區(qū)域政策推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究
——以上海市奉賢區(qū)為例

■張淼 方雪嬌

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、優(yōu)化增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力從傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在此背景下，深入研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，探索如何聚焦體制機(jī)制改革、切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境、挖掘企業(yè)創(chuàng)新潛力，通過有效政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的問題，必將有助于區(qū)域創(chuàng)新能力提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型。

一、奉賢區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況

面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，奉賢區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展牢牢把握穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，注重規(guī)模提升與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，積極推動(dòng)美麗健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)中有增

2018年奉賢區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1724億元，比上年增長(zhǎng)9.7%，增速提高2.4個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載能力不斷增強(qiáng)，主導(dǎo)作用日益顯現(xiàn)，工業(yè)集中集聚效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。

（二）現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速發(fā)展

近年來，奉賢區(qū)大力引進(jìn)現(xiàn)代商貿(mào)、金融、文創(chuàng)休閑、功能性服務(wù)業(yè)、平臺(tái)及電子商務(wù)等五大重點(diǎn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)。2018年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為1.2∶53.8∶45.0。美麗健康產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，東方美谷品牌打造實(shí)現(xiàn)新突破；九棵樹（上海）未來藝術(shù)中心、上報(bào)傳悅坊等項(xiàng)目扎實(shí)推進(jìn)；中小企業(yè)科技創(chuàng)新活力區(qū)建設(shè)成效顯著。

（三）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加快推進(jìn)

奉賢區(qū)全年實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)增加值達(dá)到841.5億元，比上年增長(zhǎng)8%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占三次產(chǎn)業(yè)增加值的比重達(dá)到45%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。美麗健康產(chǎn)業(yè)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到251.5億元，同比增長(zhǎng)15.6%。

（四）財(cái)政收入增收平穩(wěn)

在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，近幾年奉賢區(qū)財(cái)政收入水平依然保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，2018年財(cái)政總收入達(dá)到492.2億元，比上年增長(zhǎng)22.1%；區(qū)級(jí)財(cái)政收入達(dá)到151.2億元，增長(zhǎng)18%。

（五）固定資產(chǎn)投資保持快速增長(zhǎng)

2018年奉賢區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資突破400億元大關(guān)，達(dá)到440.5億元，比上年增長(zhǎng)20.5%。從投向來看，工業(yè)投資增保持平穩(wěn)增長(zhǎng)。工業(yè)投資（區(qū)屬）實(shí)現(xiàn)84.3億元，較上年提高了19.4個(gè)百分點(diǎn)，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額的比重為20.4%。全年?yáng)|方美谷產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目完成工業(yè)投資18.4億元，比上年增長(zhǎng)7.7%，占工業(yè)投資的比重為為21.8%，與上年基本持平。城市基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)降為升。2018年城市基礎(chǔ)設(shè)施投資（區(qū)屬）實(shí)現(xiàn)74.0億元，增長(zhǎng)10.7%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額的比重為17.9%。

二、奉賢區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策現(xiàn)狀及存在問題

近年來，奉賢區(qū)政府十分重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)體系等方面相繼出臺(tái)了系列政策，取得了一定成績(jī)。但與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施方面，仍需進(jìn)一步完善。

（一）產(chǎn)業(yè)政策開放度不夠，政策理念有待進(jìn)一步更新

奉賢區(qū)政府重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)開放度的提升，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)集群為單位的招商引資，加大招商力度。同時(shí)出臺(tái)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)招商。在產(chǎn)業(yè)體系方面，奉賢區(qū)加大與上海中心城區(qū)和周邊地區(qū)的對(duì)接，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，取得了一些效果。但必須承認(rèn)，奉賢產(chǎn)業(yè)政策開放度依然不夠，較之其他區(qū)域相對(duì)較弱。從產(chǎn)業(yè)體系方面看，奉賢區(qū)確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)規(guī)律，并有廣闊的未來發(fā)展空間。但從長(zhǎng)三角內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工和比較優(yōu)勢(shì)來看，奉賢區(qū)的制造業(yè)與周邊地區(qū)存在一定同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，需加強(qiáng)與周邊區(qū)域的分工協(xié)作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（二）產(chǎn)業(yè)政策差別化不足，產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)不突出

從目前奉賢實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策看，奉賢產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策方向明確，但就目前政策設(shè)計(jì)上針對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策支持重點(diǎn)不突出，產(chǎn)業(yè)間政策差別化不足。在政策設(shè)計(jì)上，針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度尚未完全凸顯；從政策實(shí)施效果看，由于政策設(shè)計(jì)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，政策實(shí)施效應(yīng)并未完全顯現(xiàn)，針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的孵化、培育、扶持效果還有待進(jìn)一步觀察，及時(shí)調(diào)整。

（三）產(chǎn)業(yè)政策相互獨(dú)立，政策體系化有待加強(qiáng)

