土地開發(fā)整理項目管理中存在的問題與建議

田鑫雨

（河北省地礦局第六地質(zhì)大隊 河北 石家莊 050000）

隨著我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的不斷加快，人地矛盾日益突出?！昂侠砝猛恋亍⒈Ｗo耕地”已成為我國社會主義現(xiàn)代化建設中的一項基本國策。實施土地開發(fā)整理項目，對科學有效開發(fā)利用土地、保護耕地、實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，正日益發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，對土地開發(fā)整理項目的管理工作，從理論研究、政策制定、法律規(guī)范、人才培養(yǎng)、實踐操作等方面，都存在著諸多問題。梳理廓清土地開發(fā)整理項目管理的內(nèi)涵外延、政策演變，對于我們搞好土地開發(fā)整理項目管理工作，推動土地資源開發(fā)管理向縱深發(fā)展，具有一定的文獻研究和實踐指導意義。

1 土地開發(fā)整理項目管理的概念

1.1 土地開發(fā)整理。土地開發(fā)整理是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，對荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農(nóng)未利用的土地進行開發(fā)利用；對在生產(chǎn)建設過程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風沙、洪災、滑坡等自然災害損毀的土地進行復墾；對農(nóng)村地區(qū)林、田、路、渠等進行綜合整治。通過土地開發(fā)整理，以增加耕地面積、恢復土地可利用功能、提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

1.2 土地開發(fā)整理項目。與土地開發(fā)整理的3種類型相對應，土地開發(fā)整理項目分為土地開發(fā)項目、土地復墾項目、土地綜合整治項目3種類型。

2 土地開發(fā)整理項目管理的矛盾與問題

土地開發(fā)整理項目的實施，為我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但作為一項復雜的系統(tǒng)工程，特別是涉及到跨學科、跨領域、多技術的一個新興行業(yè)，在理論政策、法律制度、專業(yè)規(guī)范以及社會參與等方面，還存在著諸多矛盾和問題。

2.1 政策法律有待進一步健全完善。近年來，我國土地開發(fā)整理項目建設快速發(fā)展，但總體上看，國家層面的土地開發(fā)整理政策多，相關立法相對滯后，土地整治法律體系建設仍然嚴重滯后于快速發(fā)展的實踐需要。迄今為止，國家層面尚未就土地整治專門立法，目前關于土地整理的法律條文只有 《土地管理法》第四十一條：“國家鼓勵土地整理?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。地方各級人民政府應當釆取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！眹临Y源部出臺并實施的一系列有關土地整治工作方面的 《意見》 《通知》或 《標準》等規(guī)范性政策文件，并不真正具有法律效力，不能從根本上替代法律法規(guī)。從實踐層面看，目前存在著低位法對一些問題作出了具體規(guī)定，但缺乏“上位法”支持的突出問題，制約了土地開發(fā)整理項目的管理規(guī)范。

2.2 管理體制機制有待進一步創(chuàng)新。土地整理管理體制機制是土地開發(fā)整理項目管理的制度保障。目前在組織管理、資金整合、權(quán)屬調(diào)整、利益分配等方面還有待完善創(chuàng)新。一是政府組織管理部門職能有待強化。目前形成的土地開發(fā)整理項目管理制度框架主要是政府主導，即土地開發(fā)整理項目的立項、實施、驗收管理主要由各級政府國土資源行政主管部門和財政部門負責，形成了“國家放權(quán)、地方承擔主要責任”的項目管理運作機制。從組織管理機構(gòu)看，土地整理專門管理機構(gòu)力量薄弱，職能不到位。二是資金管理使用機制有待完善。成片、成規(guī)模地實施土地開發(fā)整理項目，需要大量的資金投入，中央下達資金不足，地方配套資金往往難以到位，社會資金進入還有諸多體制機制上的障礙，難以整合到一個土地開發(fā)整理項目上來，難以形成合力，發(fā)揮資金最大效益。

2.3 專業(yè)技術水平有待進一步提高。土地開發(fā)整理項目管理是一項政策性、技術性、規(guī)范性等要求都非常強的工作，涉及多學科、多領域、多行業(yè)、多部門的協(xié)調(diào)配合。由于土地開發(fā)整理項目工程類型多，工作環(huán)節(jié)復雜，土地整理生態(tài)景觀、城鄉(xiāng)布局、土地流轉(zhuǎn)、工程內(nèi)容、信息系統(tǒng)建設等方面的技術標準跟不上，加之缺乏專業(yè)的規(guī)劃技術、施工隊伍、管理人員，特別是當今信息技術大數(shù)據(jù)、云計算的應用較少，無法對土地整理情況做適時的分析，土地開發(fā)整理項目管理缺乏專業(yè)的技術隊伍、管理隊伍，使得土地開發(fā)整理項目質(zhì)量效益水平還不是很高。

