基于元治理理論探討我國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革

一、研究背景

習(xí)近平總書(shū)記在一系列重要講話中指出，“食品安全是民生，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治。”[1]食品安全作為“五位一體”中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的重要內(nèi)容，必須作為重點(diǎn)穩(wěn)打穩(wěn)抓，食品安全治理作為食品安全中重要的一環(huán)，重要性也非比尋常。而食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為食品安全治理的主要執(zhí)行者，其管理方式及改革都對(duì)食品安全起著非常重要的作用。

我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革歷程

我國(guó)食品安全工作經(jīng)歷了改革開(kāi)放前階段及改革開(kāi)放后階段，改革開(kāi)放后則分為混合過(guò)渡階段、全面外部監(jiān)督階段、科學(xué)監(jiān)管階段、治理現(xiàn)代化階段[2]。

改革開(kāi)放前我國(guó)的食品安全管理（1949-1978年）

早在建國(guó)初期，我國(guó)政府便建立了衛(wèi)生防疫站，設(shè)立了食品衛(wèi)生科（組）從事食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。彼時(shí)的衛(wèi)生部門權(quán)力有限，無(wú)權(quán)責(zé)罰違法違規(guī)的企業(yè)與單位，只提供技術(shù)性指導(dǎo)。但那時(shí)的國(guó)家目標(biāo)是解決人民溫飽問(wèn)題，加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，許多企業(yè)及單位由于利益有限，追逐利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)小，很少會(huì)有假冒仿冒現(xiàn)象發(fā)生，主要問(wèn)題出于工業(yè)、技術(shù)不精。

改革開(kāi)放后我國(guó)的食品安全管理

混合過(guò)渡階段（1979-1993年）改革開(kāi)放后，國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)上來(lái)，食品行業(yè)因?yàn)槠鋬?yōu)勢(shì)迅速吸引大批勞動(dòng)力，食品安全風(fēng)險(xiǎn)也與日俱增。那時(shí)的食品行業(yè)監(jiān)管處于政企合一與政企分化的混合過(guò)渡階段，衛(wèi)生部門與行業(yè)部門的監(jiān)督職責(zé)并未改變多少，傳統(tǒng)的行政干預(yù)作用下降，相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督制度已經(jīng)明顯落后。

全面外部監(jiān)督階段（1994-2002年）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，食品衛(wèi)生與經(jīng)濟(jì)等核心政治問(wèn)題關(guān)系日益緊密，食品產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，食品安全方面也出現(xiàn)了因利益驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生的人為質(zhì)量問(wèn)題，食品衛(wèi)生與人們的生活水平越發(fā)不適應(yīng)。1995年《食品衛(wèi)生法》的通過(guò)標(biāo)志著我國(guó)食品衛(wèi)生工作正式進(jìn)入法制化階段，此時(shí)的食品安全管理部門按職能合并，廢除原有的行業(yè)部門部分權(quán)力，通過(guò)建立強(qiáng)有力的外部獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)取代行業(yè)部門內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，并確立了食品衛(wèi)生行政部門作為食品衛(wèi)生的執(zhí)法主體的地位。

科學(xué)監(jiān)管階段（2003-2011年）2001年，中國(guó)正式加入世貿(mào)組織，意味著我國(guó)食品衛(wèi)生將面臨更多的挑戰(zhàn)。本階段我國(guó)人民群眾對(duì)食品的要求不單單局限于食品數(shù)量安全，更是注重食品質(zhì)量安全，對(duì)食品衛(wèi)生的要求也大大提高。這個(gè)時(shí)候國(guó)家采用“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”模式進(jìn)行食品安全監(jiān)管，但該階段頻發(fā)的食品安全問(wèn)題將這種模式的缺陷顯露出來(lái)：分段監(jiān)管的內(nèi)容未能包含所有應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的內(nèi)容，導(dǎo)致監(jiān)管缺失；而綜合協(xié)調(diào)治理的部門因?yàn)椴糠直O(jiān)管重合，存在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問(wèn)題，使得監(jiān)管也沒(méi)能達(dá)到預(yù)期效果。

