愿的”北極大國(guó)，北極在美國(guó)的政策中很少占據(jù)顯著位置。[39]在奧巴馬政府之前，美國(guó)政府有零星的北極政策[注]在奧巴馬政府之前，美國(guó)頒布有關(guān)北極政策的文件有1971年第144號(hào)國(guó)家安全決策備忘錄，1983年第90號(hào)國(guó)家安全決策指令，1984年里根政府《美國(guó)北極政策》、1994年第26號(hào)總統(tǒng)決策指令，2009年小布什簽署有關(guān)北極政策的第66號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)令等，美國(guó)北極政策的整體地位才有了明顯的提升。出現(xiàn)，直到2007年俄羅斯北極海底插旗事件使美國(guó)開(kāi)始重視北極在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位。奧巴馬上臺(tái)后在繼承小布什北極政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)北極事務(wù)的重視并于2013年5月推出《北極地區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略》，成為美國(guó)第一份正式的北極政策文件，[40]對(duì)北極地區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位、發(fā)展方向，在能源安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)際合作等有較強(qiáng)的針對(duì)性。次年奧巴馬政府發(fā)布《美國(guó)的北極地區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》，進(jìn)一步加快了北極戰(zhàn)略的實(shí)施步伐。2015-2017年，美國(guó)接任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，進(jìn)一步加深了美國(guó)對(duì)北極地區(qū)的認(rèn)知，積極促進(jìn)北極各領(lǐng)域的合作，美國(guó)北極政策總體向有利于國(guó)際合作的方向發(fā)展。但是特朗普上臺(tái)后，倡導(dǎo)“美國(guó)第一”(America First)的對(duì)外政策并將俄羅斯與中國(guó)視為對(duì)手，緊接著退出《巴黎協(xié)定》，面對(duì)北極地區(qū)地緣政治的變化特朗普政府如何調(diào)整美國(guó)的北極政策尚不清晰。美國(guó)作為當(dāng)今世界唯一超級(jí)大國(guó)和北極地區(qū)重要國(guó)家，美國(guó)對(duì)北極合作的態(tài)度和其北極政策的變化對(duì)北極國(guó)際合作的影響不可忽視。

其次，北極各國(guó)在北極地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)有加劇的跡象。自從2007年俄羅斯“海底插旗”事件以來(lái)，北極地區(qū)的國(guó)家間爭(zhēng)端愈演愈烈，“北極爭(zhēng)奪戰(zhàn)”也在日益升溫。北極地區(qū)200海里外大陸架劃界爭(zhēng)議始終未到的真正的解決，俄羅斯在2001年向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交的200海里外大陸架劃界申請(qǐng)案被駁回后，于2015年8月再次提出申請(qǐng)，[41]雖然未進(jìn)入委員會(huì)實(shí)質(zhì)性審議程序，但是俄羅斯聯(lián)邦政府表明將會(huì)繼續(xù)就提案努力。2014年丹麥政府也提交了200海里外大陸劃界申請(qǐng)案。2012年加拿大與丹麥雖就漢斯島歸屬問(wèn)題簽訂《加丹海洋劃界協(xié)定》，但是并未完全解決主權(quán)歸屬爭(zhēng)議。北極航道的通航使得北極海域的航道之爭(zhēng)也逐步升溫，在北極西北航道的爭(zhēng)端中，加拿大堅(jiān)持擁有西北航道的主權(quán)并在北極地區(qū)舉行軍事演習(xí)，但美國(guó)、歐盟認(rèn)為西北航道應(yīng)是國(guó)際航道，不應(yīng)被加拿大一國(guó)獨(dú)占。北極東北航道歷史上一直為俄羅斯定義為內(nèi)海，2008年俄羅斯開(kāi)始在東北航道重新進(jìn)行巡航，但是東北航道開(kāi)通帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值吸引了北極國(guó)家的注意。2009年，美國(guó)發(fā)布《北極地區(qū)安全指令》中提出過(guò)境通行制度適用于包括東北航道的國(guó)際海峽，同時(shí)北極地區(qū)各國(guó)不斷加強(qiáng)軍事行動(dòng)，使得北極地區(qū)局勢(shì)再次緊張，奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)加強(qiáng)在北極地區(qū)的海警投入和軍事設(shè)施建設(shè)以加強(qiáng)美國(guó)在北極的存在。美國(guó)國(guó)會(huì)議員唐·楊在北極工作組會(huì)議發(fā)言道：“美國(guó)應(yīng)在北極地區(qū)保持強(qiáng)大的存在，保護(hù)美國(guó)的商業(yè)和安全等利益，通過(guò)立法派遣北極大使”。[42]北極地區(qū)發(fā)展前景廣闊，北極各國(guó)都不甘在北極利益爭(zhēng)奪中落于人后，僅靠北極國(guó)家之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)難以實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的和平與合作。

