任 雨 王利雪 張海川

(1.江海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225101； 2.中共揚(yáng)州市委黨校，江蘇 揚(yáng)州225000； 3.江蘇立科律師事務(wù)所，江蘇 揚(yáng)州225002)

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，區(qū)域資源環(huán)境問(wèn)題也日益突出。在依法治國(guó)的宏觀背景下，行政決策對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性不斷凸顯，行政決策一旦出現(xiàn)重大失誤，將造成巨大的損失。因此，研究重大行政決策法治化問(wèn)題，對(duì)于科學(xué)規(guī)劃公共資源、保障公共權(quán)益來(lái)說(shuō)具有重要意義。

當(dāng)前，行政決策法治化的研究已成為理論界重點(diǎn)關(guān)注的課題，研究方向多集中在行政決策責(zé)任追究、行政決策程序以及評(píng)估體系等領(lǐng)域，或是圍繞行政決策對(duì)法學(xué)和政治學(xué)之間的不相容性進(jìn)行理論辨析，但從基層政府角度開(kāi)展系統(tǒng)研究的成果尚不多。本文著眼縣級(jí)政府法治化建設(shè)實(shí)踐，對(duì)揚(yáng)州寶應(yīng)縣的政府辦、法制辦、發(fā)改委、經(jīng)信委和教育局等部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，并在其所轄的安宜鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)和曹甸鎮(zhèn)走訪(fǎng)，總結(jié)寶應(yīng)縣政府決策法治化建設(shè)中的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，以期為提升縣級(jí)政府重大行政決策實(shí)踐的法治化水平作出貢獻(xiàn)。

一、縣級(jí)政府重大行政決策的界定和特性

(一)重大行政決策的界定

行政決策來(lái)源于行政實(shí)踐，是指具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員，為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)需要解決的問(wèn)題，擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為[注]熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補(bǔ)正》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期，第285頁(yè)。。行政決策的范圍極其廣泛，涉及國(guó)家乃至百姓生活的方方面面，不應(yīng)都納入行政決策法治化的調(diào)整范圍，考慮當(dāng)前社會(huì)政治環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，行政決策法治化范圍應(yīng)界定為重大行政決策。所謂重大，應(yīng)具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)，或涉及決策相對(duì)人較多，或成本金額較大，即對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較深刻的都屬于重大行政決策[注]曾哲：《我國(guó)重大行政決策權(quán)劃分邊界研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第1期，第93頁(yè)。。

當(dāng)前，在加強(qiáng)法治政府建設(shè)研究方面已產(chǎn)生較為豐碩的理論成果，但不少法學(xué)學(xué)者仍質(zhì)疑行政決策是否屬于行政法學(xué)概念。行政法學(xué)將“行政行為”作為其概念體系的核心，“行政決策法治化”的提法首先要解決決策行為是否屬于行政行為的理論問(wèn)題。行政實(shí)踐領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注行政活動(dòng)的技術(shù)和操作層面，通常以效能、科學(xué)性與社會(huì)接受度為其價(jià)值訴求。但事實(shí)上，行政決策類(lèi)型多樣、性質(zhì)各異，很難將其劃歸到特定的行政行為中去。因此，基層政府的行政決策實(shí)踐不宜囿于行政法規(guī)體系來(lái)刻意劃分行政決策的類(lèi)型。

(二)縣級(jí)政府行政決策的特性

縣域是國(guó)家的基礎(chǔ)行政區(qū)域，處于中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其行政管理活動(dòng)直接面向基層人民，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)[注]李勇華、洪千里：《縣域在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的使命擔(dān)當(dāng)——兼論習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于縣域治理的論述》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期，第20頁(yè)。?？h級(jí)政府的行政決策呈現(xiàn)如下三個(gè)特性。

1.從屬性?？h級(jí)政府是地方政府體系的基層單位，是中央政府和省市地方政府在縣域的代表，其主要職能是執(zhí)行上級(jí)政府的路線(xiàn)、方針、政策，并代表國(guó)家管理縣域事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。這種特殊的地位和功能，決定了縣級(jí)政府決策力生成的從屬性[注]劉超：《我國(guó)縣級(jí)政府決策力場(chǎng)域及其優(yōu)化研究》，南京大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第41-42頁(yè)。。

