王 玨，顏 鷹

（中國(guó)計(jì)量大學(xué) 標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)院，杭州 310018）

1 我國(guó)高校章程制定現(xiàn)狀

高校章程，是指由高校權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的，上承國(guó)家教育政策或法律法規(guī)，下啟高校內(nèi)部管理的具有一定法律效力的治?？偩V。[1]隨著教育體制改革的不斷發(fā)展，高校章程建設(shè)也逐漸引起學(xué)校、專(zhuān)家和學(xué)者的高度關(guān)注和重視。在《國(guó)家教育事業(yè)“十二五“規(guī)劃》中，明確提到要加強(qiáng)高等學(xué)校章程建設(shè)，明確學(xué)校的基本定位、服務(wù)面向、治理結(jié)構(gòu)、基本管理制度、保障高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，并提出到2015年，高等學(xué)校要完成“一校一章程”的目標(biāo)。[2]2011年以來(lái)我國(guó)高校章程建設(shè)已經(jīng)有了很大突破和進(jìn)展，北京師范大學(xué)、北京工業(yè)大學(xué)、吉林大學(xué)、黑龍江大學(xué)等二十余所高校已經(jīng)制定并開(kāi)始實(shí)施章程。2013年中國(guó)人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)等六所高校獲得了教育部頒發(fā)的高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書(shū)。但從章程的文本建設(shè)來(lái)看，縱觀已公布的六所高校章程文本內(nèi)容，呈現(xiàn)出文本水平參差不齊的現(xiàn)狀，且不同程度存在形式雷同、內(nèi)容空泛，缺乏可操作性，未彰顯高校精神和特點(diǎn)等問(wèn)題，這也是備受公眾詬病的地方所在。[3]

科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的高校章程不僅能使大學(xué)秩序井然，而且能激發(fā)高校內(nèi)部活力，提高教學(xué)質(zhì)量，創(chuàng)造百花齊放的學(xué)術(shù)氛圍，對(duì)于我國(guó)高等教育的改革發(fā)展具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。目前我國(guó)高校章程建設(shè)工作仍處于探索發(fā)展階段，還需在實(shí)踐中進(jìn)一步豐富和完善。

1.1 我國(guó)高校章程的法律地位及性質(zhì)

高校章程是高校設(shè)立和運(yùn)作的前提與基礎(chǔ)，是高校對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)合法化的保障，是高校進(jìn)行內(nèi)部法人治理的合理限度，是保障高校及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則。[4]高校章程是高校內(nèi)部的最高規(guī)范，是制定其他校內(nèi)規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，其他校內(nèi)規(guī)章制度是高校章程的細(xì)化和具體化。凡是法律有規(guī)定的，高校章程決不能與法律相沖突；凡是法律沒(méi)有規(guī)定的，在符合學(xué)校實(shí)際情況以及高校發(fā)展趨勢(shì)的前提下，高校章程一定要符合法律的精神和原則。作為連接高校外部法律法規(guī)和高校內(nèi)部規(guī)章制度的中間環(huán)節(jié)，高校章程依法制定并依法實(shí)施，應(yīng)該具有法的基本特性，包括規(guī)范性、權(quán)威性、強(qiáng)制性等。[5]

1.2 我國(guó)高校章程的制定主體

通過(guò)對(duì)我國(guó)學(xué)者們現(xiàn)有觀點(diǎn)的總結(jié)，目前高校章程制定主體包括以下三類(lèi)：第一，舉辦者。我國(guó)部分學(xué)者認(rèn)為學(xué)校的舉辦者就是章程的制定主體，章程的內(nèi)容即學(xué)校舉辦者意志的體現(xiàn)[6]。高校的舉辦者，是指依法舉辦高校的政府、組織和個(gè)人，它包括各級(jí)人民政府、具有法人資格的企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他組織和公民個(gè)人。[7]第二，辦學(xué)者。辦學(xué)者即是章程的制定主體，這是被大眾普遍接受的觀點(diǎn)。我國(guó)理論界許多學(xué)者都認(rèn)為大學(xué)章程應(yīng)由學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)自行擬定。[8]高校章程應(yīng)體現(xiàn)高校法人的組織意志，由各高校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)制定并通過(guò)?？v覽已制定出大學(xué)章程的我國(guó)各高校，其章程制定主體絕大部分均為學(xué)校自身。[9]第三，制定主體混合說(shuō)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為高校章程的制定是由辦學(xué)者和舉辦者及利益相關(guān)者一起完成的，即制定主體為辦學(xué)主體與客體相結(jié)合，辦學(xué)主體包括學(xué)校及其他各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)，客體包括政府以及其他利益相關(guān)者。[9]理想的大學(xué)章程應(yīng)既能體現(xiàn)國(guó)家辦學(xué)的意志, 又能體現(xiàn)高校辦學(xué)的內(nèi)在規(guī)律, 是政府、社會(huì)和高校責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。[10]

