楊 楠

（中原工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河南 鄭州 450007）

地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。近年來，河南省各級(jí)政府強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，完善了融資擔(dān)保體系。從全省來看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但違規(guī)融資行為依然存在，風(fēng)險(xiǎn)仍未完全釋放。債務(wù)融資是地方政府籌措資金的重要途徑，而債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大不利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。因此，在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，尋求河南省地方政府債務(wù)問題的解決之道，可以有效避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保河南省經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

一、研究綜述

近年來，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題很早便引起了國外學(xué)術(shù)界的關(guān)注，已有的研究可以概括為兩類：有關(guān)債務(wù)管控機(jī)制的研究和關(guān)于地方政府舉債風(fēng)險(xiǎn)成因的探討。Teresa和Craig對(duì)不同國家的地方債務(wù)管理模式進(jìn)行了探討，并將其歸納為四種模式，即行政管理、規(guī)則控制、共同協(xié)商和市場約束模式，并指出不同模式有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，即使同一種模式在不同地區(qū)的制度安排也有差異。Spilioti和Vamvoukas研究發(fā)現(xiàn)，地方性公共產(chǎn)品的資金來源主要包括債務(wù)籌資和稅收兩種方式［1］，在選擇時(shí)要遵循受益公平和代際公平原則，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要源于相關(guān)投融資機(jī)制的不完善。Rieth認(rèn)為，充分利用國際再保險(xiǎn)市場以及外部資本市場可以有效緩解地方債的風(fēng)險(xiǎn)［2］。

在國內(nèi)，由于地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已成為學(xué)術(shù)界的研究焦點(diǎn)。巴曙松認(rèn)為，與國外不同，我國地方政府債務(wù)主要源于部分地方官員不恰當(dāng)?shù)恼冇^，但這些債務(wù)同時(shí)也對(duì)應(yīng)著相關(guān)的公共產(chǎn)品，因而總體風(fēng)險(xiǎn)可控［3］。王永欽等指出，由于缺乏完善的債務(wù)信息披露制度，地方政府存在的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增［4］。徐忠認(rèn)為，地方政府的隱性債務(wù)存在著較大隱患，必須完善債務(wù)管理的市場約束機(jī)制［5］。根據(jù)現(xiàn)有的研究，為避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控，亟須構(gòu)建科學(xué)的地方政府債務(wù)管理模式，從而保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行［6］。劉尚希等指出，發(fā)展中國家更適合通過行政手段來管理地方政府債務(wù)，具體模式的選擇還需要考慮公共風(fēng)險(xiǎn)的不確定性［7］?？傊?，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了深入研究，取得了諸多成果，但對(duì)地方債務(wù)的定量研究略顯不足，由于缺乏數(shù)據(jù)的支持，一些研究所提出的防范對(duì)策顯得空泛。本文運(yùn)用因子分析法對(duì)河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證研究，合理評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，并借鑒國內(nèi)外地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，提出了立足河南省省情的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略，以期減少和消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)河南省經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長。

二、河南省地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

參照國際通用的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示?；诤幽鲜「鞯厥胸?cái)政局提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)河南省18個(gè)地市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證研究。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

從表1可以看出，上述指標(biāo)包括能夠反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，其中A1反映地方政府債務(wù)的增長情況，A2反映財(cái)政收支平衡程度，A3反映財(cái)政支出對(duì)債務(wù)的依賴程度，A4反映了債務(wù)增量的財(cái)政保障程度，A5反映政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)情況，A6反映地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)水平，A7反映當(dāng)年償債能力，A8反映財(cái)政收入對(duì)于政府債務(wù)的承載能力，A9反映政府擔(dān)保對(duì)或有債務(wù)的保障程度，A10反映財(cái)政收入對(duì)或有債務(wù)的保障程度，A11、A12反映地方金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況。本研究的數(shù)據(jù)主要來自各地市財(cái)政局對(duì)外公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及統(tǒng)計(jì)年鑒。本研究采用因子分析法來確定權(quán)重，并評(píng)價(jià)河南省地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因子分析結(jié)果如表2所示。