最后，氣候變化給北極帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)也使得北極地區(qū)所面臨的問(wèn)題更加多樣化，合作難度進(jìn)一步加大。歷史上北極地區(qū)一直被冰雪所覆蓋，受到自然環(huán)境和科技水平的限制，北極合作所涉及的領(lǐng)域較少，合作程度極其有限。隨著北極氣候的變化，使得北極合作的領(lǐng)域得到了極大的擴(kuò)展，從最初的物種保護(hù)、科學(xué)考察等低政治領(lǐng)域逐步擴(kuò)大到環(huán)境保護(hù)與治理、航道開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、地區(qū)安全等諸多領(lǐng)域，北極問(wèn)題也更具有全球性。域內(nèi)外國(guó)家以及非國(guó)家行為體的利益交織和交互作用，則使北極國(guó)家合作更難以進(jìn)行。[43]北極地區(qū)所面臨問(wèn)題的多樣性使得北極合作需要協(xié)調(diào)更多利益相關(guān)方，北極環(huán)境變化也使得北極環(huán)境問(wèn)題、原住民問(wèn)題等變得更加尖銳，各國(guó)能否在北極地區(qū)放棄已得利益或協(xié)調(diào)沖突也變得更加難以預(yù)測(cè)。

三、“冰上絲綢之路”建設(shè)對(duì)北極國(guó)際合作機(jī)制重塑的推動(dòng)作用

“冰上絲綢之路”建設(shè)對(duì)北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑即為“建制”與“改制”相結(jié)合，即在維持現(xiàn)有的合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，將中國(guó)提出共建“冰上絲綢之路”建設(shè)中“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則和中國(guó)“一帶一路”倡議的“共商共建共享”的理念充分融入北極國(guó)際合作機(jī)制之中。北極域內(nèi)外國(guó)家共同參與規(guī)則制定以達(dá)到北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑，以新的合作機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制存在的缺陷。北極地區(qū)雖然不是完全屬于國(guó)際共有，但是存在“全球公域”和“人類(lèi)共同的遺產(chǎn)”，北極地區(qū)更不能成為北極國(guó)家完全私有的領(lǐng)域，而應(yīng)走向“國(guó)際化”。在涉及全球公共議題的管理和治理問(wèn)題上，國(guó)家間共同的利益是合作產(chǎn)生和進(jìn)行的一個(gè)基本前提，但是僅僅有共同利益存在，并不會(huì)自動(dòng)促進(jìn)合作的出現(xiàn)，[44]國(guó)際合作也需要搭建國(guó)際平臺(tái)來(lái)作為促進(jìn)國(guó)家間的溝通和合作渠道，北極地區(qū)現(xiàn)存的國(guó)際合作機(jī)制難以為北極國(guó)際合作提供合適的平臺(tái)。而作為北極國(guó)際合作新平臺(tái)，“冰上絲綢之路”的建設(shè)不僅能夠?yàn)楸睒O地區(qū)合作注入強(qiáng)心劑，還可以有效促進(jìn)北極地區(qū)國(guó)際合作機(jī)制重塑的進(jìn)展。

第一，各方共建“冰上絲綢之路”有助于克服北極國(guó)際合作中存在的弊端，促使各方平等參與北極國(guó)際合作機(jī)制重塑。北極地區(qū)目前仍處于無(wú)政府狀態(tài)之下，各國(guó)雖然積極在北極地區(qū)謀求更多的利益，但是沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有實(shí)力完全主導(dǎo)北極。北極地區(qū)政治環(huán)境復(fù)雜，各種地區(qū)組織和國(guó)家間合作使得北極形成一個(gè)各層勢(shì)力編織的大網(wǎng)，北極地區(qū)逐漸形成了該地區(qū)獨(dú)特多層等級(jí)現(xiàn)象。就北極理事會(huì)內(nèi)部而言，形成了以北極五國(guó)為核心在北極治理和安全等重大問(wèn)題起主導(dǎo)作用，而冰島、瑞典和芬蘭三國(guó)被逐步邊緣化，北極原住民和“永久參與方”更是在北極理事會(huì)中被北極八國(guó)排除在外。此外，北極理事會(huì)根據(jù)其結(jié)構(gòu)又分為正式成員國(guó)、永久參與方和觀察員國(guó)三個(gè)層次，形成了以八個(gè)正式成員國(guó)為內(nèi)核，北極地區(qū)原住民組織及永久參與方為外核，觀察員國(guó)為外圍的模式，而北極域外國(guó)家更難以突破北極理事會(huì)形成的堅(jiān)固等級(jí)結(jié)構(gòu)，更難以在北極理事會(huì)中發(fā)揮較大影響，這種等級(jí)制度使得各國(guó)在北極國(guó)際合作的參與存在嚴(yán)重的不平等。就北極地區(qū)國(guó)際組織而言，形成了以北極理事會(huì)為北極事務(wù)為核心、其他次區(qū)域組織處于邊緣，而聯(lián)合國(guó)框架下的國(guó)際合作機(jī)制則處境尷尬。在北極國(guó)家層面上，形成了以美國(guó)、俄羅斯、加拿大三個(gè)大國(guó)為主導(dǎo)、北歐五國(guó)(丹麥、瑞典、芬蘭、冰島、挪威)在北極事務(wù)中被邊緣化。北極地區(qū)秩序存在的等級(jí)制度對(duì)于北極地區(qū)國(guó)際合作的進(jìn)行極其不利，也顯示出北極地區(qū)內(nèi)部矛盾重重，難以?xún)H僅通過(guò)內(nèi)部完成合作機(jī)制的重塑。