1.3 我國(guó)高校章程的制定原則

針對(duì)我國(guó)高校章程的制定原則，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)做了大量的研究和探討。胡莉芳指出我國(guó)大學(xué)章程的制定應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)原則：既要繼承歷史，又要反映大學(xué)辦學(xué)理論和實(shí)踐的創(chuàng)新；既要為學(xué)校發(fā)展提供保障，又要對(duì)學(xué)校進(jìn)行約束和節(jié)制；體現(xiàn)辦學(xué)理念，弘揚(yáng)辦學(xué)特色；鼓勵(lì)全校師生的參與。[11]高俊杰認(rèn)為大學(xué)章程制定和實(shí)施的基本原則包括權(quán)益保障原則、大學(xué)自治原則、合法性原則和實(shí)事求是原則。[12]李志剛和劉成杰指出高校章程制定中的原則包括政校分開(kāi)、管辦分離原則，辦學(xué)自主權(quán)原則，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)原則，以及兼顧學(xué)校、教師和學(xué)生三方利益原則。[13]

1.4 我國(guó)高校章程的制定程序

各高校新章程的制定程序應(yīng)包括：成立章程起草小組，形成草案，征求意見(jiàn)，教職工代表大會(huì)討論，校長(zhǎng)辦公會(huì)審議，黨委會(huì)審定，報(bào)送教育部門(mén)核準(zhǔn)后予以公布等。[9]具體來(lái)說(shuō)，即首先成立大學(xué)章程起草領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員由校領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者、教職工代表、學(xué)生代表，以及其他相關(guān)利益主體組成；其次，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成章程草案，并向全校公開(kāi)，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)后對(duì)不足之處進(jìn)行調(diào)整；再次，修改后的草案提交教職工代表大會(huì)討論，通過(guò)后交由校長(zhǎng)辦公室審議和學(xué)校黨委會(huì)審定；最后，形成章程核準(zhǔn)稿并交由教育行政主管部門(mén)核準(zhǔn)，通過(guò)后正式公布實(shí)施。[14]

1.5 我國(guó)高校章程的基本要素

大學(xué)章程的法定內(nèi)容包括：學(xué)校名稱(chēng)校址，辦學(xué)宗旨，辦學(xué)規(guī)模，學(xué)科門(mén)類(lèi)的設(shè)置，教育形式，內(nèi)部管理體制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)，學(xué)校的分立、合并及終止事由，教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)及其保障救濟(jì)機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，章程修改程序等。原則上，任何大學(xué)章程均應(yīng)對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，否則，缺失法定內(nèi)容會(huì)使章程歸于無(wú)效。[15]

2 我國(guó)高校章程的對(duì)比研究

2.1 篇幅與結(jié)構(gòu)比較

根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。高校章程的結(jié)構(gòu)與篇幅，可以從側(cè)面反映章程內(nèi)容的制定情況，為此本文選取以下10所高校進(jìn)行了對(duì)比（見(jiàn)表1）。

表1 我國(guó)10所高校章程結(jié)構(gòu)及篇幅概述表

高校名稱(chēng) 章節(jié)數(shù)目 順序及內(nèi)容蘭州大學(xué) 10章87條序言；總則；舉辦者與學(xué)校；管理體制與組織機(jī)構(gòu)；教學(xué)科研機(jī)構(gòu)；教職員工；學(xué)生；資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)、后勤；對(duì)外聯(lián)系；校訓(xùn)、校徽、校旗、校歌、校慶日；附則。同濟(jì)大學(xué) 7章88條 總則；教職員工和學(xué)生；組織與機(jī)構(gòu)； 經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)與后勤；外部關(guān)系；學(xué)校標(biāo)識(shí)； 附則。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 8章3節(jié)80條 序言；總則；組織機(jī)構(gòu)；教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)；教師與其他教育工作者；學(xué)生；經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理；標(biāo)識(shí)與校慶日；附則。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)比較發(fā)現(xiàn)：從篇幅上，10所高校章程共計(jì)85章754條，平均每份章程有8.5章75.4條，其中蘭州大學(xué)的章數(shù)最多，有10章，南京大學(xué)的條數(shù)最多，有92條，而清華大學(xué)的章條數(shù)都最少，只有7章45條。章程根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目，從結(jié)構(gòu)上看，10所高校中采用“章、條”結(jié)構(gòu)的有5所，分別為清華大學(xué)、北京大學(xué)、上海交通大學(xué)、蘭州大學(xué)和同濟(jì)大學(xué)；采用“章、節(jié)、條”結(jié)構(gòu)的也有5所，包括復(fù)旦大學(xué)、南京大學(xué)、浙江大學(xué)、中央美術(shù)學(xué)院和中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)。從內(nèi)容上看，都符合《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的規(guī)定，載有內(nèi)部管理體制、教職工和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)、學(xué)校與社會(huì)、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督機(jī)制、學(xué)校標(biāo)識(shí)等內(nèi)容。

