文/中國(guó)公路學(xué)會(huì)交通發(fā)展研究中心 徐麗 賀菲菲 徐園

交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院 虞明遠(yuǎn) 朱志強(qiáng)

中國(guó)公路學(xué)會(huì)高速公路運(yùn)營(yíng)管理分會(huì) 張娜

1984年至今，我國(guó)收費(fèi)公路政策的實(shí)施，使公路建設(shè)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，一方面使公路建設(shè)籌集到巨額的資金，迅速加快了公路建設(shè)步伐，另一方面也極大地促進(jìn)了公路建設(shè)體制、投融資體制和管理體制的變革，對(duì)行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。可以說(shuō)，沒(méi)有收費(fèi)公路政策，公路交通對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的制約就不會(huì)迅速地得到緩解，公路交通在綜合運(yùn)輸體系中的基礎(chǔ)性作用就不能得到應(yīng)有的發(fā)揮。實(shí)踐證明，按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通發(fā)展要求，有選擇、有重點(diǎn)地建設(shè)收費(fèi)公路是解決資金不足、加快建設(shè)步伐、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展行之有效的政策措施。

構(gòu)建了公路建設(shè)基本投融資制度

收費(fèi)公路政策實(shí)施后，傳統(tǒng)的公路建設(shè)投資模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。過(guò)去公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)均為地方政府的責(zé)任，公路建設(shè)資金來(lái)源為地方自籌，公路養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源為養(yǎng)路費(fèi)；收費(fèi)公路政策及車購(gòu)稅政策實(shí)施以后，中央承擔(dān)了引導(dǎo)支持公路建設(shè)的責(zé)任，對(duì)高速公路、國(guó)省干線和農(nóng)村公路都進(jìn)行了不同程度的財(cái)政投資和補(bǔ)助，資金來(lái)源以車購(gòu)稅為主；各級(jí)地方政府承擔(dān)了普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的主要責(zé)任，以及高等級(jí)公路建設(shè)中財(cái)政補(bǔ)貼的責(zé)任；社會(huì)投資人（包括國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)）承擔(dān)了收費(fèi)公路籌資建設(shè)養(yǎng)護(hù)的主要責(zé)任。公路發(fā)展的資金來(lái)源渠道由過(guò)去完全依靠政府財(cái)政、養(yǎng)路費(fèi)等單一財(cái)政資金渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政投資、地方政府自籌資金、銀行貸款、發(fā)行債券、股票融資、利用外資等多種渠道。公路建設(shè)的投資主體由過(guò)去單一的政府交通主管部門，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤秸煌ㄖ鞴懿块T、銀行等金融機(jī)構(gòu)、中外各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體等多元化的投資主體。投資方式由過(guò)去單一的地方政府公共投資，轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲胤铰?lián)合投資、中外合資合作，以及外商獨(dú)資等多種形式。

實(shí)施收費(fèi)公路政策前后，我國(guó)公路建設(shè)投融資模式的變化

滿足了高等級(jí)公路建設(shè)的資金需求

在收費(fèi)公路政策的推動(dòng)下，公路建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大。1984年公路建設(shè)投資僅22.8億元，2017年公路建設(shè)投資完成21253億元，30多年時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大了932倍。其中，高速公路建設(shè)資金中實(shí)際財(cái)政性資金占比平均約為20%，其余來(lái)源均為依托收費(fèi)公路政策籌集的社會(huì)投資和銀行貸款。特別是1998年和2008年，國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和寬松的貨幣政策，收費(fèi)公路政策吸引了大量資金，在支持了高速公路的快速發(fā)展的同時(shí)，也為國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需，平穩(wěn)渡過(guò)金融危機(jī)做出了重要貢獻(xiàn)。

公路建設(shè)投資完成情況（數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

支撐了公路行業(yè)的快速發(fā)展

收費(fèi)公路政策出臺(tái)后的30多年間，公路交通實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2017年年底，全國(guó)公路總里程達(dá)到477.4萬(wàn)公里，是1984年底的5.2倍。其中，高速公路達(dá)到13.7萬(wàn)公里，里程規(guī)模居世界第一位；一級(jí)公路10.52萬(wàn)公里，是1984年底的350.7倍；二級(jí)公路38.05萬(wàn)公里，是1984年底的20.3倍。

“還沒(méi)有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)。”這是世界銀行在2006年對(duì)中國(guó)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展速度做出的評(píng)價(jià)。10年過(guò)去，當(dāng)高速公路達(dá)到12萬(wàn)公里的時(shí)候，世界銀行給出了更高的評(píng)價(jià)；“在構(gòu)建現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公路網(wǎng)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)方面，中國(guó)處于全球領(lǐng)先地位”。

滿足了客貨運(yùn)輸量快速增長(zhǎng)的需要

在中國(guó)，公路運(yùn)輸是普及面最廣、承擔(dān)社會(huì)運(yùn)量最大的運(yùn)輸方式，具有覆蓋面廣、適應(yīng)性強(qiáng)、直達(dá)性好、機(jī)動(dòng)靈活、交通工具購(gòu)置費(fèi)用少等特點(diǎn)。交通運(yùn)輸業(yè)的產(chǎn)品形態(tài)是“人和物的位移”，公路基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，強(qiáng)化了位移速度，提升了位移品質(zhì)，大幅提高了公路通行能力和運(yùn)輸效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2017年，全國(guó)公路旅客周轉(zhuǎn)量9765.2億人公里，是1984年的7.3倍；公路貨物周轉(zhuǎn)量66771.5億噸公里，是1984年的126.6倍。

高等級(jí)公路里程規(guī)模情況（數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

1984年-2017年公路客運(yùn)量及客運(yùn)周轉(zhuǎn)量（數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

1984年-2017年公路貨運(yùn)量及周轉(zhuǎn)量（數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

同時(shí)，公路運(yùn)輸量各種指標(biāo)占全社會(huì)運(yùn)輸量的比重全面提高，2017年公路運(yùn)輸方式完成全社會(huì)客運(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量和貨運(yùn)量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量在綜合運(yùn)輸體系中的比重分別達(dá)到78.80%、29.76%、78.04%和 34.67%， 公 路 行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力得到明顯提高，公路運(yùn)輸在綜合運(yùn)輸體系中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了強(qiáng)有力的支撐保障作用。

公路運(yùn)輸量占全社會(huì)運(yùn)輸量比重變化情況（數(shù)據(jù)來(lái)源：歷年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

收費(fèi)公路管理一張圖

收費(fèi)公路政策一張圖

（本文摘編自收費(fèi)公路藍(lán)皮書項(xiàng)目組《中國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展藍(lán)皮書（1984-2018）》）