中國(guó)在北極定位是地理上的“近北極國(guó)家”以及“北極利益攸關(guān)者”，此后中國(guó)又先后提出建設(shè)“北極藍(lán)色經(jīng)濟(jì)通道”和“冰上絲綢之路”，中國(guó)參與北極國(guó)際合作進(jìn)入快車(chē)道。中國(guó)自古以來(lái)就有“達(dá)則兼濟(jì)天下”的思想，“冰上絲綢之路”的建設(shè)不止容納中俄兩個(gè)國(guó)家，而應(yīng)是北極國(guó)際合作的平臺(tái)。中國(guó)積極推動(dòng)與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)合作機(jī)遇。[45]中國(guó)在“冰上絲綢之路”建設(shè)中強(qiáng)調(diào)“各方共建”，即各方參與者在“冰上絲綢之路”的建設(shè)中處于平等地位，在一定程度上對(duì)北極國(guó)際合作起到示范作用，同時(shí)與北極國(guó)際合作機(jī)制中存在的不平等的現(xiàn)象是一種顯著的對(duì)比。“冰上絲綢之路”建設(shè)在一定意義上是中國(guó)“一帶一路”倡議向北極地區(qū)的延伸，同樣完全拋棄了零和博弈的游戲，而是以和平合作、共贏發(fā)展為目標(biāo)的北極國(guó)際合作機(jī)制重塑模式。合作機(jī)制的構(gòu)建可以減少合作各方的信息不對(duì)稱(chēng)和不確定性,降低交易成本,調(diào)整行為體的政策行動(dòng)和利益偏好，[46]“冰上絲綢之路”的建設(shè)能為北極各行為體之間搭建溝通交流的橋梁和平臺(tái)，促進(jìn)北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑。逐步將北極地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)為主的觀念轉(zhuǎn)向以合作為主，在北極地區(qū)形成合作氛圍，緩解北極國(guó)際合作中存在的等級(jí)現(xiàn)象，減少合作過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的阻力。

第二，共建“冰上絲綢之路”建設(shè)理念獲得各國(guó)支持，為參與北極國(guó)際合作機(jī)制重塑打下基礎(chǔ)。首先，作為北極國(guó)家的俄羅斯率先首先邀請(qǐng)中國(guó)參與北極合作而得到中國(guó)的積極響應(yīng)，最終提出建設(shè)“冰上絲綢之路”。中國(guó)在改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速崛起，20世紀(jì)90年代初國(guó)際社會(huì)甚至出現(xiàn)了“中國(guó)威脅論”，新世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)綜合國(guó)力的進(jìn)一步提升，“中國(guó)威脅論”甚囂塵上，嚴(yán)重影響了中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的參與，中國(guó)貿(mào)然進(jìn)入北極地區(qū)必然會(huì)給北極各國(guó)帶來(lái)了心理上的不安全感?！氨辖z綢之路”的建設(shè)作為一個(gè)新平臺(tái)，拓寬北極國(guó)際合作領(lǐng)域、擴(kuò)大合作空間、提高合作水平，俄羅斯在內(nèi)的北極國(guó)家及域外國(guó)家是重要的參與方[注]2018年《中國(guó)的北極政策》白皮書(shū)中提出：與各方共建“冰上絲綢之路”，為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)合作機(jī)遇，因此，各國(guó)也是也是重要參與方。，各方共同參與在一定程度上解除了北極國(guó)家對(duì)中國(guó)進(jìn)入的的不安心理。因此，如果中國(guó)想要深度參與到北極國(guó)際合作與治理中就必然要獲得北極國(guó)家的支持和信任，倡導(dǎo)北極域內(nèi)外國(guó)家在北極問(wèn)題上積極開(kāi)展合作。“冰上絲綢之路”的建設(shè)得到各方支持可以使得北極各國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)入北極的態(tài)度緩和，在“冰上絲綢之路”框架下推動(dòng)重塑北極國(guó)際合作機(jī)制與中國(guó)“與北極各國(guó)一道開(kāi)發(fā)北極”的北極政策完全一致。中國(guó)提出的“一帶一路”倡議不斷推動(dòng)各國(guó)的互聯(lián)互通，在北極政策中更加本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則與各國(guó)一道參與北極事務(wù)。[47]同時(shí)努力在北極國(guó)際合作的基礎(chǔ)上減少不穩(wěn)定性和環(huán)北極領(lǐng)土不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能性，各國(guó)共同參與“冰上絲綢之路”建設(shè)可以有效排除北極國(guó)家對(duì)中國(guó)進(jìn)入北極認(rèn)知上的不安，此外，中國(guó)與北極國(guó)家的合作對(duì)于中國(guó)北極國(guó)際合作者、參與者身份的構(gòu)建和進(jìn)入北極參與合作的合法性意義深遠(yuǎn)。除了中國(guó)外，非北極國(guó)家如日本、韓國(guó)、德國(guó)等利益攸關(guān)方也將積極參與到“冰上絲綢之路”建設(shè)中去，多個(gè)國(guó)家參與北極合作對(duì)北極合作機(jī)制的重塑無(wú)疑會(huì)是一種有力的支持。