2.2 具體內(nèi)容比較——以“學(xué)生權(quán)利”為例

（1）條款位置

10所高校中，大部分將“學(xué)生權(quán)利”一項(xiàng)置于“學(xué)生”總的章節(jié)中，并細(xì)分了學(xué)生的定義、對(duì)學(xué)生的分類(lèi)、學(xué)生在校的義務(wù)等內(nèi)容；部分高校將“學(xué)生權(quán)利”劃分在“人員”“教師與學(xué)生”或“學(xué)生與校友”等章節(jié)中的“學(xué)生”條例內(nèi)。

（2）條款數(shù)目

除清華大學(xué)只有1條外，大部分高校對(duì)“學(xué)生權(quán)利”細(xì)分為10條左右，基本不會(huì)少于5條或多于15條。

（3）條款內(nèi)容

相似性——在高校章程中基本都規(guī)定的學(xué)生權(quán)利有：對(duì)學(xué)校資源使用、證書(shū)獲取、獎(jiǎng)助學(xué)金申請(qǐng)、課程選擇、校園及社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)、申辯與申訴權(quán)等。

差異性——本質(zhì)差異不大，只是在劃分及明確表述方面有些許差異。如大部分高校會(huì)在學(xué)生權(quán)利中明確指出學(xué)生可以獲得學(xué)校提供的就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，而個(gè)別學(xué)校則認(rèn)為本應(yīng)如此，不會(huì)再特意提出；再如學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利，大部分學(xué)校只指出學(xué)生可以參與學(xué)校民主管理，但也有少部分學(xué)校明確提出，學(xué)生對(duì)學(xué)校工作有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（4）簡(jiǎn)要分析

此10所高校在章程中對(duì)賦予學(xué)生的權(quán)利上，實(shí)質(zhì)的內(nèi)容基本相似，只不過(guò)在細(xì)則劃分、具體權(quán)利描述等方面不盡相同，但基本上學(xué)生還是享有章程中某些沒(méi)有明確提出的權(quán)利（如就業(yè)指導(dǎo)）。為了讓類(lèi)似“學(xué)生權(quán)利”的章節(jié)內(nèi)容更加清晰明了、表述規(guī)范，本著簡(jiǎn)化、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和優(yōu)化的原則，可將相關(guān)章節(jié)內(nèi)容的書(shū)寫(xiě)模板化、標(biāo)準(zhǔn)化，在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合學(xué)校自身辦學(xué)特色，增加一些與眾不同、別有風(fēng)味的內(nèi)容，最終使高校章程集系統(tǒng)性、實(shí)用性、可操作性和獨(dú)特性于一身，從而推動(dòng)完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)高校依法治校、科學(xué)發(fā)展。

3 推動(dòng)高校章程標(biāo)準(zhǔn)化的建議

3.1 高校章程標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)涵

通過(guò)對(duì)高校章程內(nèi)容的分析我們可以看出，高?；径际且浴陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》為參考依據(jù)，將其中規(guī)定的主要內(nèi)容編寫(xiě)進(jìn)本校章程中，雖然順序與結(jié)構(gòu)不盡相同，但在內(nèi)容上都是大同小異。據(jù)此，很多學(xué)者認(rèn)為高校章程內(nèi)容的趨同性和標(biāo)準(zhǔn)化，是造成目前我國(guó)高校章程內(nèi)容的“千校一面”的主要原因。然而，筆者認(rèn)為更重要的原因應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)化缺失和創(chuàng)新性不足：一方面，高校章程缺乏規(guī)范化、模板化，部分必要內(nèi)容不夠明確、具體，甚至少有表述；另一方面，多數(shù)高校結(jié)合學(xué)校實(shí)際的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定不多，體現(xiàn)辦學(xué)特色的內(nèi)容不足。即該標(biāo)準(zhǔn)化的部分不夠規(guī)范，該特色化的地方?jīng)]有創(chuàng)新，以致對(duì)高校章程進(jìn)行比較時(shí)，霧里看花，千篇一律。

