“三權(quán)”分置下內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響因素及對(duì)策研究*

◎王 耀

“三權(quán)分置”是現(xiàn)有新推出的一種土地經(jīng)營(yíng)制度模式，它的主要作用是解決傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中承包權(quán)和所有權(quán)分離所帶來(lái)的一系列的問(wèn)題。但是在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地這種模式卻也顯現(xiàn)出了很多的問(wèn)題，本文詳細(xì)的分析了這些問(wèn)題并提出了具體的解決措施，希望能夠推動(dòng)“三權(quán)分置”在內(nèi)蒙古農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的制約因素

1.機(jī)械性因素

“三權(quán)分置”在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)存在以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，缺少一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的方式，在“三權(quán)分置”的設(shè)計(jì)體系要求中明確的表示土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押出去，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中由于農(nóng)村各方面社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)不完善，缺乏相應(yīng)的組織為農(nóng)民提供專(zhuān)業(yè)的信息，大部分的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押非常困難，沒(méi)有形成配套的組織機(jī)構(gòu)和服務(wù)。第二，現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度不完善。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度已經(jīng)運(yùn)行多年，在運(yùn)行過(guò)程中已經(jīng)得到了很大程度的改變和促進(jìn)，但是在一些制度的建立和完善方面還存在很多的問(wèn)題，現(xiàn)在仍舊有很多關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地糾紛發(fā)生，現(xiàn)有的土地服務(wù)部門(mén)的能力無(wú)法滿(mǎn)足土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的問(wèn)題。因此政府必須要完善土地管理部門(mén)職能，對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)服體系進(jìn)行完善，一旦發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛問(wèn)題，要及時(shí)應(yīng)用現(xiàn)有的規(guī)范制度進(jìn)行解決。

2.經(jīng)濟(jì)性因素

“三權(quán)分置”要想順利實(shí)施，必須要使農(nóng)民能夠清楚三權(quán)是哪三權(quán)，并對(duì)這三者之間的關(guān)系進(jìn)行明確。在我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制大環(huán)境下，由于這三種權(quán)利的主體不一樣，因此從不同的角度出發(fā)存在一定的矛盾。一些外來(lái)務(wù)工人員的存在對(duì)原本擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民造成了一些威脅，當(dāng)損害到農(nóng)民的利益時(shí)農(nóng)民就會(huì)對(duì)相應(yīng)的政策提出異議。在另一個(gè)方面，根據(jù)相應(yīng)的規(guī)定，只有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被土地現(xiàn)有的持有人進(jìn)行交易，因此為了保護(hù)自己的利益，大多數(shù)農(nóng)民更加注重經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有，而在一定程度上忽略了承包權(quán)和所有權(quán)的地位，而這種不平衡的現(xiàn)象也導(dǎo)致這三者之間的矛盾日益增強(qiáng)。

3.政策性因素

目前已經(jīng)有一些專(zhuān)業(yè)人員對(duì)“三權(quán)分置”進(jìn)行了新的研究，但是這些研究并沒(méi)有得到更深入的進(jìn)展，很多問(wèn)題仍舊沒(méi)有得到解決。特別是一些涉及的法律規(guī)范的問(wèn)題仍舊面臨較大的阻力和壓力，這些問(wèn)題都需要得到足夠的重視與及時(shí)的解決。