其次，“冰上絲綢之路”以經(jīng)濟(jì)合作為主，以預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)北極地區(qū)各國(guó)參與北極國(guó)際合作。北冰洋雖然在四大洋中面積最小，但它溝通亞洲、歐洲和北美洲，世界貿(mào)易中大約百分之九十發(fā)生在北半球的這三個(gè)大陸之間。北極航道的開(kāi)通很有可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)成為國(guó)際航運(yùn)的“黃金航道”，使用北極地區(qū)的海上運(yùn)輸將會(huì)使海上航運(yùn)系統(tǒng)變得更為高效便捷。北極航道是連接歐亞美三大洲和北極地區(qū)的最便捷的貨物運(yùn)輸海上航道，整個(gè)環(huán)北冰洋地區(qū)也將會(huì)因?yàn)楹竭\(yùn)及其帶來(lái)的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，俄羅斯一直堅(jiān)持對(duì)北極東北航道的開(kāi)發(fā)與使用，從西向東的航行利用東北航道會(huì)更加容易，成本更低。[48]北極地區(qū)自然資源豐富，經(jīng)勘探發(fā)現(xiàn)，北極地區(qū)占13%以上的全球未發(fā)現(xiàn)石油、30%的未發(fā)現(xiàn)天然氣以及更多的液化天然氣，資源的商業(yè)開(kāi)采越來(lái)越可行，航道通航更使得北極和非北極國(guó)家希望從該區(qū)域的資源和潛在的環(huán)極航行中獲益。[49]“冰上絲綢之路”建設(shè)使得中國(guó)等國(guó)家的投資進(jìn)入北極，有利于北極基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、加快能源開(kāi)發(fā)與外銷(xiāo)，將北極地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，盤(pán)活北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)。通過(guò)“冰上絲綢之路”的建設(shè)將北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作提高到北極國(guó)際合作的高度，吸引北極國(guó)家與北極域外國(guó)家參與到北極開(kāi)發(fā)中來(lái)，北極地區(qū)獲得盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益。在“冰上絲綢之路”建設(shè)中，各參與者可以將“冰上絲綢之路”作為新的國(guó)際平臺(tái)以促進(jìn)北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑。