2.基層性。縣級(jí)政府承擔(dān)著大部分基層事務(wù)決策的職能，與公眾的日常生活密切相關(guān)，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等多個(gè)領(lǐng)域，管理對(duì)象分散、多樣、復(fù)雜?？h級(jí)政府公共決策的基層性，決定了其決策作用的直接化。

3.銜接性。因?yàn)槭〖?jí)行政管轄的區(qū)域比較大，行政治理職能往往需要通過(guò)縣級(jí)政府進(jìn)一步貫徹實(shí)施，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政單位并不具備全面的治理功能，所以縣級(jí)政府還承擔(dān)著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提供公共服務(wù)的職責(zé)，是區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的管理者?？h級(jí)政府溝通城鄉(xiāng)、承上啟下的特殊地位，決定了其決策制度設(shè)計(jì)要具有銜接性。

二、縣級(jí)政府重大行政決策法治化建設(shè)的實(shí)踐審視

(一)寶應(yīng)縣行政決策制度建設(shè)的發(fā)展演變

通過(guò)對(duì)寶應(yīng)縣的調(diào)查走訪(fǎng)，結(jié)合相關(guān)部門(mén)依法行政工作情況報(bào)告等資料，總結(jié)出寶應(yīng)縣行政決策的制度化實(shí)踐主要由以下政策組成。20世紀(jì)八九十年代，揚(yáng)州根據(jù)《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》制定并多次修改完善了市一級(jí)的“政府工作規(guī)則”，寶應(yīng)縣也相應(yīng)修訂了縣一級(jí)的“政府工作規(guī)則”，其中“實(shí)行科學(xué)民主決策”章節(jié)明確“要建立健全群眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制”，并對(duì)決策前、中、后有關(guān)工作提出措施。根據(jù)完善國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，寶應(yīng)縣對(duì)行政決策又陸續(xù)提出了更具體的規(guī)范措施。2015年4月，寶應(yīng)縣政府印發(fā)《寶應(yīng)縣2015年依法行政工作要點(diǎn)》，明確提出各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要按照國(guó)務(wù)院和省市政府的統(tǒng)一要求，依法梳理行政權(quán)力事項(xiàng)并以清單形式向社會(huì)公布，將清單內(nèi)的權(quán)力事項(xiàng)納入行政權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)統(tǒng)一管理，落實(shí)《江蘇省行政程序規(guī)定》，制定本地區(qū)政府重大行政決策程序規(guī)定。同年11月，《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》出臺(tái)，為規(guī)范政府重大行政決策行為、降低決策風(fēng)險(xiǎn)、提高決策水平和有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾及問(wèn)題提供了制度保障。為進(jìn)一步規(guī)范重大行政決策聽(tīng)證環(huán)節(jié)，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提高行政決策的民主性和科學(xué)性，2017年8月寶應(yīng)縣政府出臺(tái)《寶應(yīng)縣重大行政決策聽(tīng)證辦法》，11月又印發(fā)《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》，以規(guī)范縣政府重大行政決策公眾參與活動(dòng)的程序，促進(jìn)民主決策和科學(xué)決策。

近年來(lái)，寶應(yīng)縣政府在行政決策制度建設(shè)方面不斷取得突破，制定了重大決策程序的相關(guān)規(guī)定。政府規(guī)范性文件的制定是法治歷程的第一步，隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的不斷加快，縣級(jí)法治政府建設(shè)水平也在不斷提高，但在重大行政決策法治化領(lǐng)域仍有一些值得關(guān)注的問(wèn)題，這一點(diǎn)在寶應(yīng)縣的發(fā)展實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。

