河北省國家儲備林工程建設(shè)問題與對策分析

林 慧

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

為解決我國目前正面臨著的木材安全形勢復雜、珍稀樹種及一般樹種大徑級材結(jié)構(gòu)性短缺等問題[1]，順應經(jīng)濟社會發(fā)展和滿足人民美好生活對優(yōu)質(zhì)木材的需要，黨中央、國務院科學決策，作出了建立國家儲備林制度的戰(zhàn)略部署?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》和2013年、2015年、2017年中央一號文件，均對國家儲備林建設(shè)提出了明確要求，做出了頂層設(shè)計。國家儲備林工程是指在自然環(huán)境條件適宜的地區(qū)，通過新造林、現(xiàn)有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林。國家儲備林建設(shè)有助于我國形成高效生產(chǎn)能力、適度經(jīng)營規(guī)模、有序儲備調(diào)節(jié)、良好環(huán)境條件的木材安全體系。

1 儲備林建設(shè)基本情況

2013年，國家林業(yè)和草原局在水分、光照、熱量等自然條件良好的南方7個省區(qū)(福建、廣西、廣東、湖南、云南、河南、江西)，以國有林場為主體，啟動國家儲備林建設(shè)試點工作，共建成基地35.33萬hm2[2]。河北省最初有2個林場參與試點建設(shè)，共完成建設(shè)任務173.3 hm2。隨著京津冀一體化進程加快，河北省正式加入國家儲備林基地建設(shè)，2015—2018年共有58個國有林場實施中央基建儲備林建設(shè)項目，共完成建設(shè)任務8 133.3 hm2.。

河北省在國家儲備林基地建設(shè)中，建立了相應的工程建設(shè)保障制度；對文件規(guī)范的下發(fā)、任務的具體實施、分級部門的檢查監(jiān)督制定了整套流程，并進一步探索儲備林基地建設(shè)的高效模式，確保了項目任務的質(zhì)量、數(shù)量、時效，同時保障了儲備林基地建設(shè)中短期效益與長期效益、自身效益與社會效益的雙贏。如河北省北部的塞罕壩機械林場堅持以科技創(chuàng)新帶動國家儲備林造林成效，在針對治沙立地條件差、造林成活難的造林綠化現(xiàn)狀時，從實際出發(fā)，優(yōu)化治理模式，采取了四個方面的措施：一是將雪嶺云杉、興安、長白、日本落葉松，作為壩上沙荒造林的先鋒喬木樹種從東北地區(qū)引入；二是探索抗旱保水技術(shù)并進行推廣，針對保水、防風難題和春季干旱、多風等情況，摸索出了越冬造林苗蓋草簾、覆土防寒防風技術(shù)措施，推廣整地技術(shù)，如機犁溝、水平溝和小反坡等，保障了國家儲備林建設(shè)工程質(zhì)量；三是在造林過程中，實施了良種壯苗培育工程、容器苗造林工程、營造珍貴樹種和混交林等森林資源培育與經(jīng)營方法，為提高造林成活率、增強森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性奠定了堅實的基礎(chǔ)；四是對容器苗裝箱運輸進行推廣、集中規(guī)范容器苗造林技術(shù)、森林撫育措施等，實現(xiàn)了從造林到成林的目標，本次核查的塞罕壩機械林場抽中的新造林小班成活率均達到95%以上，造林效果顯著。

總體來說，河北省通過開展國家儲備林基地建設(shè)，在緩解省內(nèi)木材供需緊張、保障生態(tài)安全，提升林業(yè)就業(yè)率、帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，提高林分質(zhì)量、改善林分結(jié)構(gòu)，阻擋風沙肆虐，保護京津地區(qū)的生態(tài)安全等方面取得初步成效。

2 存在的問題

2.1 作業(yè)設(shè)計及自查驗收質(zhì)量不高，影響基地建設(shè)效果

一是個別單位的實施方案(代作業(yè)設(shè)計)未引用最新版本的標準。如實施方案中未引用最新版的《森林撫育規(guī)程》(GB/T 15781—2015)和《造林技術(shù)規(guī)程》(GB/T 15776—2016)，而是引用老版的《森林撫育規(guī)程》(GB/T 15781—2009)和《造林技術(shù)規(guī)程》(GB/T 15776—1995)。