最后，“冰上絲綢之路”的建設(shè)與其沿線(xiàn)國(guó)家在北極地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略相符合，并與各國(guó)在北極的國(guó)際合作中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略對(duì)接。在中國(guó)“一帶一路”倡議提出后，俄羅斯、挪威、芬蘭、瑞典、丹麥、冰島等北極國(guó)家給予了積極的回應(yīng)，并成為“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”意向創(chuàng)始國(guó)，這說(shuō)明北極東北航道沿岸國(guó)對(duì)在“一帶一路”框架下與中國(guó)開(kāi)展北極合作充滿(mǎn)期待，[50]“冰上絲綢之路”建設(shè)更與北極國(guó)家緊密相關(guān)。 2017年11月，中俄兩國(guó)再次就“冰上絲綢之路”的建設(shè)深入交換了意見(jiàn)，并有了更新的成果。其中包括：“一是包括中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)已完成多個(gè)航次的北極航道的試航；二是兩國(guó)交通部門(mén)正在商談中俄極地水域海事合作諒解備忘錄，以不斷完善北極開(kāi)發(fā)合作的政策和法律基礎(chǔ)；三是兩國(guó)企業(yè)積極開(kāi)展北極地區(qū)的油氣勘探開(kāi)發(fā)合作，正在商談北極航道沿線(xiàn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?！盵51]“冰上絲綢之路”的部分項(xiàng)目工程有序進(jìn)行，中俄在北極地區(qū)已有的合作以初見(jiàn)成效，亞馬爾液化天然氣項(xiàng)目部分建成投產(chǎn)，中俄聯(lián)合擴(kuò)建扎魯比諾有望在2018年完成。加拿大小特魯多政府上臺(tái)以來(lái)開(kāi)始逐步調(diào)整哈珀政府時(shí)期的北極政策遺產(chǎn)，2017年公布新的國(guó)防政策，在北極地區(qū)重新尋求與俄羅斯的合作與對(duì)話(huà)，強(qiáng)調(diào)多邊合作的重要性。[52]加拿大在北極地區(qū)不斷加大投入，開(kāi)展多邊外交以減少對(duì)美國(guó)的依賴(lài)。北極理事會(huì)核心成員國(guó)之一的冰島在北極國(guó)際合作問(wèn)題上一直與中國(guó)保持著合作，2012年中國(guó)與冰島簽署了《中冰海洋和極地科技合作諒解備忘錄》，“冰上絲綢之路”建設(shè)將使得雙方合作進(jìn)一步深化，雙方的合作領(lǐng)域也得到進(jìn)一步拓展。由中國(guó)極地研究中心和冰島研究中心聯(lián)合設(shè)立的極光觀測(cè)臺(tái)即將投入使用，冰島已準(zhǔn)許中國(guó)在冰島所轄水域范圍內(nèi)勘探石油，兩國(guó)企業(yè)還在就地?zé)崮芾眠M(jìn)行進(jìn)一步的接觸。此外，芬蘭提出“冰上絲綢之路”與其“北極走廊”計(jì)劃對(duì)接，使芬蘭成為溝通北極地區(qū)和歐亞大陸的樞紐國(guó)家?！氨睒O走廊”可為“冰上絲綢之路”打通前往北歐國(guó)家和東歐市場(chǎng)，將中國(guó)、俄羅斯與“泛歐交通運(yùn)輸網(wǎng)”相連，共同構(gòu)建一個(gè)跨越歐亞的宏偉交通網(wǎng)絡(luò)。[53]挪威一直重視北極地區(qū)的國(guó)際合作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多次邀請(qǐng)中國(guó)參與北極科考，中國(guó)在挪威斯匹次卑爾根群島的新奧爾松建有北極科考站。此外，中國(guó)作為《斯瓦爾巴條約》締約國(guó)，享有在條約規(guī)定區(qū)域的航行權(quán)、資源開(kāi)發(fā)權(quán)、科學(xué)考察權(quán)等權(quán)利。2016年5月14日，中國(guó)國(guó)家海洋局與格陵蘭自治政府簽訂《中華人民共和國(guó)國(guó)家海洋局與格陵蘭教育、文化、研究和宗教部科學(xué)合作的諒解備忘錄》，[54]為雙方深入合作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。丹麥也開(kāi)始積極鼓勵(lì)亞洲國(guó)家在尊重北極國(guó)家主權(quán)訴求的基礎(chǔ)上，參與北極航運(yùn)貿(mào)易、氣候變化和自然資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)合作。[55]北極地區(qū)多數(shù)國(guó)家對(duì)于共建“冰上絲綢之路”持歡迎態(tài)度，且正在逐步的參與到“冰上絲綢之路”的建設(shè)中去，隨著各方合作的不斷深入，“冰上絲綢之路”將為北極地區(qū)的國(guó)際合作提供一個(gè)更為廣闊和開(kāi)放的平臺(tái)。

第三，“冰上絲綢之路”的建設(shè)能夠以合作來(lái)緩解北極地區(qū)地緣政治壓力、改善北極地區(qū)合作環(huán)境并促進(jìn)北極國(guó)際合作機(jī)制完善。北極域外國(guó)家進(jìn)入北極能夠平衡北極國(guó)家之間的力量，促進(jìn)北極地區(qū)的和平與發(fā)展。北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境正在經(jīng)歷著前所未有的大變革，[56]北極冰雪的融化使北極航道的通航時(shí)間逐步延長(zhǎng)，這將極大的改變歐亞大陸及北極航道沿岸國(guó)家和地區(qū)乃至印度洋、太平洋的物流版圖，與此相應(yīng)，蘇伊士運(yùn)河的地緣政治作用部分轉(zhuǎn)移至白令海峽，同時(shí)俄羅斯整個(gè)背線(xiàn)破天荒的面臨更大的壓力，它將改變俄羅斯原有的三面防御而無(wú)“后顧之憂(yōu)”的國(guó)防結(jié)構(gòu)。[57]北極地區(qū)地緣政治的劇變，北極地區(qū)各國(guó)也不斷加強(qiáng)在北極的軍事存在。2009年俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》，提出建設(shè)專(zhuān)門(mén)的北極海軍，俄羅斯北極地區(qū)的軍事地位得到了進(jìn)一步提升。美國(guó)在2013年推出《美國(guó)北極政策》要求擴(kuò)大北極大陸架邊界，并且增加在北極的軍事部署。加拿大自2004年開(kāi)始不斷強(qiáng)化在北極圈的軍事存在，不斷增加在北極的軍費(fèi)預(yù)算、建設(shè)北極軍事基地、建設(shè)深水港并打造海軍破冰船，以尋求更多的北極領(lǐng)土主權(quán)。[58]2009年丹麥、芬蘭、瑞典三國(guó)簽署《北歐防務(wù)合作備忘錄》來(lái)應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的地緣政治環(huán)境變化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)。[59]此外，由于北極資源開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，北極地區(qū)地緣政治產(chǎn)生的影響愈加明顯，北極爭(zhēng)端已有逐步燃起之勢(shì)。北極沿岸各國(guó)對(duì)于北極海底海床的劃界意見(jiàn)不一，如丹麥與加拿大關(guān)于格陵蘭島海底的大陸架劃分等問(wèn)題如果得不到妥善的解決，必將成為北極合作的阻礙。如果不能很好的處理北極地區(qū)的地緣政治改變，北極地區(qū)的合作發(fā)展也很難得到保障，北極航道所蘊(yùn)含的交通價(jià)值和北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)也需要北極地區(qū)形成一個(gè)和平穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境。