二、內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)方的問(wèn)題

供應(yīng)方指的就是農(nóng)民。我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)于貧困農(nóng)民的社會(huì)保障體系仍舊不完善，大多數(shù)農(nóng)民仍舊生活困難，雖然隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的生活保障問(wèn)題也制定了很多的政策，但是這些政策并沒(méi)有得到真正的實(shí)施。大部分的農(nóng)民由于自身知識(shí)的缺乏沒(méi)有辦法找到滿(mǎn)意的工作，因此他們的主要生活來(lái)源還是依賴(lài)于土地?，F(xiàn)有農(nóng)民的思想觀(guān)念也比較落后，大多數(shù)人對(duì)于土地有著深厚的情感，世世代代依靠土地生活。這樣的生活模式造成了農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的觀(guān)念就非常的抗拒。很多農(nóng)民出去打工，寧愿土地閑置也不會(huì)把經(jīng)營(yíng)權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給別人，因?yàn)樗麄冇X(jué)得那他們賴(lài)以生存的根本。隨著現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)化水平的不斷提高，社會(huì)需要的更多是更加專(zhuān)業(yè)的知識(shí)人才，而農(nóng)民文化水平都不是很高又沒(méi)有特殊的技能，因此很難找到一份對(duì)口滿(mǎn)意的工作，只能選擇在家繼續(xù)務(wù)農(nóng)。土地不能流轉(zhuǎn)就會(huì)影響其規(guī)?；膶?shí)現(xiàn)。還有一個(gè)問(wèn)題是隨著現(xiàn)在城市化進(jìn)程的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民都會(huì)進(jìn)城務(wù)工，但存在的問(wèn)題是他們不能成為真正的城市居民，大多數(shù)的農(nóng)民年輕時(shí)在外務(wù)工，年老后回家種地養(yǎng)老。這就造成了農(nóng)村的土地并不能夠得到真正的流轉(zhuǎn)化，阻礙了土地的規(guī)?；l(fā)展。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求方的問(wèn)題

現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求方對(duì)象很少。在實(shí)際中大部分的需求方都是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民，這些農(nóng)民并沒(méi)有足夠?qū)I(yè)的農(nóng)業(yè)知識(shí)文化，就算把土地大部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)收回后也沒(méi)能對(duì)土地進(jìn)行規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)有一些土地政策也存在問(wèn)題，限制外地人擁有土地流轉(zhuǎn)權(quán)，這也在一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施。另一個(gè)方面，現(xiàn)有大部分的政策對(duì)土地的需求方?jīng)]有進(jìn)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。雖然近年來(lái)隨著各種土地流轉(zhuǎn)優(yōu)惠政策的實(shí)施，農(nóng)村政府為了跟隨中央的腳步和號(hào)令在一定程度上放寬了對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象的規(guī)定，與此同時(shí)也降低了對(duì)這些承包戶(hù)的約束力。而這種現(xiàn)象也造成了大部分的承包戶(hù)經(jīng)營(yíng)不良，給自己帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)浪費(fèi)了大量的土地資源?，F(xiàn)有農(nóng)村土地體制中存在一些農(nóng)業(yè)大戶(hù)，這些農(nóng)業(yè)大戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)中起著重要的作用，這些農(nóng)業(yè)大戶(hù)在對(duì)土地進(jìn)行管理中不僅要面對(duì)市場(chǎng)的壓力，也要提高自身對(duì)土地的專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力，提高土地種植的效率。因此這些農(nóng)業(yè)大戶(hù)可以選擇學(xué)習(xí)更多的土地管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在增強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，提高自身的專(zhuān)業(yè)技能，將這些土地進(jìn)行最大程度的利用，提高土地的使用效率。

3.土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)和服務(wù)體系的問(wèn)題

目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和服務(wù)體系缺乏一定的政策法規(guī)進(jìn)行限制。雖然國(guó)家出臺(tái)了很多關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策和要求，但一些政策要求并不符合地方政府的實(shí)際情況，造成了很多土地流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民和需求方之間單純的自我約束，并沒(méi)有簽訂一些專(zhuān)業(yè)的合同來(lái)規(guī)定雙方之間應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，這種現(xiàn)象也就造成了很多的土地糾紛。現(xiàn)有大部分農(nóng)村并沒(méi)有建立一個(gè)完善的土地規(guī)范評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，造成的后果是大部分的土地流轉(zhuǎn)信息不完善，并且缺乏一個(gè)專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)，很多農(nóng)民在對(duì)土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)盲目選擇的情況，造成自身的利益損失。由于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)很大，它存在著投入多但回報(bào)卻少的特點(diǎn)。大部分土地流轉(zhuǎn)的需求方都存在著資金極度缺乏的情況，現(xiàn)有的農(nóng)村貸款的監(jiān)管體系中也并沒(méi)有建立一些資金的投放機(jī)制，即使有愿意提供資金的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在利息又超出需求方所能承受的范圍。

三、“三權(quán)”分置下內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究

1.完善法律體系，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)