3 土地開發(fā)整理項目管理的對策與建議

3.1 建立健全土地開發(fā)整理法律體系。建立健全土地開發(fā)整理法律體系是實施土地開發(fā)整理項目管理的法律依據(jù)，是全面系統(tǒng)有效解決目前土地開發(fā)整理項目管理過程中諸多問題，保障土地開發(fā)整理項目管理健康發(fā)展的前提保障。依據(jù) 《憲法》，完善《土地管理法》，配套出臺 《土地整治條例》，依據(jù)成系統(tǒng)的法律法規(guī)，制定出臺一系列規(guī)范性政策文件和技術標準，使土地開發(fā)整理項目管理有法可依、有章可循。

3.2 改革創(chuàng)新土地開發(fā)整理管理機制。土地開發(fā)整理已上升為國家戰(zhàn)略，但目前的管理體制與機制已不適應快速發(fā)展的土地整理項目建設的要求，需要積極改革創(chuàng)新。一是建立土地開發(fā)整理項目管理專門組織機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府相關職能部門，以及規(guī)劃設計、投標管理、監(jiān)理、施工、業(yè)主、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等相關部門單位，健全項目管理各項規(guī)章制度，實行項目法人制、招投標制、合同管理制、建設監(jiān)理制、工程管護責任制，加強土地開發(fā)整理項目質(zhì)量管理，提高管理質(zhì)量水平和綜合效益。二是完善資金管理制度。統(tǒng)籌國土、財政、水利、農(nóng)業(yè)等相關部門項目資金，統(tǒng)一納入土地開發(fā)整理項目資金集中管理使用，集中力量建設重點項目工程。拓寬融資渠道，因地制宜地采取多種融資方式，有效解決土地開發(fā)整理項目資金缺口問題。三是加強利益分配土地權(quán)屬管理。土地權(quán)益和權(quán)屬管理是土地開發(fā)整理工作的重要內(nèi)容，也是保障土地開發(fā)整理成效的關鍵環(huán)節(jié)。在項目管理上，不僅要追求新增耕地的數(shù)量，更要注重耕地質(zhì)量的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的改善。要嚴厲杜絕為獲得建設用地指標數(shù)量，忽視土地開發(fā)整理質(zhì)量的行為。要切實杜絕為獲得土地開發(fā)整理項目資金，忽視土地開發(fā)整理質(zhì)量的行為。在項目管理中，要切實注重土地開發(fā)整理數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)相統(tǒng)一。要建立與土地開發(fā)整理相應的土地權(quán)屬管理機構(gòu)，強化土地開發(fā)整理中的土地權(quán)屬管理，依據(jù)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，制定符合實際、切實可行的土地權(quán)屬分配方案，明晰產(chǎn)權(quán)，本著公平、公正和高效的原則，維護各方產(chǎn)權(quán)利益。

3.3 切實提高土地開發(fā)整理專業(yè)技術水平。一是要加快制定完整系統(tǒng)的土地開發(fā)整理技術標準體系。明確國家標準、行業(yè)標準和地方標準，明確土地開發(fā)整理專業(yè)門類和序列，建立調(diào)查、規(guī)劃設計、科研、預算、施工、監(jiān)理、驗收和評價等方面的行業(yè)技術標準，為提高土地開發(fā)整理項目管理水平提供可參考的依據(jù)。二是加快培養(yǎng)高素質(zhì)的土地開發(fā)整理專業(yè)技術隊伍。高素質(zhì)的土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍是保證土地開發(fā)整理項目管理水平提高的前提。要在高校中設置相關專業(yè)、相關課程，培養(yǎng)專業(yè)人才。要組織正在從事土地開發(fā)整理的技術人員和管理人員開展專業(yè)培訓、國內(nèi)外學習考察、技術管理交流等，迅速提升專業(yè)技術隊伍、管理隊伍的綜合能力水平。三是要運用現(xiàn)代科技成果提高土地開發(fā)整理項目管理水平。要運用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術手段，對土地開發(fā)整理項目科學管理，促進土地開發(fā)整理項目管理水平不斷提高。