北極事務(wù)涉及美俄等幾個(gè)實(shí)力相當(dāng)?shù)拇髧?guó)，域外國(guó)家的加入能夠形成新的勢(shì)力均衡，也令北極地區(qū)的權(quán)力達(dá)到一種動(dòng)態(tài)的平衡狀態(tài)，打破這種平衡狀態(tài)的成本要高于維護(hù)這種平衡的成本。[60]目前北極國(guó)際合作已經(jīng)成為國(guó)家間的共識(shí)，各國(guó)的共同利益也促使國(guó)家之間走向合作。此外，真正適合北極的國(guó)際合作平臺(tái)應(yīng)是能夠在政策溝通中抑制國(guó)家間的沖突和競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)國(guó)家之間合作且包容開(kāi)放的國(guó)際大平臺(tái)?！氨辖z綢之路”作為中國(guó)“一帶一路”向北極地區(qū)的延伸，[61]同樣具有國(guó)際合作平臺(tái)和公共產(chǎn)品的性質(zhì)，可以發(fā)揮好其他機(jī)制缺少的資金融通、設(shè)施聯(lián)通、政策溝通和文化交流的優(yōu)勢(shì),其本身的平等開(kāi)放性決定了北極國(guó)家和其他利益攸關(guān)方都可以借助這個(gè)平臺(tái)參與國(guó)家間合作。通過(guò)共建“冰上絲綢之路”可以促進(jìn)北極國(guó)際合作機(jī)制的完善，并以此來(lái)緩解地緣政治變化可能產(chǎn)生的沖突，同時(shí)“冰上絲綢之路”建設(shè)的合作成果也將轉(zhuǎn)化為重塑北極國(guó)際合作機(jī)制的助推力。在國(guó)際機(jī)制內(nèi)的合作能夠減少地緣政治的潛在風(fēng)險(xiǎn)，“一帶一路”倡議目前取得的成果是對(duì)中國(guó)參與國(guó)際合作的最好佐證。

中國(guó)參與北極事務(wù)一直堅(jiān)持尊重各國(guó)主權(quán)、合作共贏，在北極雙邊合作與多邊合作中取得一定的成果。中國(guó)與美國(guó)就極地問(wèn)題和海洋問(wèn)題于2010年開(kāi)始每年舉行“中美海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà)”，目前為止已經(jīng)舉行八輪對(duì)話(huà)，[62]中美雙方就北極合作進(jìn)行溝通并取得良好的成果，為中國(guó)2013年成為北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)奠定了基礎(chǔ)。2018年1月29日，首輪中歐海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà)在比利時(shí)布魯塞爾舉行，雙方同意進(jìn)一步加強(qiáng)中歐在海洋法和極地領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作。[63]2018年6月8日，中日韓三國(guó)就北極事務(wù)舉行北極事務(wù)高級(jí)別對(duì)話(huà)，三方提出開(kāi)展北極國(guó)際合作的重要性，并表示愿意為北極的和平穩(wěn)定和促進(jìn)北極合作作出貢獻(xiàn)。[64]“海洋法和極地事務(wù)對(duì)話(huà)”模式已經(jīng)成為中國(guó)與北極相關(guān)各方互相合作的重要窗口，為“冰上絲綢之路”建設(shè)在北極地區(qū)的開(kāi)展打下了良好的互動(dòng)基礎(chǔ)。各方共建“冰上絲綢之路”提出后，由中國(guó)參與的北極國(guó)家與域外國(guó)家的合作已經(jīng)在一些領(lǐng)域展開(kāi)，例如2017年12月5日，中國(guó)、俄羅斯、美國(guó)、加拿大、挪威、丹麥、冰島、歐盟、日本、韓國(guó)十方在華盛頓舉行第六輪北冰洋公海漁業(yè)談判，正式通過(guò)了《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(《協(xié)定》)，《協(xié)定》旨在對(duì)被美、俄、加、丹、挪五國(guó)漁業(yè)管轄區(qū)域環(huán)繞的北冰洋中部公海海域的漁業(yè)資源進(jìn)行規(guī)管?！秴f(xié)定》的達(dá)成是北極域內(nèi)外國(guó)家合作解決北極地區(qū)問(wèn)題的成功實(shí)踐，也是對(duì)北極國(guó)際合作的積極探索。

