精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究

陳 麗洪 慧

（1百色學(xué)院工商管理學(xué)院，廣西百色 533000；2百色學(xué)院財(cái)務(wù)處，廣西百色 533000）

1 引言

貧困問題一直是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，減少貧困是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一。在扶貧工作中，扶貧資金的使用是一個(gè)突出的問題，對(duì)扶貧資金的績(jī)效考核便成為了關(guān)鍵。只有制定科學(xué)的績(jī)效考核方式，才能最大程度上發(fā)揮扶貧資金的作用，這就需要深度挖掘精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧資金背后所涉及的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)原理。

2 精準(zhǔn)扶貧經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵

之所以要扶貧，是因?yàn)橛邢薜馁Y源在進(jìn)行分配的過程中，導(dǎo)致一部分人成為了資源的富有者，而另外一部分人則成為了資源的稀缺者，這樣就產(chǎn)生差異性，這種差異性將會(huì)導(dǎo)致貧富差距的加大。為了彌補(bǔ)這種資源初次分配的不公，縮小其差距，扶貧正是對(duì)那些資源稀缺者一種傾向性的保護(hù)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二原理認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)公平、均衡地資源配置，需要對(duì)初始資源進(jìn)行干預(yù)，并且這種干預(yù)也不會(huì)降低效率。如何干預(yù)，誰承擔(dān)干預(yù)的主體責(zé)任，這是在扶貧初期要解決的關(guān)鍵問題。“精準(zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書記于2013年在湘西考察時(shí)提出的，它是具有中國(guó)特色的扶貧理念，針對(duì)處在發(fā)展中國(guó)家行列的人口大國(guó)而言，需要用有限的扶貧資金來確保我國(guó)的貧困人口能最大化的脫貧。因此，在扶貧工作中要“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶”，具體而言，在精準(zhǔn)扶貧過程中需要做到如下幾點(diǎn)要求：

2.1 瞄準(zhǔn)貧困者對(duì)于資源差異化的需求在扶貧的過程中，切記不能采用“一刀切”的扶貧政策，要因地適宜制定有效的扶貧政策，其主要依據(jù)是通過實(shí)地考察不同區(qū)域、不同個(gè)體間存在資源稀缺狀態(tài)，切實(shí)解決最根本的問題，而不是提供暫時(shí)性的脫離貧困。

2.2 對(duì)于扶貧方案，采取優(yōu)中選優(yōu)扶貧，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是公共問題。因此，在衡量最優(yōu)的扶貧方案時(shí)，應(yīng)遵循在兼顧公平和效率的同時(shí)，還要考慮經(jīng)濟(jì)利益和公共利益為主體的成本收益的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3 扶貧資金概述

3.1 扶貧資金的來源目前，扶貧資金的來源依據(jù)渠道的不同，可劃分為以下5類，分別是：（1）財(cái)政資金，包括中央財(cái)政資金和地方財(cái)政資金；（2）信貸資金，主要是農(nóng)村資金信用社或者是互助組織；（3）農(nóng)村小企業(yè)入社入股繳納的資金；（4）社會(huì)捐贈(zèng)，包括個(gè)人或者企業(yè)組織、事業(yè)單位對(duì)口幫扶、福利彩票；（5）小額貸款。目前的主要資金來源渠道還是依靠財(cái)政資金。

3.2 扶貧資金投入根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)資訊的披露，2016年全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入超過1000億元，主要用于提高低保、優(yōu)撫、退休人員基本養(yǎng)老金等標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入；2017年，我國(guó)繼續(xù)加大扶貧資金投入，其中，中央財(cái)政資金860.95億元，較上年增加200億元，增長(zhǎng)30.3%；針對(duì)有扶貧任務(wù)的省級(jí)財(cái)政扶貧資金達(dá)540億元。隨著扶貧資金的不斷的加大投入，這也從側(cè)面反映出國(guó)家對(duì)扶貧工作的重視。但是我們也應(yīng)該思考如下的問題，大量的扶貧資金的投入，能夠真正讓多少人脫貧，以及如何考量及監(jiān)管資金的使用效率及產(chǎn)出效果。