治理現(xiàn)代化階段（2012年至今）2009年《食品安全法》的通過(guò)明確了治理食品安全的現(xiàn)代化手段。我國(guó)對(duì)食品安全問(wèn)題的探討角度也由政府單方面監(jiān)管變成了全社會(huì)多方面治理。在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)：“食品安全，首先是‘產(chǎn)’出來(lái)的，要把住生產(chǎn)環(huán)境安全關(guān)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條。食品安全，也是‘管’出來(lái)的，要形成覆蓋從田間到餐桌全過(guò)程的監(jiān)管制度，建立更為嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制度，使權(quán)力和責(zé)任緊密掛鉤?！盵3]中央黨校胡穎廉教授提出“中國(guó)食品安全制度變遷的自變量是政府所嵌入的食品產(chǎn)業(yè)和社會(huì)需求，中間變量是政策目標(biāo)，因變量是選擇什么樣的制度設(shè)計(jì)。食品安全理念和實(shí)踐的三個(gè)歷史階段，變化的是食品領(lǐng)域的具體形勢(shì)，不變的是其內(nèi)在制度邏輯。”[2]因此，食品安全應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在的制度邏輯來(lái)探討治理方向，根據(jù)國(guó)情以及社會(huì)需求進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，才能在新時(shí)代的機(jī)遇中取得更好的成績(jī)。

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀

我國(guó)食品安全監(jiān)管已經(jīng)做到“從農(nóng)田到餐桌”的全方面食品衛(wèi)生監(jiān)督[4]。2018年關(guān)于《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[5]中提到，組建農(nóng)村農(nóng)業(yè)部，將種植業(yè)、畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品等執(zhí)法隊(duì)伍整合，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法；組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，將工商、質(zhì)檢、食藥等整合進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管綜合治理[6]……此次機(jī)構(gòu)改革不僅僅局限于機(jī)構(gòu)整合與精簡(jiǎn)，而是有著職能的轉(zhuǎn)變需求及監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變的必要[7]。從上述可以看出，我國(guó)已經(jīng)正式開(kāi)展綜合執(zhí)法，但綜合執(zhí)法仍存在著一些問(wèn)題，例如食藥方面的監(jiān)管力度被削弱、各個(gè)部門之間監(jiān)管理念的不同導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)產(chǎn)生的差異、獎(jiǎng)懲機(jī)制不當(dāng)導(dǎo)致基層執(zhí)法人員積極性下降等[8]。

二、我國(guó)食品安全治理現(xiàn)狀

監(jiān)管與治理有所不同，監(jiān)管是政府的基本職能，政府根據(jù)監(jiān)管規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行引導(dǎo)和限制，本質(zhì)是為了糾正市場(chǎng)失靈[9]；治理則是強(qiáng)調(diào)食品安全監(jiān)管中所有監(jiān)督者與利益相關(guān)者通過(guò)建立綜合關(guān)系使用靈活手段來(lái)保證食品安全環(huán)境[10]。和西方監(jiān)管型國(guó)家不同，我國(guó)并不是從自由市場(chǎng)過(guò)渡到現(xiàn)代監(jiān)管體制，而是未然中建立起來(lái)的[11]。因此，市場(chǎng)與社會(huì)在食品安全的監(jiān)督上能動(dòng)性并不高，我國(guó)從監(jiān)管的形式向治理轉(zhuǎn)變還需要不斷地探索。

食品安全治理體系

我國(guó)目前還沒(méi)有一套完整的食品安全治理體系，治理也正處于食藥監(jiān)部門單一管理過(guò)渡到大市場(chǎng)監(jiān)管的過(guò)程?，F(xiàn)在最主要的方式依然是國(guó)家衛(wèi)生行政部門牽頭負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理，多個(gè)部門協(xié)調(diào)監(jiān)管。[12]治理體系中市場(chǎng)與社會(huì)還沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

食品安全治理現(xiàn)存問(wèn)題

我國(guó)食品安全治理問(wèn)題主要在于監(jiān)管理念、立法或執(zhí)法等方面。例如，傳統(tǒng)的監(jiān)管注重事前管理而輕視事中事后，注重監(jiān)管而不注重與企業(yè)、消費(fèi)者的反饋交流，注重生產(chǎn)后檢驗(yàn)而不注重前期風(fēng)險(xiǎn)防控，立法不夠完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、未能與市場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)等。[13]

三、元治理理論相關(guān)介紹

公共事務(wù)管理中涉及了三種治理模式，分別為：科層治理（以政府為主體）、市場(chǎng)治理（以企業(yè)為主體）、網(wǎng)絡(luò)治理（以社會(huì)為主體）[14]。這三種模式迥然不同，例如理論背景、治理主體、協(xié)調(diào)模式、運(yùn)作方式等，隨著社會(huì)發(fā)展，這三種治理模式在不同程度上出現(xiàn)了“治理失靈”，究其根本是由于社會(huì)成分復(fù)雜性增加，治理難度加大，治理模式無(wú)法應(yīng)對(duì)新環(huán)境，不能夠解決新問(wèn)題。[15]因此英國(guó)著名學(xué)者杰索普在1997年提出“元治理”一詞，大意為“協(xié)調(diào)三種不同模式以達(dá)到他們最小限度的結(jié)合”[16]。

