高 政

美國(guó)聯(lián)邦政府教育部對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的政策，由19 世紀(jì)末的合并、撤校逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的保留、支持與鼓勵(lì)。根據(jù)美國(guó)教育部的數(shù)據(jù)，美國(guó)約有960 多萬(wàn)名學(xué)生在農(nóng)村公立學(xué)校就讀，其中大約45%的農(nóng)村公立學(xué)校的學(xué)生就讀于小規(guī)模學(xué)校。當(dāng)前，美國(guó)教育界普遍認(rèn)為，小規(guī)模學(xué)校無(wú)論在學(xué)生的學(xué)業(yè)表現(xiàn)、課外活動(dòng)參與，還是在教學(xué)方式的個(gè)性化上，都比大規(guī)模學(xué)校有更好的表現(xiàn)。[1]美國(guó)聯(lián)邦政府和許多州目前正在探索從財(cái)政投入等方面給予小規(guī)模學(xué)校更多的政策支持，從而促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。

一、美國(guó)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的扶持政策與資助

美國(guó)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府共同分擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)美國(guó)教育部最新數(shù)據(jù)，聯(lián)邦和州政府撥付的財(cái)政經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例約為50%，其中州政府約40%，聯(lián)邦政府約為10%。

（一）聯(lián)邦政府層面的政策與資助

2000 年12 月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓簽署了一項(xiàng)具有特殊意義的撥款法案——“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目（Rural Education Achievement Program，簡(jiǎn)稱REAP）”。農(nóng)村教育成就項(xiàng)目是通過(guò)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的劃撥，以加大聯(lián)邦政府對(duì)州和學(xué)區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的資金支持。該項(xiàng)目包含兩個(gè)子項(xiàng)目，分別是小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校成就項(xiàng)目（Small,Rural School Achievement Program，簡(jiǎn)稱SRSA）、農(nóng)村低收入學(xué)校項(xiàng)目（Rural and Low-Income School Program,簡(jiǎn)稱RLIS）。[2]這兩個(gè)子項(xiàng)目分別針對(duì)的是農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的小規(guī)模學(xué)校，主要是給予其相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持，“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”撥款公式簡(jiǎn)潔，申請(qǐng)流程簡(jiǎn)單，經(jīng)費(fèi)使用自由度高。

（二）州政府層面的政策與資助

由于小規(guī)模學(xué)校缺乏規(guī)模效應(yīng)，單個(gè)學(xué)生需要更高的財(cái)政投入。因此，美國(guó)各州政府在教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入公式中對(duì)小規(guī)模學(xué)校進(jìn)行加權(quán)和傾斜，根據(jù)學(xué)生數(shù)量進(jìn)行適當(dāng)?shù)募訖?quán)，同時(shí)根據(jù)學(xué)校所在社區(qū)人口密度確定資助水平，為人口與學(xué)生密度比低于一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校提供額外資助。

（三）農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍扶持政策

第一，提高教師收入和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。一是減免愿意到偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校任教的大學(xué)生貸款；二是對(duì)教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，包括提高工資津貼、提供免費(fèi)住房與住房貸款、減免個(gè)稅，等等。在加利福尼亞州，從2006 年起，新教師到小規(guī)模學(xué)校和師資短缺的學(xué)校任教，從教4 年后每年為其提供3400 美元的獎(jiǎng)勵(lì)。阿肯色州和密西西比州為在職進(jìn)修的小規(guī)模學(xué)校新教師減免學(xué)費(fèi)，為提高學(xué)歷后仍然愿意去農(nóng)村學(xué)校任教的老師提供額外加薪。

第二，延長(zhǎng)農(nóng)村教師資格條件的期限。2004 年3 月，美國(guó)聯(lián)邦政府教育部規(guī)定允許農(nóng)村學(xué)區(qū)（主要是指農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校）教師在入職三年內(nèi)達(dá)到任職要求和標(biāo)準(zhǔn)。這種靈活的政策吸引了一大批有志于從事教育但是短時(shí)間內(nèi)沒(méi)有符合教師任職標(biāo)準(zhǔn)的年輕大學(xué)畢業(yè)生，這對(duì)一些農(nóng)村學(xué)區(qū)吸引到合格的師資很有幫助。[3]