4 扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)理論分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，扶貧資金的出現(xiàn)是為了調(diào)解初次分配結(jié)果的不公平產(chǎn)生貧富差距所引發(fā)的馬太效應(yīng)，而扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)則是為了讓考核扶貧資金是否用得對(duì)、用得好等問題。本文主要從扶貧資金的使用范圍、使用效率、使用效果3個(gè)方面進(jìn)行分析。

4.1 使用范圍最新的績(jī)效考核辦法中，為了遵循“放管服”的要求，明確扶貧資金的使用范圍，這從制度上給予一定的自主權(quán)，但是考核辦法中卻明確限定了不能用于哪些項(xiàng)目的支出。該績(jī)效考核辦法在為扶貧資金使用上進(jìn)行松綁的同時(shí)，也對(duì)其進(jìn)行一定的約束，防止出現(xiàn)挪用或者濫用扶貧資金的現(xiàn)象。

4.2 使用效率新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，只有“最佳干預(yù)”，才能產(chǎn)生效率最大化。在自由的市場(chǎng)中，人總是存在懶惰和貪念，需要一些措施或者手段來干預(yù)，因而需要對(duì)扶貧資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。效率強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出，對(duì)于效率的評(píng)價(jià)，主要包括扶貧資金節(jié)約率、脫貧人口率、撬動(dòng)金融資本率等。針對(duì)扶貧中涉及的建設(shè)項(xiàng)目，還要考慮建設(shè)工期、質(zhì)量、成本以及后續(xù)的回報(bào)率。

4.3 使用效果我國(guó)自提出“精準(zhǔn)扶貧”的思想到推行至今為止，已經(jīng)經(jīng)歷了5年的歷程，在這5年時(shí)間里，我國(guó)在扶貧工作方面投入了大量的扶貧資金。對(duì)扶貧資金使用效果方面的研究，我國(guó)國(guó)內(nèi)許多學(xué)者在實(shí)證性研究方面都取得一定的成效。在理論上，扶貧資金的使用效果是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際效應(yīng)原理，每增加1億元的扶貧資金，可以使得多少人脫離貧困。楊光凱以貴州省為研究對(duì)象，對(duì)扶貧資金投入與減貧效果之間的關(guān)系，運(yùn)用VAR模型和脈沖響應(yīng)函數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明，財(cái)政扶貧資金的投入對(duì)于貧困戶的減少是有正面的影響，但是扶貧資金的效果并不能在扶貧工作中立竿見影，需要時(shí)間的考量［1］。效果強(qiáng)調(diào)的是資金的有效性問題，衡量的依據(jù)主要是針對(duì)政策目標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)。具體表現(xiàn)在脫離的貧困人口是否真正脫貧，是否有能力自己積極改變現(xiàn)狀，創(chuàng)造財(cái)富；針對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是否真正得到改善。

5 扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的原則

在扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中，應(yīng)該把握關(guān)鍵性的評(píng)價(jià)因素，使得評(píng)價(jià)的過程是公正、客觀、有效的。為了實(shí)現(xiàn)目的，在績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中應(yīng)該遵循如下幾個(gè)原則：

5.1 基于理論為前提的扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)使用扶貧資金的目的是為了有效緩解貧困，并最終達(dá)到真正遠(yuǎn)離貧困，因而應(yīng)以貧困和反貧困的理論及可持續(xù)發(fā)展理論進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。貧困理論有助于幫助我們界定貧困的范圍，為后續(xù)制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)提供相關(guān)的依據(jù)?？沙掷m(xù)發(fā)展理論于1972年在聯(lián)合國(guó)的人類環(huán)境研討會(huì)上提出的，該理論主張既可滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人發(fā)展的需求的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。該理論可以通過評(píng)價(jià)貧困戶當(dāng)前的生產(chǎn)能力以及生活質(zhì)量情況、改變現(xiàn)狀的能力、當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境可持續(xù)性等一系列指標(biāo)，評(píng)價(jià)扶貧資金使用是否合理、有效。