元治理概念

杰索普后來(lái)以“科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理方式的靈活組合，以達(dá)到其參與者認(rèn)為是最好的結(jié)果”[17]來(lái)表述“元治理”。荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門認(rèn)為“元治理”是“產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段(方法)，通過(guò)組織和管理科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場(chǎng)治理三種治理模式的明智混合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)的績(jī)效負(fù)有責(zé)任的公共管理者(元治理者)看來(lái)是最好可能的后果。”[18]荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門(Louis Meuleman)將元治理分為一階元治理和二階元治理。一階元治理是指選定其中一種治理模式并利用其他兩種治理模式的元素支撐所選模式，并使另外兩種模式不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生破壞；二階元治理是指三種治理模式結(jié)合并且管理這種結(jié)合，而沒(méi)有對(duì)某一種治理模式的偏向。[19]還有一種分類則是將其分為內(nèi)部元治理和外部元治理，“內(nèi)部元治理”是指政府內(nèi)部的治理關(guān)系；“外部元治理”則是指科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系。[20]

元治理相關(guān)介紹

元治理的出現(xiàn)旨在解決三種治理模式失靈而產(chǎn)生的一種“新的治理需求”：消除三者之間的對(duì)立沖突，促進(jìn)三者之間產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)。國(guó)外多年實(shí)踐和學(xué)術(shù)中，政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與治理的基本邏輯已被廣泛認(rèn)可。[21]

“元治理”主體

綜合三種治理模式，“元治理”作為一種新的治理模式，是需要治理主體來(lái)起主導(dǎo)作用的，而唯一主體只能是政府[22]。原因很簡(jiǎn)單，政府作為企業(yè)及社會(huì)的管理者，作為規(guī)則制定者，是一個(gè)穩(wěn)定且中立的主體結(jié)構(gòu)，既能通過(guò)自身協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，又能在三者沖突時(shí)合理解決矛盾?！霸卫怼敝姓鳛橹黧w，需要具備意志力、自由裁量權(quán)以及能力。政府在工作中應(yīng)當(dāng)有堅(jiān)定的信心，有著強(qiáng)烈意愿進(jìn)行元治理；在全球環(huán)境日趨復(fù)雜的背景下，應(yīng)當(dāng)保持敏銳，有著充分的自由裁量權(quán)來(lái)權(quán)衡各種治理模式；而能力則是對(duì)政府最基本的要求，保證政府基礎(chǔ)實(shí)力，才能進(jìn)行元治理模式。

“元治理”策略

元治理是將復(fù)雜的事務(wù)簡(jiǎn)單化，也就是還原論者所支持的觀點(diǎn)，每一種治理模式都有不同程度的失靈問(wèn)題，而元治理的策略則是保留原模式中的優(yōu)點(diǎn)，去除或者最小化其中的缺點(diǎn)，達(dá)到“取其精華去其糟粕”的效果。[23]

四、元治理理論對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的啟示

改革方面

我國(guó)食品安全監(jiān)管來(lái)自政府，而元治理當(dāng)中則不強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，三種治理主體應(yīng)當(dāng)有一定的監(jiān)管權(quán)力，達(dá)到最佳的動(dòng)態(tài)平衡。元治理作為西方國(guó)家創(chuàng)造出的“新型治理模式”，應(yīng)當(dāng)在運(yùn)用時(shí)考慮文化差異性，不應(yīng)該急于求成，而是緩慢放權(quán)、循序漸進(jìn)。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自上而下、因地制宜進(jìn)行改革。

監(jiān)管方面

我國(guó)監(jiān)管人員缺口大，監(jiān)管力度比較弱，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高違法成本，與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下放權(quán)力，讓市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)也共同享有一些監(jiān)管權(quán)力，不僅如此，更應(yīng)當(dāng)對(duì)全社會(huì)盡到宣傳教育的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)讓全社會(huì)了解如何進(jìn)行監(jiān)管、應(yīng)當(dāng)信息公開(kāi)透明易獲取、應(yīng)當(dāng)使全社會(huì)轉(zhuǎn)變“怕惹事，怕麻煩”等心態(tài)，知道監(jiān)管每個(gè)食品經(jīng)營(yíng)者是自身責(zé)任而不是只靠政府。

機(jī)構(gòu)方面

政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，合理運(yùn)用元治理進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管，并進(jìn)行定期學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，將并與市場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行“接頭”，讓民眾的聲音能夠及時(shí)、有效地流入政府內(nèi)部，并與他們交流、協(xié)商解決食品安全方面的問(wèn)題。