(二)縣級(jí)政府重大行政決策法治化的實(shí)踐問(wèn)題

1.重大行政決策的內(nèi)部合法性審查機(jī)制不完善。十八屆四中全會(huì)提出，要建立重大行政決策的內(nèi)部合法性審查機(jī)制[注]盧護(hù)鋒：《行政決策法治化的理論反思與制度構(gòu)建》，《政法論叢》2016年第1期，第86頁(yè)。。2015年1月，江蘇省政府出臺(tái)《江蘇省行政程序規(guī)定》，其第三十條第二款和第三十四條都對(duì)重大行政決策合法性審查進(jìn)行了規(guī)范。江蘇省委省政府辦公廳同時(shí)印發(fā)《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，成為全國(guó)首個(gè)省級(jí)黨政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定的省份。2016年4月，揚(yáng)州市政府辦公室印發(fā)《關(guān)于完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》。為貫徹省市政府規(guī)范性文件的精神，寶應(yīng)縣印發(fā)《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》，其第六條規(guī)定：“縣政府法制工作機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)分別做好重大行政決策合法性審查、廉潔性評(píng)估的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)監(jiān)督管理工作?！钡牵戏ㄐ詫彶樵谠撘?guī)定中的表述過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏規(guī)范的審查程序、剛性的審查機(jī)制及合理的審查時(shí)限等內(nèi)容。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分公職人員仍在一定程度上存在“合法性審查會(huì)束手束腳”“依法決策會(huì)降低行政效率”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，可見(jiàn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策和合法性審查的意識(shí)還不強(qiáng)，“以言代法”“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象還在一定程度上存在，難以保證縣級(jí)政府重大行政決策合法性審查的效果。

2.信息公開(kāi)的質(zhì)量、及時(shí)性與真實(shí)性不足?！秾殤?yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第七條對(duì)重大行政決策信息公開(kāi)的渠道及時(shí)間作出規(guī)定，第八條規(guī)定在每年年初形成重大行政決策目錄并作信息公開(kāi)；《寶應(yīng)縣重大行政決策聽(tīng)證辦法》第十三條對(duì)聽(tīng)證組織部門(mén)提出信息公開(kāi)的具體要求；《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》第十條、第十一條對(duì)寶應(yīng)縣行政決策草案的公開(kāi)方式、征求意見(jiàn)期限以及具體要求作出規(guī)定。但是，這些規(guī)范較為籠統(tǒng)，執(zhí)行難度大，許多條款流于形式。

筆者收集整理了寶應(yīng)縣人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、《寶應(yīng)日?qǐng)?bào)》等媒體、決策承辦單位門(mén)戶(hù)網(wǎng)站或信息公示欄等公布的重大行政決策信息，發(fā)現(xiàn)就信息公開(kāi)這一點(diǎn)尚存在信息量不足、信息公開(kāi)時(shí)間滯后和信息真實(shí)性不夠等問(wèn)題。如在寶應(yīng)縣的行政決策實(shí)踐過(guò)程中，有關(guān)具體決策事項(xiàng)的專(zhuān)題信息沒(méi)有做到及時(shí)公開(kāi)，很多事項(xiàng)均為簡(jiǎn)單的公告或是事后的新聞報(bào)道。對(duì)于政府在具體的重大行政決策事項(xiàng)中如何行使行政決策權(quán)、行政審批權(quán)、分配財(cái)政資金、配置公共資源和提供公共服務(wù)等關(guān)鍵信息，公眾無(wú)從知曉，很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。同時(shí)，在重大行政決策程序的推進(jìn)過(guò)程中要核實(shí)以下內(nèi)容：信息反饋和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是否客觀，公眾參與過(guò)程中所發(fā)表的觀點(diǎn)是否有加工篩選痕跡，信息公開(kāi)質(zhì)量是否有所提升等。