5.2 評(píng)價(jià)應(yīng)該尊重客觀事實(shí)，符合科學(xué)性首先，在扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中應(yīng)遵循綜合性的原則，扶貧資金用于多個(gè)方面，每一個(gè)方面產(chǎn)出效果的體現(xiàn)方式不同，但它們之間又有緊密聯(lián)系，因而在評(píng)價(jià)中要把握整體，抓住能體現(xiàn)直接和間接效果的關(guān)鍵因素，以此來保證評(píng)價(jià)的全面性及可靠性；其次，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對(duì)扶貧資金進(jìn)行不同側(cè)重點(diǎn)的考核，因此評(píng)價(jià)過程要符合當(dāng)?shù)匾螅淳哂羞m應(yīng)性；再次，績(jī)效評(píng)價(jià)的方法非常多，比如綜合評(píng)價(jià)法、層次分析法、平衡記分卡、關(guān)鍵事件法等，應(yīng)采用可操作性強(qiáng)并且簡(jiǎn)潔的評(píng)價(jià)方法，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)易于獲取，構(gòu)建模型計(jì)算方面易于理解等。

6 扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐意義

6.1 扶貧資金效用最大化根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)的相關(guān)資訊顯示，2013—2017年，在這5年的期間里，每年以19.22%的增長(zhǎng)速度來投入中央財(cái)政資金，投入扶貧資金累計(jì)達(dá)到2822億元。雖然貧困發(fā)生率從2013年的8.5%下降到2017年的3.1%，但是每增加1億元的扶貧資金，卻沒有帶來最大效用化，而是逐漸出現(xiàn)了邊際效應(yīng)，通俗來說就是“減貧效應(yīng)”，主要體現(xiàn)在1億元在2013年可以使得26.47萬元脫離貧困，而同樣的金額在2017年只能使得6.75萬人脫離貧困。針對(duì)這樣的現(xiàn)象，扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)的考核較為關(guān)鍵，防止不求效果，盲目投入資金。

6.2 明確目標(biāo)，提高資金使用率2017年初，審計(jì)署披露了2016年關(guān)于財(cái)政扶貧資金的相關(guān)事項(xiàng)，其中涉及閑置扶貧資金累計(jì)金額19億元；有些地方在實(shí)際執(zhí)行的過程中對(duì)政策理解不到位，認(rèn)為扶貧資金就是一種救濟(jì)，采用“平均主義”的形式來分配，使得扶貧資金使用不科學(xué)，不能真正的解決扶貧中關(guān)鍵的矛盾問題。2018年第一季度，審計(jì)署對(duì)部分地區(qū)進(jìn)行抽查發(fā)現(xiàn)，其中有16個(gè)地區(qū)仍然存在違規(guī)使用扶貧資金，甚至套取扶貧資金，超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放扶貧資金等現(xiàn)象，累計(jì)金額11.38億元；9個(gè)地區(qū)出現(xiàn)1年以上的資金閑置現(xiàn)象，累計(jì)金額3.63億元，最為嚴(yán)重的閑置長(zhǎng)達(dá)2年以上。因此，扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)在這個(gè)時(shí)候應(yīng)該起到指導(dǎo)性、監(jiān)督性的作用，讓執(zhí)行的人真正明白扶貧資金的主要目標(biāo)是什么，充分利用扶貧資金來解決扶貧中出現(xiàn)的難題，而不能讓資金處于閑置的狀態(tài)。