四、“冰上絲綢之路”推動(dòng)北極國(guó)際合作機(jī)制重塑的路徑選擇

北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑如何通過(guò)“冰上絲綢之路”這個(gè)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)順利推進(jìn)，是北極各國(guó)及北極利益攸關(guān)國(guó)家應(yīng)該考慮的問(wèn)題。基于“冰上絲綢之路”建設(shè)的發(fā)展方向，就推進(jìn)北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，“一個(gè)平臺(tái)”，即以共建“冰上絲綢之路”為合作平臺(tái)?！氨辖z綢之路”的建設(shè)對(duì)于北極地區(qū)來(lái)說(shuō)是一個(gè)走向世界的機(jī)遇，參與各方以“共商、共建、共享”的合作理念為基礎(chǔ)，以“冰上絲綢之路”建設(shè)為合作平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)國(guó)際合作機(jī)制的重塑。中國(guó)作為“近北極國(guó)家”，在冰上絲綢之路”建設(shè)和北極合作機(jī)制的塑造中，中國(guó)是倡導(dǎo)者和參與方，不是主導(dǎo)方。北極地區(qū)當(dāng)下最重要的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)航道開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等低敏感度領(lǐng)域著手，逐步加強(qiáng)北極域內(nèi)外國(guó)家的合作。中國(guó)與各方共建“冰上絲綢之路”本著“尊重、合作、共贏、可持續(xù)”的基本原則，為促進(jìn)北極地區(qū)帶來(lái)合作機(jī)遇，各方應(yīng)依照國(guó)際法，減少北極資源開(kāi)發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)北極非軍事化，各國(guó)共同努力保護(hù)環(huán)境，防范新的非傳統(tǒng)安全和對(duì)國(guó)家安全的威脅，使北極成為一個(gè)和平安全的合作區(qū)。國(guó)際合作具有極強(qiáng)示范效應(yīng)，要在合作機(jī)制的塑造中循序漸進(jìn)，擴(kuò)大交流以達(dá)成更多的共識(shí)，以促進(jìn)更大范圍的合作。北極地區(qū)合作應(yīng)更重視國(guó)際機(jī)制的執(zhí)行和能力建設(shè)，使所有的參與者在享有權(quán)利的同時(shí)履行義務(wù)。中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中一貫堅(jiān)持“和平共處五項(xiàng)原則”處理對(duì)外關(guān)系，也是國(guó)際機(jī)制建設(shè)的貢獻(xiàn)者和倡導(dǎo)者，因此，在中國(guó)為參與方的“冰上絲綢之路”必將為平等開(kāi)放的北極國(guó)際合作機(jī)制的塑造起到積極的作用。

第二，“兩個(gè)著力點(diǎn)”，即政府間外交和民間外交兩個(gè)著力點(diǎn)。北極地區(qū)的交往中政府間外交與民間外交相結(jié)合，共同推進(jìn)北極地區(qū)國(guó)際合作。民間外交是新中國(guó)外交的一大特色，在新中國(guó)外交實(shí)踐中發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。[65]當(dāng)今國(guó)際社會(huì)，國(guó)家是主要國(guó)際行為體，政府間合作是國(guó)際合作的主流，但是非國(guó)家行為體能夠在進(jìn)程中影響國(guó)際機(jī)構(gòu)的議題選擇、議程制定和政策制定。全球化的迅速發(fā)展也使得民間交流愈加頻繁，除了代表中央政府的機(jī)構(gòu)或人員仍然作為主要的外交主體以外，一些非官方的機(jī)構(gòu)和人員也在從事外交活動(dòng)。民間外交隨著國(guó)際社會(huì)發(fā)展的需求變得愈加重要，并成為推進(jìn)國(guó)際合作的重要力量。北極地區(qū)社會(huì)機(jī)構(gòu)多元化，原住民組織、非政府組織和地方政府在北極事務(wù)中也發(fā)揮著不可忽視的作用，為北極民間外交提供了廣闊的空間。北歐各國(guó)之間民間互動(dòng)廣泛，北極旅游近年來(lái)也快速升溫，企業(yè)合作也得到一定的發(fā)展，通過(guò)民間交流與互動(dòng)促進(jìn)國(guó)家間相互了解，推動(dòng)北極國(guó)際合作。

中國(guó)也應(yīng)該將民間外交擴(kuò)展的北極交往中去，使得北極各國(guó)人民認(rèn)同中國(guó)參與北極合作理念和合作方式。中國(guó)在北極地區(qū)缺乏共同利益訴求和立場(chǎng)的合作伙伴以及穩(wěn)定的合作模式，這樣也使得中國(guó)在北極事務(wù)區(qū)域合作舞臺(tái)上顯得形單影只，并進(jìn)一步限制了中國(guó)在北極地區(qū)發(fā)揮影響力。[66]因此，中國(guó)在北極開(kāi)發(fā)合作中需要發(fā)展自己的合作伙伴，政府需要與北極地區(qū)各國(guó)家發(fā)展良好的外交關(guān)系，同時(shí)外交也是促進(jìn)國(guó)家合作的必要途徑。民間外交可以加深北極地區(qū)人民對(duì)中國(guó)的了解，“以民促官”的方式對(duì)中國(guó)參與北極國(guó)際合作的推進(jìn)將發(fā)揮獨(dú)特作用。