3.公眾參與重大行政決策的機(jī)制仍不完善。這點(diǎn)突出表現(xiàn)在聽(tīng)證會(huì)制度和評(píng)審專(zhuān)家上。一是聽(tīng)證會(huì)制度不成熟。2017年8月，寶應(yīng)縣政府出臺(tái)《寶應(yīng)縣重大行政決策聽(tīng)證辦法》，雖然對(duì)重大行政決策過(guò)程中的民主協(xié)商作出了程序上的規(guī)定，但聽(tīng)證程序仍較為原則、抽象，公眾參與度不足。部分參與聽(tīng)證的人員表示：自己稀里糊涂被選上參加聽(tīng)證會(huì)，對(duì)聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容既不了解也不關(guān)心，自然也提不出建設(shè)性意見(jiàn)。《寶應(yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《寶應(yīng)縣重大行政決策聽(tīng)證辦法》并未對(duì)重大行政決策涉及的利害關(guān)系人占聽(tīng)證人數(shù)的比例作出明確規(guī)定，因此重大行政決策涉及的利害關(guān)系人代表比例偏低，造成聽(tīng)證會(huì)形式化。這一現(xiàn)象在基層政府的行政實(shí)踐活動(dòng)中普遍存在。二是缺乏對(duì)評(píng)審專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)水平和綜合素質(zhì)的評(píng)估。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在決策咨詢(xún)過(guò)程中，專(zhuān)家意見(jiàn)也存在“不專(zhuān)業(yè)”的現(xiàn)象。如在選取專(zhuān)家時(shí)對(duì)其專(zhuān)業(yè)性要求不嚴(yán)格，時(shí)有“萬(wàn)金油”式的專(zhuān)家出席于各類(lèi)聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)。而且，政府有時(shí)會(huì)對(duì)專(zhuān)家意見(jiàn)“按需取舍”；又或者通過(guò)利益影響專(zhuān)家意見(jiàn)，使專(zhuān)家意見(jiàn)淪為佐證政府決策的工具。加之對(duì)專(zhuān)家表現(xiàn)缺乏考核，一些專(zhuān)家參與態(tài)度不認(rèn)真或表達(dá)觀點(diǎn)不痛不癢的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.重大行政決策責(zé)任追究制度不到位。健全的問(wèn)責(zé)制度是高懸于政府及官員頭上，確保其恪盡職守、積極履職的達(dá)摩克利斯之劍[注]夏金萊：《重大行政決策終身責(zé)任追究制度研究——基于行政法學(xué)的視角》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期，第19頁(yè)。?！秾殤?yīng)縣人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定實(shí)行重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度，第二十二條規(guī)定“建立重大行政決策公眾參與的督促、指導(dǎo)與考核機(jī)制”，但缺少“重大行政決策終身責(zé)任追究制度”的相關(guān)規(guī)定。追溯其上級(jí)行政機(jī)構(gòu)，揚(yáng)州市政府也未出臺(tái)重大行政決策終身責(zé)任追究的相關(guān)規(guī)定。若無(wú)嚴(yán)格的責(zé)任制度作為保障，重大行政決策的合法性、科學(xué)性和民主性都將大打折扣。

三、縣級(jí)政府重大行政決策法治化建設(shè)的完善路徑

(一)增強(qiáng)縣級(jí)政府法治觀念，實(shí)現(xiàn)依法治縣、依法決策

全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)在基層。當(dāng)前，縣域格局正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土社會(huì)”向“城市社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，群眾的民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)?？h級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人及其班子成員要進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)：一要改變以往“官本位”和“權(quán)力本位”的思想認(rèn)識(shí)，樹(shù)立起“民本位”與“權(quán)利本位”的思想認(rèn)識(shí)；二要牢記不可逾越法律紅線(xiàn)、不可觸碰法律底線(xiàn)，在行政決策的每個(gè)環(huán)節(jié)都要做到合法合規(guī)，自覺(jué)做全面推進(jìn)依法治國(guó)的推動(dòng)者、守護(hù)者；三要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的學(xué)習(xí)與理解，提高依法辦事能力，強(qiáng)化法治思維，不斷提高縣域范圍內(nèi)各項(xiàng)重大行政決策的社會(huì)參與度和法治化水平。

(二)完善重大行政決策程序制度，健全依法決策機(jī)制

1.完善內(nèi)部合法性審查機(jī)制。內(nèi)部合法性審查機(jī)制的建立，需要政府法制機(jī)構(gòu)發(fā)揮好主體作用，將合法性審查意見(jiàn)作為決策的重要依據(jù)，并強(qiáng)化程序?qū)彶椤?/p>