6.3 責(zé)任落實(shí)到位2018年5月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，該辦法是落實(shí)十九大報(bào)告提出的精神指示，在該辦法中明確要求保證扶貧資金安全、落實(shí)資金責(zé)任、提高資金使用效率。這一系列的措舉都是在遵循資金的全過程管理的原則。對(duì)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)采用全過程的績(jī)效管理，一方面可以達(dá)到對(duì)扶貧資金的安排、扶貧資金的使用情況、扶貧資金使用成效、扶貧資金的監(jiān)督情況等進(jìn)行全面的考核；另一方面為扶貧資金保駕護(hù)航，最終達(dá)到確保高效和安全的使用扶貧資金，提高扶貧資金的使用效益。在該辦法中，還明確資金使用的責(zé)任制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果的責(zé)任落實(shí)到具體的部門和人員，最終實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲分明，從而推動(dòng)建立更為完善的“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績(jī)效管理機(jī)制。

6.4 作為扶貧資金安排的重要依據(jù)近年來，我國(guó)對(duì)扶貧資金預(yù)算的編制已經(jīng)破除了以往采用增量預(yù)算的編制方式，開始采用零基預(yù)算的編制方法。而零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)是不考慮以往的資金投入及相關(guān)開支。如何安排合理的扶貧資金數(shù)額，其實(shí)對(duì)扶貧資金的績(jī)效考核是很關(guān)鍵的。畢竟每年將所安排的資金落實(shí)到相關(guān)的部門和工作中，如果在績(jī)效考核的過程中發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)扶貧工作并不需要如此多的資金就能把扶貧工作做好，再或者是安排的扶貧資金并不能滿足當(dāng)前的工作需要等相關(guān)不良現(xiàn)象。針對(duì)這些現(xiàn)象，如何在下一年度編制扶貧資金預(yù)算時(shí)，做到扶貧資金合理安排，那每年的扶貧資金績(jī)效考核結(jié)果將成為下一年安排合理配比的扶貧資金的重要材料支撐。

6.5 作為考核相關(guān)部門和工作人員的依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)是人力資源管理領(lǐng)域?qū)θ藛T考核的一個(gè)重要手段。合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不僅可以促進(jìn)員工工作的積極性，還可以最終實(shí)現(xiàn)組織制定的目標(biāo)。實(shí)際上，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)所涉及的切面還是相當(dāng)?shù)亩?，比如，人員工作過程的評(píng)價(jià)、工作產(chǎn)出結(jié)果的評(píng)價(jià)、工作中所涉及資金使用效率或者效果的評(píng)價(jià)。在本文中所涉及的績(jī)效評(píng)價(jià)是針對(duì)扶貧資金，如何確保扶貧資金安全有效的使用，所涉及部門和人員較多，如財(cái)政部門、扶貧辦、具體參與扶貧的人員等。對(duì)于在扶貧過程中所牽扯的相關(guān)的部門和人員，應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)在過程約束他們的行為，在結(jié)果中通過對(duì)部門獎(jiǎng)勵(lì)、人員職務(wù)評(píng)優(yōu)、晉升、降級(jí)、調(diào)崗等方式來衡量他們的工作成果，最終做到既保證扶貧資金的安全、有效使用，又可以調(diào)動(dòng)人員的工作積極性。

7 結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧工作的特色，為推進(jìn)更好的完成精準(zhǔn)扶貧工作，我國(guó)政府在扶貧中投入了大量的扶貧資金，而如何使這些扶貧資金最大程度地促進(jìn)扶貧工作的有效開展，對(duì)扶貧資金的績(jī)效考核是極為關(guān)鍵的。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來梳理扶貧資金的使用范圍、使用效率以及使用效果，從管理學(xué)的視角來明確扶貧資金的績(jī)效考核原則?；谶@些績(jī)效考核原則，構(gòu)建相關(guān)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，運(yùn)用合適的考核方法來不斷推進(jìn)扶貧工作的開展。本文在精準(zhǔn)扶貧視角下對(duì)扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)中所涉及的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中的相關(guān)理論進(jìn)行了梳理，以期為后續(xù)制定扶貧資金的績(jī)效評(píng)價(jià)的思路和標(biāo)準(zhǔn)提供更多的理論參考依據(jù)。