第三，多種途徑打造教師專業(yè)發(fā)展平臺(tái)。各州通過(guò)多種項(xiàng)目支持和打造教師專業(yè)發(fā)展平臺(tái)，緩解農(nóng)村教師社會(huì)和地理孤立的問(wèn)題；通過(guò)綜合治理改善農(nóng)村教師工作和生活條件；鼓勵(lì)小規(guī)模學(xué)校與大學(xué)聯(lián)合，為農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展提供支持等。

（四）打造平臺(tái)實(shí)現(xiàn)小規(guī)模學(xué)校間教育資源共享

美國(guó)部分州政府鼓勵(lì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校之間共享師資、學(xué)習(xí)設(shè)施、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)資源等，從而最大效度的利用有限教育資源。美國(guó)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校通過(guò)建立“小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟”實(shí)現(xiàn)教育資源的共享，由“聯(lián)盟中心委員會(huì)”負(fù)責(zé)各學(xué)校間教育資源共享的具體事宜，并且美國(guó)各個(gè)州層面都設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金，為“教育資源共享”平臺(tái)建設(shè)提供支持。[4]教育資源共享主要包括教育服務(wù)、物質(zhì)資源以及人力資源的共享。

教育服務(wù)共享。小規(guī)模學(xué)校共享專業(yè)發(fā)展、聯(lián)合采購(gòu)、設(shè)備維護(hù)等服務(wù)項(xiàng)目。通過(guò)服務(wù)共享項(xiàng)目，各校有效節(jié)省了各自聯(lián)系業(yè)務(wù)的時(shí)間和成本，并極大地提高了效率。與此同時(shí)，“聯(lián)盟中心委員會(huì)”通過(guò)相對(duì)嚴(yán)格的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)控體系，使得購(gòu)買(mǎi)到的服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量得到較好的保障。

物質(zhì)資源共享包括教育設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、場(chǎng)地等資源的共享。首先，因小規(guī)模學(xué)校學(xué)生人數(shù)較少，單獨(dú)建造圖書(shū)館、體育館、實(shí)驗(yàn)室、計(jì)算機(jī)教室等成本太高且使用效率低下。因此，小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟間達(dá)成協(xié)議，共同出資建造這些場(chǎng)館等，由各校師生輪流使用。其次，各小規(guī)模學(xué)校之間，小規(guī)模學(xué)校與所在社區(qū)之間也經(jīng)?；ハ嘧饨鑸?chǎng)地開(kāi)展一些大型活動(dòng)。

人力資源共享。在美國(guó)，管理成本長(zhǎng)期占據(jù)教育開(kāi)支的很大比例。因此，管理人員共享可以有效節(jié)約教育開(kāi)支。在小規(guī)模學(xué)校比例較大的學(xué)區(qū)，通常是一位校長(zhǎng)或督學(xué)負(fù)責(zé)幾個(gè)學(xué)校的日常教育教學(xué)與行政管理工作。師資共享也是人力資源共享的重要形式。短缺學(xué)科教師和優(yōu)秀教師會(huì)在相鄰的小規(guī)模學(xué)校間輪流授課，或者通過(guò)信息化的方式運(yùn)用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)同時(shí)給多校學(xué)生授課。

（五）非政府組織和民間基金會(huì)的積極參與

從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，美國(guó)大量民間基金會(huì)開(kāi)始關(guān)注和支持小規(guī)模學(xué)校的發(fā)展。如比爾及梅林達(dá)基金會(huì)（Bill &Melinda Gates Foundation）近年來(lái)一直致力于資助小規(guī)模學(xué)校發(fā)展，包括支持學(xué)校硬件建設(shè)與教師專業(yè)發(fā)展。根據(jù)比爾及梅林達(dá)基金會(huì)官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，僅2014 年，該基金會(huì)就斥資79 萬(wàn)美元支持南部幾個(gè)農(nóng)業(yè)州的小規(guī)模學(xué)校。