首先必須對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行完善，我國(guó)法律明確的規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分界，詳細(xì)的規(guī)定了這三種權(quán)利在使用和收益方面的邊界，也對(duì)這三者的權(quán)利主體的相應(yīng)責(zé)任和需要承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。因此必須要對(duì)現(xiàn)行的政策進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，對(duì)農(nóng)村土地的一些項(xiàng)目進(jìn)行明確的分化，將一些土地的補(bǔ)貼和其它的補(bǔ)貼項(xiàng)目的錢(qián)直接發(fā)放到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人手中，確保國(guó)家規(guī)定的激勵(lì)政策能夠得到最大程度的作用。也可以對(duì)現(xiàn)行的相應(yīng)征收補(bǔ)償政策進(jìn)行改變，將補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目進(jìn)行明確的責(zé)任分劃，確保征地補(bǔ)償?shù)慕痤~能夠分發(fā)到農(nóng)民的手中。

2.完善承包權(quán)權(quán)能

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著很重要的意義，這也是對(duì)土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的最重要目的所在。農(nóng)村土地承包權(quán)體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利，它也是農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)保障的體現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中，農(nóng)村土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)要想達(dá)到平衡，就必須要對(duì)承包權(quán)的權(quán)益進(jìn)行規(guī)范和完善，進(jìn)一步的對(duì)承包權(quán)權(quán)益的主體進(jìn)行保護(hù)。

3.加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流監(jiān)管，保障農(nóng)民利益

要想進(jìn)步得對(duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行保障，就必須要加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管力度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資和收入的周期比較長(zhǎng)，土地播種和收獲所需要的時(shí)間比較長(zhǎng)，在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可能會(huì)轉(zhuǎn)化，因此監(jiān)管部門(mén)必須要考慮到這一特點(diǎn)合理的對(duì)流轉(zhuǎn)期限進(jìn)行確定。監(jiān)督管理部門(mén)還要保證經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限必須控制在承包權(quán)年限以?xún)?nèi)，如果想進(jìn)一步獲得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，就必須要求經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)有主體在合同規(guī)定的到期年限兩年之內(nèi)對(duì)承包權(quán)的主體提出相應(yīng)的要求，在征得承包權(quán)主體的同意后簽訂下一個(gè)時(shí)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。在另一個(gè)方面也要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的價(jià)格監(jiān)督，由于現(xiàn)有農(nóng)村的社會(huì)保障體系不完善，導(dǎo)致了很多農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格極度不合理，在損害了承包權(quán)主體利益的同時(shí)也會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)一定的損害，因此政府可以采用一定的手段進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中價(jià)格能夠保持合理。最后也要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中合同的監(jiān)督管理，大多數(shù)的農(nóng)民都沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，因此政府要制定嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的把控。

4.完善相應(yīng)配套機(jī)制

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是非常常見(jiàn)的一種情況。要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押就必須要建立一定的抵押過(guò)程管理規(guī)范，可以積極的開(kāi)展一些土地管理工作，對(duì)現(xiàn)行土地的承包者主體進(jìn)行更加深刻的了解，并把相應(yīng)信息納入檔案數(shù)據(jù)內(nèi)。第二，建立一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)價(jià)估算機(jī)制，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的知識(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確的估算，確定經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。

5.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的學(xué)習(xí)

國(guó)家相應(yīng)的土地管理規(guī)范政策出臺(tái)以后，各地政府要把國(guó)家的政策及時(shí)的傳達(dá)給農(nóng)民。地方政府也要根據(jù)國(guó)家政策的大方向制定一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的土地管理政策，加大對(duì)于農(nóng)民的政策宣傳力度，讓農(nóng)民真正的了解到土地流轉(zhuǎn)政策的優(yōu)勢(shì)，并為農(nóng)民提供一些合同制定的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，從農(nóng)民的角度著想，維護(hù)好每一個(gè)農(nóng)民的切身利益。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，要針對(duì)現(xiàn)有存在的問(wèn)題采取相應(yīng)的措施推動(dòng)內(nèi)蒙古地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，地方政府也要在國(guó)家相應(yīng)政策大方向下制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的政策，加大土地流轉(zhuǎn)政策在農(nóng)民中的宣傳力度，政府也要不斷地探索一些新的土地流轉(zhuǎn)模式，為農(nóng)民帶來(lái)更多利益的同時(shí)推動(dòng)內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。