二是部分項目實施單位，雖然開展了自查驗收工作，但總體上不夠規(guī)范。存在以設(shè)計圖代替驗收圖，以設(shè)計小班因子表代替檢查驗收登記表的問題，由于設(shè)計與驗收是兩個不同時間環(huán)節(jié)的工作，內(nèi)容不同，要求也不同，當實施與設(shè)計存在出入時，以設(shè)計資料代替驗收資料將影響驗收結(jié)果的準確性；也存在有改培小班自查驗收調(diào)查填寫的作業(yè)強度和設(shè)計作業(yè)強度完全一致，但實際作業(yè)強度均未達到設(shè)計作業(yè)強度的情況，說明自查驗收工作不到位，僅僅是走個流程。作業(yè)設(shè)計及自查驗收質(zhì)量不高，將直接影響到國家儲備林基地建設(shè)效果，不利于后期的經(jīng)營管理。

2.2 目標樹種不明確，純林比重過大

從河北省國家儲備林基地建設(shè)情況來看，部分林場經(jīng)營方向不明確，目標樹種無法成為優(yōu)勢樹種。如有的林地立地條件好，但沒有充分發(fā)揮生產(chǎn)潛力，目標樹種生長不佳；在結(jié)構(gòu)簡單且生長已呈現(xiàn)下降的林分中，沒有明確目標樹種，林分質(zhì)量下降明顯；由于撫育經(jīng)營時機選擇不當、管理粗放，致使在人工林或其它利用價值較高的林分中目標樹種生長緩慢，經(jīng)營低效。

建設(shè)基地也存在混交林比重低、純林過多、森林結(jié)構(gòu)不合理的問題，導致森林的自動修復調(diào)節(jié)能力下降，林分的穩(wěn)定性較差，易遭受病蟲害侵襲，抵御自然災害能力較差，如冀北的林場以松樹為主；冀東、冀南林場以楊樹為主；冀西的林場以蒙古櫟為主，目標樹種單一降低了森林生物多樣性，若發(fā)生病蟲害，其快速擴散將更難以防控。同時也不利于調(diào)整樹種結(jié)構(gòu)，提升森林整體質(zhì)量，發(fā)揮森林多種功能，阻礙當?shù)亓謽I(yè)長期健康發(fā)展，其生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益均受到嚴重制約。

2.3 資金保障能力不足，建設(shè)發(fā)展受到制約

國家儲備林建設(shè)不是朝夕之功，林業(yè)生產(chǎn)周期久，資金投入保障方面需要較大力度支持，部分林場在資金籌集方面面臨較大難度，致使國家儲備林建設(shè)的持續(xù)發(fā)展在一定程度上受到制約，傳統(tǒng)的以財政為主的投入方式遠遠不能滿足需求。一是國家儲備林建設(shè)在育苗、造林、施肥、撫育、經(jīng)營管理、防火、病蟲害防治等方面都需要大量資金，隨著國家儲備林工程的逐步實施與推進，實施難度進一步加大，部分林場地塊立地條件、土地涵養(yǎng)水分能力較差，土壤貧瘠，且交通不便，工程實施難度大，生產(chǎn)成本上升，與當前的工程建設(shè)投資標準相差較大，建設(shè)成效難以得到保障；二是在融資方面，雖然進行了一定程度的探索，而且在河北部分地區(qū)也取得了較好的效果，但由于短期經(jīng)濟效益不夠顯著，且易受自然災害、通貨膨脹、造林及管護成本上升等多種因素的影響，經(jīng)營方面壓力較大，特別是PPP項目存在程序復雜、融資平臺搭建不易、資本金籌集難度大、貸款資金落地較慢等問題[3]。