二、美國(guó)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

（一）建立農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制

參照美國(guó)REAP 項(xiàng)目，我國(guó)有必要在中央政府層面建立支持農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)，給予相關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)更大的自主使用權(quán)，以便提高經(jīng)費(fèi)使用效率。加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)資助。地方教育行政機(jī)關(guān)在劃撥農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)該綜合運(yùn)用加權(quán)和人口密度等計(jì)算方法，提升農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的撥款額度和科學(xué)性。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵在于全面落實(shí)國(guó)務(wù)院2015 年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》，著重做好以下幾方面工作。首先，提高教師待遇，建議在相關(guān)政策背景下，借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，挖掘地方的成功典型，盡快將“鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助”的覆蓋范圍擴(kuò)大到全體農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，解決教師工資待遇偏低問(wèn)題，保障教師生活所需。其次，應(yīng)該在降低農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師準(zhǔn)入門(mén)檻的同時(shí)，更加關(guān)注農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師專業(yè)化發(fā)展，包括降低學(xué)歷要求，允許到小規(guī)模學(xué)校任教的畢業(yè)生在幾年時(shí)間內(nèi)拿到教師資格證。真正落實(shí)職稱傾斜政策，激發(fā)農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展內(nèi)驅(qū)力，建立培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)教師培訓(xùn)對(duì)象的針對(duì)性，提升教師培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)效性，增加培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校資源共享平臺(tái)與制度建設(shè)

參照美國(guó)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教育資源共享的模式，建立我國(guó)地方教育行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)下的“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟”，同時(shí)，成立“聯(lián)盟管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)各小規(guī)模學(xué)校之間的教育資源共享事務(wù)，包括實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)、物力資源和人力資源的共享，更多的是可以運(yùn)用信息化手段，打通農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校之間優(yōu)秀教師和優(yōu)質(zhì)課程的共享通道。在必要的時(shí)候，可以讓非政府組織和企業(yè)介入此類共享平臺(tái)建設(shè)。

（四）賦予農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校獨(dú)立法人地位和更多自主權(quán)

首先，賦予農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校獨(dú)立法人地位。當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)教學(xué)點(diǎn)和村小沒(méi)有獨(dú)立的法人地位，教師選派、生均公用經(jīng)費(fèi)分配等都依附于當(dāng)?shù)氐闹行膶W(xué)校。在實(shí)踐中，縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)一般首先將生均公用經(jīng)費(fèi)和師資編制指標(biāo)劃撥給中心學(xué)校，然后由中心學(xué)校再向農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校進(jìn)行第二次分配。這種資源分配模式具有較大的彈性和隨意性，極易造成農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校受到不公正的待遇。同時(shí)，小規(guī)模學(xué)校校內(nèi)事務(wù)的管理權(quán)限在很多地方也都轉(zhuǎn)移至中心小學(xué)，包括教師績(jī)效考核與職稱評(píng)定都由中心學(xué)校決定。這種管理方式導(dǎo)致農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)被截留，優(yōu)秀師資被抽離，教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)被剝奪等現(xiàn)象普遍存在。

（五）鼓勵(lì)更多NGO 和民間基金進(jìn)入

建議教育行政主管部門(mén)在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支持、教師發(fā)展、信息共享、政策咨詢等方面給予民間機(jī)構(gòu)更多機(jī)會(huì)。2014 年，二十一世紀(jì)教育研究院牽頭成立了“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟”，通過(guò)聯(lián)合分散在各地的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，推動(dòng)各地小規(guī)模學(xué)校內(nèi)部間的交流、學(xué)習(xí)、資源共享與合作；搭建了小規(guī)模學(xué)校與公益組織、政府部門(mén)的溝通橋梁，形成雙方的資源對(duì)接等。2015 年，二十一世紀(jì)教育研究院與北京市西部陽(yáng)光農(nóng)村發(fā)展基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起了“村小教師成長(zhǎng)計(jì)劃”項(xiàng)目，組織了一次100 人規(guī)模、為期6 天的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師培訓(xùn)。雖然規(guī)模有限，但作為國(guó)內(nèi)NGO 組織的首次介入，為農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展開(kāi)啟了一個(gè)新的方向。

2015 年9 月16 日，在北京師范大學(xué)啟動(dòng)的“馬云鄉(xiāng)村教師計(jì)劃暨首屆馬云鄉(xiāng)村教師獎(jiǎng)”，評(píng)選出100 位優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師，入選者每人獲得了10 萬(wàn)元資金資助。除設(shè)立鄉(xiāng)村教師獎(jiǎng)外，馬云公益基金會(huì)還設(shè)立鄉(xiāng)村校長(zhǎng)計(jì)劃、少年宮等項(xiàng)目來(lái)支持我國(guó)鄉(xiāng)村教育發(fā)展。這些項(xiàng)目為鄉(xiāng)村教育進(jìn)一步發(fā)展提供了諸多可能性。