將高校章程標(biāo)準(zhǔn)化并不是抹殺高校特色與創(chuàng)新，而是解決一些問(wèn)題的有效途徑，比如標(biāo)準(zhǔn)化可使章程更具可操作性，使相關(guān)利益方的權(quán)利和義務(wù)更加明確，使章程的對(duì)比、研究和監(jiān)督更加便利等。同時(shí)，在法律框架下，高校有構(gòu)建章程內(nèi)容的自由，而除法定內(nèi)容外，高校也可根據(jù)發(fā)展需要和辦學(xué)特色適當(dāng)增加章程內(nèi)容。對(duì)于不同類(lèi)型院校而言，其辦學(xué)使命、辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)歷史、教育理念、文化傳統(tǒng)等不完全相同，這些都應(yīng)該在高校章程中得以體現(xiàn)。因此，高校應(yīng)當(dāng)也可以使章程做到既清晰明確、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，又特色鮮明、不拘一格。

3.2 高校章程標(biāo)準(zhǔn)化的方法

高校章程標(biāo)準(zhǔn)化，并不是將高校章程的內(nèi)容完全統(tǒng)一，而是使《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的規(guī)定更加細(xì)致和具體化。通過(guò)對(duì)比多所高校的高校章程我們不難發(fā)現(xiàn)，9章左右的內(nèi)容基本歸為以下幾點(diǎn)：開(kāi)篇序言，首章總則，學(xué)校基本信息大多在倒數(shù)第二章，附則在最后一章，中間章節(jié)則分別介紹了學(xué)校人員（包括教職員工、學(xué)生、校領(lǐng)導(dǎo)等）享有的權(quán)利、職責(zé)與義務(wù)，學(xué)校組織機(jī)構(gòu)（包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教學(xué)科研組織等）的組成與功能，學(xué)校治理機(jī)制（包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、財(cái)務(wù)管理等）的管理執(zhí)行等內(nèi)容。雖然都是結(jié)合高校各自的辦學(xué)特色與辦學(xué)宗旨制定的，但章程的總體內(nèi)容是相似的，所以筆者認(rèn)為，我們完全可以將高校章程的章節(jié)要求標(biāo)準(zhǔn)化，即明文規(guī)定每一章的設(shè)置，將其擬定為標(biāo)準(zhǔn)，如：序言；第一章總則；第二章辦學(xué)宗旨與理念；第三章辦學(xué)主體；第四章人員等。

3.3 高校章程的標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化

標(biāo)準(zhǔn)化模板并不會(huì)使高校章程過(guò)于刻板化，反而給章程的制定編寫(xiě)及后期修改工作帶來(lái)可遵循的程序。同時(shí)，高校作為我國(guó)的人才培養(yǎng)學(xué)府，需要遵循的監(jiān)管機(jī)制大多是相似的，有關(guān)部門(mén)對(duì)高校責(zé)任與義務(wù)的審查落實(shí)需考核的內(nèi)容也是相近的，而高校章程作為大學(xué)里的“憲法”，若以標(biāo)準(zhǔn)的模板去編寫(xiě)，對(duì)后續(xù)的監(jiān)管也將起到重要作用。此外，高校章程標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)于專(zhuān)家學(xué)者們進(jìn)行章程建設(shè)的研究也能起到便利作用，對(duì)這方面有關(guān)注的師生也可以直接找到該高校的特色條例而非全部參考。需要注意的是，高校章程標(biāo)準(zhǔn)化絕不意味著章程內(nèi)容的如出一轍，而是要求在標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上追求特色化，不同高校有其不同的大學(xué)使命、辦學(xué)特色和核心教育理念，現(xiàn)代高校章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不同大學(xué)的個(gè)性與特色，也是對(duì)大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)目標(biāo)、實(shí)際運(yùn)行與管理做法、文化傳統(tǒng)等基本問(wèn)題的提煉與升華。[3]

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)高校章程建設(shè)是一項(xiàng)紛繁復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要完備的國(guó)家教育法律法規(guī)作為章程實(shí)施及監(jiān)管的有力保障，還需要現(xiàn)代大學(xué)制度、合理的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、多方監(jiān)督機(jī)制等作為支撐，從而得以在政府宏觀調(diào)控下，推動(dòng)高校面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。從章程的制定上來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)化既是保證章程文本準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、規(guī)范，條文內(nèi)容明確、具體、有可操作性的重要技術(shù)基礎(chǔ)，也是促進(jìn)高校章程建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，彰顯現(xiàn)代大學(xué)精神和學(xué)校辦學(xué)特色的重要推動(dòng)力。目前我國(guó)的高校章程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚處于起步探索階段，還需要相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的進(jìn)一步研究，在此，希望筆者的拙見(jiàn)能提供一點(diǎn)啟發(fā)。