首先，發(fā)揮好政府法制機(jī)構(gòu)在合法性審查中的主體作用。一是確?？h政府法制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，防止法制辦“看政府主要領(lǐng)導(dǎo)臉色行事”情況的發(fā)生。二是加強(qiáng)基層政府法制機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)與能力建設(shè)。要切實(shí)保障政府法制機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量與專(zhuān)業(yè)要求，并通過(guò)各類(lèi)專(zhuān)題學(xué)習(xí)與交流，提高相關(guān)人員審查內(nèi)部行政決策的能力與水平。三是構(gòu)建政府法律顧問(wèn)制度體系，探索差異化的任務(wù)交辦機(jī)制?？山⒁允姓ㄖ茩C(jī)構(gòu)工作人員、政府公職律師和政府法律顧問(wèn)為成員的政府法律顧問(wèn)辦公室工作平臺(tái)。在實(shí)際工作中，根據(jù)重大行政決策所涉領(lǐng)域、繁雜程度等進(jìn)行差異化交辦，讓“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”。

其次，進(jìn)一步明確合法性審查意見(jiàn)作為政府行政決策重要依據(jù)的地位。一是從立法上保障合法性審查的地位。建議省市政府出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律或者法規(guī)，制定一套統(tǒng)一的合法性審查規(guī)定，明確合法性審查的范圍、程序、主體、對(duì)象等，從立法層面保障合法性審查的順利實(shí)施[注]周曉東：《制度保障：給行政權(quán)力戴上“緊箍咒”》，《江淮時(shí)報(bào)》2015年10月13日，第A3版。。二是在實(shí)踐中自覺(jué)維護(hù)合法性審查效力。決策執(zhí)行機(jī)關(guān)要嚴(yán)格遵循“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定”決策的法定程序[注]江必新：《深化依法治國(guó)實(shí)踐芻論》，《法學(xué)雜志》2017年第12期，第6頁(yè)。，自覺(jué)維護(hù)合法性審查效力，采納法制機(jī)構(gòu)提出的合法性審查結(jié)論，確保決策合法、合理及可操作。

最后，法制機(jī)構(gòu)進(jìn)一步強(qiáng)化程序?qū)彶?，提高?nèi)部審查的實(shí)效性。程序正當(dāng)極其重要，應(yīng)強(qiáng)化程序?qū)彶?，包括決策單位在擬定決策方案時(shí)是否依法進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、公眾參與、專(zhuān)家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必經(jīng)程序，特定事項(xiàng)是否依照規(guī)定舉行了聽(tīng)證會(huì)等。同時(shí)，對(duì)重大行政決策審查明確時(shí)限、提高實(shí)效性，確保法制機(jī)構(gòu)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成合法性審查任務(wù)。

2.完善公眾參與機(jī)制。行政決策模式從封閉走向開(kāi)放，已成為新時(shí)代法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是提高行政決策民主化、科學(xué)化水平的內(nèi)在需要?；鶎诱跊Q策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將決策的社會(huì)接受度視為價(jià)值理念之一，特別要緊密團(tuán)結(jié)與充分尊重利益相關(guān)者。在此基礎(chǔ)上，縣級(jí)政府可結(jié)合自身實(shí)際完善制度規(guī)定，從而提高行政決策的公眾參與度。

首先，不斷優(yōu)化聽(tīng)證會(huì)代表結(jié)構(gòu)。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)讓受決策影響的各方利益主體都參與進(jìn)來(lái)，特別是要保證利害關(guān)系人在各方代表中的合理化占比，并在政府有關(guān)規(guī)定中予以量化，使參與行政決策的代表能真正代表大多數(shù)群體的利益訴求，確保決策體現(xiàn)公眾的真實(shí)意愿和要求。

其次，著力提高行政決策的透明度。要保障民眾參與行政決策的知情權(quán)，加強(qiáng)行政決策過(guò)程的透明度，及時(shí)公開(kāi)所需要解決的社會(huì)問(wèn)題的相關(guān)信息，讓權(quán)力按照法定程序運(yùn)行在陽(yáng)光之下。