近年來，奉賢區(qū)在產(chǎn)業(yè)政策制定和科技、人才、教育、交通等配套投入上花了大力氣，取得了明顯成效。但由于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策分別出自不同職能部門，尤其是關(guān)于創(chuàng)新型企業(yè)和創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策涉及部門繁多，政策出處多頭，直接造成政策間相對(duì)獨(dú)立、體系化不強(qiáng)，從而造成政策規(guī)定重復(fù)或缺位、扶持重點(diǎn)不突出、執(zhí)行效果不明顯。

三、奉賢區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展政策思路與建議

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展政策設(shè)計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既要完成政府發(fā)展思路、政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，也要針對(duì)奉賢本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，因地制宜、科學(xué)合理地制定相關(guān)政策。

（一）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展政策思路

1.由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變

奉賢在自身產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，只要突破空間、技術(shù)等限制，必將在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面有較大發(fā)展空間。在開放過程中，奉賢應(yīng)本著協(xié)同的原則，根據(jù)自身資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，選擇適合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，與全市發(fā)展總體規(guī)劃相銜接，與周邊區(qū)縣發(fā)展相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集群發(fā)展。針對(duì)近年來重點(diǎn)發(fā)展的美麗健康產(chǎn)業(yè)，奉賢應(yīng)抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)多維度突破。

2.由普惠式向差別化轉(zhuǎn)變

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)制定時(shí)，首先，對(duì)于區(qū)內(nèi)確定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，應(yīng)有針對(duì)性的出臺(tái)差別化扶持政策，集中力量推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)發(fā)展，繼而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際情況制定差別化政策，有的放矢，提高產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)效性、實(shí)用性和可操作性。

3.由獨(dú)立式向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)，應(yīng)摒棄應(yīng)急式的政策制定方式，盡量按照體系化原則設(shè)計(jì)政策框架。首先，完善的政策體系要有統(tǒng)一的政策目標(biāo)為指導(dǎo)。其次，政策體系中各項(xiàng)政策在導(dǎo)向性問題上應(yīng)保持一致。再次，政策體系應(yīng)不僅包括產(chǎn)業(yè)政策，還要在土地、金融、人才等方面的政策深度融合，從而最大發(fā)揮政策效應(yīng)。

4.由單輪驅(qū)動(dòng)向雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變

在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)和制定中，奉賢區(qū)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將產(chǎn)業(yè)培育政策和市場(chǎng)培育政策并重，由過去的產(chǎn)業(yè)政策單輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)政策雙輪驅(qū)動(dòng)，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大但經(jīng)濟(jì)效益并不理想的現(xiàn)象，在提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟度的同時(shí)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展政策建議

1.增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)

首先，建立以龍頭企業(yè)技術(shù)中心、科研機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)體系，增強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。其次，圍繞化妝品、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)一批先進(jìn)制造業(yè)公共檢測(cè)技術(shù)服務(wù)平臺(tái)。再次，企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝的費(fèi)用，按照國(guó)家及我市頒布標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行稅前扣除。

2.培育優(yōu)勢(shì)企業(yè)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)生機(jī)活力

首先，從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中選擇2—3個(gè)龍頭企業(yè)，做好企業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)制定相應(yīng)扶持政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合。其次，擴(kuò)大龍頭企業(yè)規(guī)模，如重點(diǎn)企業(yè)、骨干企業(yè)可通過項(xiàng)目合作實(shí)現(xiàn)并購(gòu)嫁接，外資企業(yè)可通過增資擴(kuò)股擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。再次，鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)走出去，引導(dǎo)龍頭企業(yè)瞄準(zhǔn)國(guó)際同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，找發(fā)展差距、明確發(fā)展目標(biāo)、制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，通過與區(qū)外企業(yè)的合作開發(fā)、聯(lián)合制造、并購(gòu)參股等方式，積極融入國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展，不斷壯大。

3.提升專業(yè)化水平，鼓勵(lì)制造業(yè)主輔分離

一是在提高制造業(yè)專業(yè)化水平基礎(chǔ)上，引領(lǐng)奉賢及周邊區(qū)域制造業(yè)企業(yè)通過管理創(chuàng)新和業(yè)務(wù)流程再造，將一些非核心的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)外包給專業(yè)服務(wù)業(yè)供應(yīng)商。二是鼓勵(lì)制造業(yè)企業(yè)由加工制造環(huán)節(jié)向研發(fā)設(shè)計(jì)和品牌營(yíng)銷兩端拓展延伸，提高生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中的比重。三是通過產(chǎn)業(yè)、物流、供應(yīng)鏈服務(wù)和電子商務(wù)平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，連接產(chǎn)業(yè)鏈上下游，為企業(yè)提供一體化流通服務(wù)，形成采購(gòu)、生產(chǎn)、流通、加工、分銷一體化。