第三．“三個(gè)層次”，即國(guó)家雙邊和多邊合作、區(qū)域內(nèi)組織合作以及全球合作的三層合作模式協(xié)調(diào)發(fā)展。中國(guó)與北極國(guó)家的雙邊合作正在良好的進(jìn)行中，中俄、中冰、中丹等雙邊合作已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)，要在已取得成績(jī)的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展雙邊關(guān)系。雙邊合作和多變合作中，各國(guó)積極協(xié)調(diào)矛盾、相互尊重對(duì)方權(quán)利、積極開(kāi)展合作、實(shí)現(xiàn)共贏和北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。不同的北極區(qū)域組織加強(qiáng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)及其執(zhí)法與監(jiān)督措施，減少可能存在的沖突。北極治理體現(xiàn)出多邊主義和法治的準(zhǔn)則，考察中國(guó)在“一帶一路”倡議中的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可以作為一個(gè)成功開(kāi)展多邊合作與和平解決沖突的范例。北極地區(qū)未來(lái)可能的發(fā)展方向?qū)⑹沁m用于整個(gè)北冰洋人類(lèi)活動(dòng)的多功能安排，[67]北極地區(qū)的未來(lái)方向是全球合作，中國(guó)提出的發(fā)展與合作理念對(duì)于北極未來(lái)的發(fā)展具有重大的參考意義。

國(guó)家和政府間組織的實(shí)踐對(duì)于塑造北極國(guó)際合作機(jī)制的未來(lái)影響深遠(yuǎn)，北極地區(qū)當(dāng)下的發(fā)展現(xiàn)狀使得合作成為北極必然的選擇。北極各國(guó)與北極域外國(guó)家以“冰上絲綢之路”建設(shè)為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互相尊重，以發(fā)展合作為先。雙邊合作與多邊合作為主，區(qū)域內(nèi)合作框架協(xié)同發(fā)展，逐步發(fā)展北極全球合作。整合北極現(xiàn)有的合作機(jī)制，以“冰上絲綢之路”建設(shè)為基礎(chǔ)來(lái)打造北極地區(qū)多邊合作的國(guó)際平臺(tái)，并促使在“冰上絲綢之路”框架下塑造新的北極國(guó)際合作機(jī)制，架構(gòu)多層北極國(guó)際合作機(jī)制，在整合現(xiàn)有的合作機(jī)制進(jìn)行改造和創(chuàng)新。北極地區(qū)未來(lái)的發(fā)展要團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，讓北極地區(qū)也成為世界經(jīng)濟(jì)和全球合作的重要區(qū)域。

第四，“人類(lèi)命運(yùn)共同體”是共建“冰上絲綢之路”的發(fā)展目標(biāo)。北極地區(qū)本來(lái)就是一個(gè)不能分割的整體，各個(gè)組成部分同呼吸共命運(yùn)。北極地區(qū)無(wú)論是資源開(kāi)發(fā)和航道通行帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，還是科學(xué)考察與環(huán)境治理對(duì)北極帶來(lái)的保護(hù)作用，都是關(guān)乎人類(lèi)命運(yùn)的重要議題。同時(shí)北極地區(qū)更是“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的重要組成部分，從“人類(lèi)共同關(guān)注事項(xiàng)”到“人類(lèi)命運(yùn)共同體”，北極地區(qū)始終是中國(guó)外交的重要發(fā)展地區(qū)。北極地區(qū)對(duì)全球的經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境、文化等發(fā)展具有及其重要的作用，在“人類(lèi)命運(yùn)共同體”觀念的影響下，各國(guó)對(duì)北極責(zé)任和共同利益的更容易認(rèn)可，由于北極地緣政治的跨國(guó)性和跨區(qū)域性，對(duì)北極地區(qū)的多層次治理提出了政策要求。[68]人類(lèi)命運(yùn)共同體的實(shí)施路徑從地理區(qū)域看，中國(guó)在雙邊、地區(qū)、全球?qū)用娑继岢隽藰?gòu)建命運(yùn)共同體的倡議，如中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體、中非命運(yùn)共同體。[69]隨著共建“冰上絲綢之路”的開(kāi)展，“北極命運(yùn)共同體”的建立將成為北極發(fā)展國(guó)際合作的發(fā)展方向。中國(guó)提出的建設(shè)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”是中國(guó)特色大國(guó)外交理論體系的重要組成部分，[70]與北極國(guó)際合作機(jī)制的重塑高度一致。北極地區(qū)在中國(guó)與各國(guó)的努力下，必將成為未來(lái)全球的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和和平繁榮之地。