最后，積極回應(yīng)公眾對(duì)行政決策的建議。行政決策的執(zhí)行部門(mén)要嚴(yán)格遵守聽(tīng)證程序，如實(shí)將公眾意見(jiàn)反饋給決策機(jī)關(guān)。若出現(xiàn)多數(shù)反對(duì)、分歧或不滿(mǎn)意的現(xiàn)象，政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整決策方案，并在作出最終決策時(shí)說(shuō)明采納或不采納公眾意見(jiàn)的理由。

3.健全專(zhuān)家論證制度。改善決策咨詢(xún)專(zhuān)家組的要素結(jié)構(gòu)構(gòu)成。縣級(jí)政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生等領(lǐng)域，建立健全不同知識(shí)結(jié)構(gòu)、不同領(lǐng)域、不同學(xué)科的決策咨詢(xún)專(zhuān)家組隊(duì)伍。可針對(duì)決策議題定期或事先向?qū)＜医M征詢(xún)意見(jiàn)，也可請(qǐng)專(zhuān)家組擇題開(kāi)展相關(guān)講座，以增強(qiáng)基層政府工作人員的行政決策能力。同時(shí)，要加強(qiáng)行政決策研究論證機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)需決策的事項(xiàng)進(jìn)行事前的調(diào)查研究和可行性論證，提出可供討論的意見(jiàn)。研究論證機(jī)構(gòu)要有民主的研究氛圍和明確的工作目標(biāo)，并充實(shí)機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)力量，組建起獨(dú)立、規(guī)范、權(quán)威[注]寧國(guó)良、羅立：《行政決策制度建設(shè):縣級(jí)政府行政決策優(yōu)化的保障》，《求索》2012年第5期，第170頁(yè)。的研究人員隊(duì)伍。鑒于決策研究論證機(jī)構(gòu)與決策者之間的“親緣關(guān)系”，建議縣級(jí)政府在重大決策的過(guò)程中提高行政決策研究及可行性論證過(guò)程的透明度，避免流于形式?？晌猩鐣?huì)咨詢(xún)?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體決策的評(píng)估論證工作，促進(jìn)民營(yíng)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)與政府行政決策研究論證機(jī)構(gòu)之間的合作。

(三)完善重大行政決策責(zé)任追究制度

十八屆四中全會(huì)明確提出建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度，因此，基層政府應(yīng)盡快建立相關(guān)制度。在制度建設(shè)中，一要明確承擔(dān)責(zé)任主體。重大行政決策都是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，是經(jīng)過(guò)集體討論的產(chǎn)物，但集體討論決定并不意味著就無(wú)法追責(zé)，因?yàn)樵诨鶎诱男姓?shí)踐中普遍采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織實(shí)施的集體決策，并非絕對(duì)的少數(shù)服從多數(shù)，所以行政首長(zhǎng)對(duì)決策結(jié)果往往起到較強(qiáng)的影響力。能否真正發(fā)揚(yáng)決策機(jī)制所蘊(yùn)含的民主價(jià)值，能否嚴(yán)格捍衛(wèi)決策的法定程序，能否保證民主參與機(jī)制功能的有效發(fā)揮等，都會(huì)受到行政首長(zhǎng)個(gè)體因素的影響。《憲法》第一百零五條第二款“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，確立了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則。由此可認(rèn)定，重大行政決策責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是行政決策的最終決定者，即相應(yīng)級(jí)別的政府領(lǐng)導(dǎo)成員。二要明確行政決策責(zé)任追究類(lèi)型。行政決策責(zé)任類(lèi)型主要包括政治責(zé)任和法律責(zé)任，前者承擔(dān)方式一般為黨紀(jì)處分、剝奪責(zé)任主體行政權(quán)力，后者主要包含行政處分、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，縣域治理水平的提升，將對(duì)全社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展起到“壓艙石”的作用。以重大行政決策這一核心環(huán)節(jié)的法治化建設(shè)為抓手，不僅是推進(jìn)縣級(jí)政府法治化治理的關(guān)鍵點(diǎn)，也是深化改革、加強(qiáng)黨的建設(shè)和全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略布局的必然要求。