4.進(jìn)行戰(zhàn)略性招商，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展

更新招商理念，進(jìn)行戰(zhàn)略性招商，避免只見項(xiàng)目、不見產(chǎn)業(yè)。具體表現(xiàn)在針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)籌招商重點(diǎn)，細(xì)化對(duì)招商目標(biāo)的篩選機(jī)制，圍繞“東方美谷”建立區(qū)域招商品牌，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集群化發(fā)展。首先，突出招商的引導(dǎo)性，研究制定適合奉賢區(qū)各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)投資指導(dǎo)目錄，用明晰的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)投資走向；其次，突出招商的前瞻性，系統(tǒng)指定各產(chǎn)業(yè)招商目標(biāo)，一方面實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接，形成上下游協(xié)調(diào)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條，一方面引入新產(chǎn)品新技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、能級(jí)提升奠定基礎(chǔ)。

5.建立相關(guān)政策體系，優(yōu)化創(chuàng)新轉(zhuǎn)型環(huán)境

一是搭建公共服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。根據(jù)創(chuàng)新不同階段的不同特點(diǎn)有針對(duì)性地給予分類支持。在科技型企業(yè)初創(chuàng)期，加大基礎(chǔ)設(shè)施和“孵化器”、“加速器”的建設(shè)力度，為企業(yè)提供專業(yè)化的孵化服務(wù)體系，基礎(chǔ)性的公共研發(fā)和檢測(cè)平臺(tái)，降低企業(yè)的運(yùn)行成本；在企業(yè)科技產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)的成長(zhǎng)期，通過專業(yè)加速器的建設(shè)，整體規(guī)劃、分部建設(shè)，逐步集聚的方式，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的科技園區(qū)及稅收政策、國(guó)際合作政策、創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等政策支持，同時(shí)注意各政策間的協(xié)調(diào)配合，激勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

二是構(gòu)建多元化投入機(jī)制，加強(qiáng)金融支撐。在金融機(jī)構(gòu)設(shè)立上，鼓勵(lì)銀行設(shè)立科創(chuàng)類專職服務(wù)部門，為企業(yè)創(chuàng)新提供支撐；在金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)上，推動(dòng)融資擔(dān)保、融資租賃等業(yè)務(wù)開展，促進(jìn)企業(yè)間接融資；在金融服務(wù)優(yōu)化上，借鑒蘇州“科貸通”做法，與區(qū)內(nèi)銀行合作搭建銀政平臺(tái)，為具有高增長(zhǎng)潛力的創(chuàng)新型企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)。

三是完善人才政策，推進(jìn)創(chuàng)新人才集聚。著眼于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高端人才和團(tuán)隊(duì)力量，在吸引、培育和用好人才方面出臺(tái)專項(xiàng)支持政策。形成創(chuàng)新人才引、留機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人才工作的領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制建設(shè)，通過多元化投入，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入活力創(chuàng)新園落地生根；建設(shè)創(chuàng)新人才隊(duì)伍，建立健全人才培養(yǎng)機(jī)制，尤其注重青年科技人才及緊缺型人才的培養(yǎng)與服務(wù)，形成階梯型人才隊(duì)伍構(gòu)成；搭建創(chuàng)新人才發(fā)展平臺(tái)，借助現(xiàn)有的“千人計(jì)劃”創(chuàng)業(yè)園，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)孵化器，形成創(chuàng)新的新型空間和研發(fā)基地，加速資金匯集和科研成果轉(zhuǎn)化。

四是改進(jìn)政府科技服務(wù)，協(xié)助創(chuàng)新成果落地。要加強(qiáng)實(shí)施合作協(xié)調(diào)，政府有效調(diào)配產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新所需的生產(chǎn)要素，通過政(政府)、產(chǎn)(企業(yè))、校(高校)、研(科研機(jī)構(gòu))合作搭建共盈平臺(tái)，整合資源，提高成果轉(zhuǎn)化率。要進(jìn)一步完善實(shí)施專利申請(qǐng)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，打通科創(chuàng)通道，對(duì)企業(yè)技術(shù)專利的申請(qǐng)與獲取，提供更為便捷的通道，嚴(yán)格知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。要有效實(shí)施科技成果的科學(xué)管理，建立符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的科技成果績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立和完善科技成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)為后續(xù)研究提供相應(yīng)保障。

五是完善信息技術(shù)，建立技術(shù)信息平臺(tái)。充分發(fā)揮信息技術(shù)，建立信息平臺(tái)，重點(diǎn)打造金融服務(wù)平臺(tái)、物流共享平臺(tái)及技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等；建設(shè)完善信息資源庫(kù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展搭建創(chuàng)新服務(wù)的技術(shù)平臺(tái)與信息平臺(tái)，提高公共信息資源的利用率。