表2 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

由表2可以看出，F(xiàn)1為財(cái)政收入因子，F(xiàn)2為債務(wù)規(guī)模因子，F(xiàn)3為財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)因子，F(xiàn)4為金融風(fēng)險(xiǎn)因子。通過進(jìn)一步計(jì)算，得到旋轉(zhuǎn)后的因子得分系數(shù)矩陣，計(jì)算出河南省各地市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的綜合因子得分。鄭州、南陽、洛陽、周口、商丘、駐馬店、信陽、新鄉(xiāng)、平頂山、安陽、許昌、濮陽、焦作、三門峽、漯河、鶴壁、濟(jì)源綜合因子評(píng)價(jià)結(jié)果分別為：0.592、0.337、0.785、1.081、2.591、2.975、2.259、1.464、2.611、2.720、1.793、0.175、3.437、2.033、2.392、3.370、3.622、3.316。評(píng)價(jià)結(jié)果分?jǐn)?shù)越高的城市，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越值得警惕。近年來，河南省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好，投資保持穩(wěn)步增長，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)適中。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果可知，許昌、南陽等地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，這與當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力增強(qiáng)有一定關(guān)系。從整體上來看，河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以防控，但部分地市仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

三、河南省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范策略

1.建立健全債務(wù)管理防控機(jī)制。強(qiáng)化預(yù)算約束，不論是顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，都應(yīng)將其本息支出列入預(yù)算，未納入預(yù)算的項(xiàng)目不可動(dòng)用財(cái)政資金。把債務(wù)管理情況作為政績考核指標(biāo)，強(qiáng)化各地市預(yù)算約束。完善人大對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定各地市的債務(wù)上限，加大懲戒力度。同時(shí)，推進(jìn)責(zé)權(quán)劃分改革，從制度上堅(jiān)決抑制變相舉債，尤其是要把國有企業(yè)的債務(wù)作為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，建立融資平臺(tái)公司債務(wù)定期統(tǒng)計(jì)與報(bào)送機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率和融資行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)全口徑債務(wù)管理，堵住隱性舉債渠道。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將各地市政府的債務(wù)額度、資金成本與其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、債務(wù)管理績效相結(jié)合，在滿足合理融資需求的基礎(chǔ)上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。整合融資平臺(tái)公司，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)公司予以注銷，對(duì)清理整頓后的平臺(tái)公司實(shí)行名錄管理。未納入名錄管理范圍的公司，不能從事政府項(xiàng)目投資活動(dòng)。

2.提高地方財(cái)政自給水平。河南省應(yīng)大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)各地市政府的償債能力。河南省應(yīng)全力推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)支持現(xiàn)代物流業(yè)和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善營商環(huán)境，降低企業(yè)制度性交易成本。設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，培育壯大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升制造業(yè)基礎(chǔ)能力，形成高端制造業(yè)集聚中心，從而夯實(shí)稅源基礎(chǔ)。加快推進(jìn)河南省12個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，布局70個(gè)省級(jí)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專業(yè)園區(qū)，推動(dòng)萬家工業(yè)企業(yè)開展“三改造”。重點(diǎn)發(fā)揮鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的引領(lǐng)作用，實(shí)施人工智能創(chuàng)新發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)重大工程。做大做強(qiáng)“金融豫軍”，提升金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的水平。壯大河南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，積極創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，推進(jìn)中國國際農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。同時(shí)，進(jìn)一步提高國有資本運(yùn)營效率，加強(qiáng)庫款管理，增強(qiáng)抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.完善地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制。債務(wù)信息公開的內(nèi)容應(yīng)涉及政府債務(wù)余額、本年度舉借、償還金額以及當(dāng)年增加債務(wù)納入預(yù)算管理情況。盡快建立河南省地方政府債務(wù)信息共享數(shù)據(jù)庫，各地政府不僅要掌握本地區(qū)的顯性債務(wù)，而且要認(rèn)真梳理隱性債務(wù)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控本地區(qū)政府債務(wù)余額。系統(tǒng)掌握債務(wù)規(guī)模和期限等信息，關(guān)注專項(xiàng)債券發(fā)行環(huán)節(jié)和步驟。運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，了解本地區(qū)債務(wù)變化趨勢。加強(qiáng)與金融監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)，建立債務(wù)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，審慎評(píng)價(jià)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。各地財(cái)政部門與金融監(jiān)管部門要共享債務(wù)信息，統(tǒng)一債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，實(shí)現(xiàn)地方舉債融資行為的全程跟蹤，從而提高對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。