3 關(guān)于加強儲備林建設(shè)的幾點建議

3.1 嚴格監(jiān)督設(shè)計與驗收，提升建設(shè)質(zhì)量

作業(yè)設(shè)計是項目實施的基礎(chǔ)依據(jù)，也是檢查驗收和考核的依據(jù)，其質(zhì)量高低直接影響項目實施質(zhì)量。目前，作業(yè)設(shè)計質(zhì)量問題主要體現(xiàn)在現(xiàn)有林改培部分，建議項目實施單位要嚴格按《國家儲備林改培技術(shù)規(guī)程》(LY/T 2787—2017)編制改培作業(yè)設(shè)計，嚴格遵循所適用的有關(guān)技術(shù)規(guī)程；各級林業(yè)主管部門要對作業(yè)設(shè)計嚴格審查把關(guān)，組織專家認真審核，對存在設(shè)計不合理、不合規(guī)、調(diào)查因子不準確的作業(yè)設(shè)計不予批復。

自查驗收工作不僅是項目管理的要求，也是真實反映實施質(zhì)量、及時發(fā)現(xiàn)問題并進行整改的依據(jù)。建議項目實施單位要嚴格按有關(guān)技術(shù)規(guī)程和核查辦法開展自查驗收工作，實事求是反映客觀情況，單獨制作驗收圖、驗收登記表和驗收報告，形成完整的自查驗收材料，并歸檔保存；各級林業(yè)主管部門要進一步加強對自查驗收工作的監(jiān)督，不定期開展抽查工作，確保自查驗收到位、自查結(jié)果準確、自查材料完整[4]。

3.2 提高混交比例，確立目標樹種

按照適地適樹原則，依據(jù)不同樹種生物學特性、造林地塊立地條件、目標樹種培育要求，合理配置樹種結(jié)構(gòu)，對鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種進行補植，培育目標樹種，確定最佳栽植密度和混交比例。推廣針闊混交、闊闊混交模型，實行帶狀或塊狀混交，逐步將純林調(diào)整為復層異齡混交林。在河北省環(huán)京津區(qū)域，如張家口、保定、承德、秦皇島等地，選擇環(huán)境條件較為優(yōu)越、年均降水量在500 mm以上的沿河、沿道、郊野公園、城市片林等生態(tài)廊道、生態(tài)斑塊，發(fā)展刺槐、榆樹、泡桐、柳樹等鄉(xiāng)土樹種中短周期用材林和栓皮櫟、落葉松、樟子松、油松、側(cè)柏等珍稀樹種和大徑級用材林；相對于北部而言，在河北東部及南部如邢臺等地，環(huán)境條件更為優(yōu)越，年均降水量多處于600～800 mm之間，適宜在該區(qū)域培育毛白楊、歐美楊等漿紙和人造板工業(yè)原料林，發(fā)展櫟類、櫸樹、楸樹、黃連木等珍稀樹種和大徑級用材林。

3.3 拓寬多元化融資渠道，加大宣傳力度

首先要針對國家儲備林完善相關(guān)配套制度、積極拓展多元化融資渠道，以制度創(chuàng)新吸引社會各界各類投資主體參與建設(shè)，這樣才能充分調(diào)動建設(shè)單位能動性，提升國家儲備林建設(shè)基地質(zhì)量。開拓國家儲備林貸款融資新模式，為國家儲備林建設(shè)提供相對充足的資金支持，同時在項目實施建設(shè)過程中，為所在地林農(nóng)或建檔立卡貧困戶提供就業(yè)機會，卓有成效地推進脫貧攻堅任務完成。在此基礎(chǔ)上，將多樣化融資工具引入，逐步建立和完善國家儲備林金融服務市場，積極創(chuàng)新國家儲備林建設(shè)融資機制，撬動社會資本，吸引社保、養(yǎng)老基金、商業(yè)銀行、證券、保險公司等各方機構(gòu)投資者參與，逐漸形成多元化的市場融資結(jié)構(gòu)，共同推進國家儲備林項目的可持續(xù)發(fā)展。

其次要加強對國家儲備林的宣傳力度，讓更多社會資本投資方了解國家儲備林基地建設(shè)的重要意義，本著平等協(xié)商的原則，明確政府與社會資本方之間的責任權(quán)利關(guān)系，保證社會資本方能夠獲得合理收益；由省、市級政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為政府與社會資本合作搭建統(tǒng)一合作框架；由縣級部門負責具體實施，提高儲備林基地建設(shè)項目推進效率。通過多元化融資渠道的拓寬及宣傳力度的加大，創(chuàng)新舉措，為構(gòu)筑京津綠色屏障、建設(shè)美麗中國做出應有的貢獻。