蘇蕓芳

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

一、引言

生態(tài)文明法律體系是環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)形式規(guī)范、邏輯一致、銜接協(xié)調(diào)的法律規(guī)范所組成的系統(tǒng)。習(xí)近平總書記指出“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”,十九大報(bào)告明確表示“中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代”,要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),增強(qiáng)法制保障,為健全生態(tài)環(huán)境法律體系提供時(shí)代契機(jī)。目前,學(xué)者對我國生態(tài)文明法律體系的研究多從國家層面和宏觀視角展開(1)如王燦發(fā)在2014年第3期《中國法學(xué)》發(fā)表的《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》就是從我國生態(tài)文明法律保障體系建設(shè)的必要性、現(xiàn)狀及問題分析的基礎(chǔ)上,提出我國生態(tài)文明法律保障體系的框架、原則及相應(yīng)的法律保障制度。陳向國在2019年第1期《節(jié)能與環(huán)?！钒l(fā)表的《改革開放四十周年中國環(huán)境法治建設(shè)之成就》也提到中國環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)及參與國際條約等基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域,門類齊全、功能完備、內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一,基本做到了有法可依、有章可循,我國的環(huán)境法律體系框架已經(jīng)基本形成。,地方生態(tài)文明立法研究對象往往局限于特定單項(xiàng)立法(2)如王樹義在2010年1月11日的《中國環(huán)境報(bào)》發(fā)表的《地方環(huán)境立法的有益探索》就是以《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》為對象分析其立法亮點(diǎn)。,尚未關(guān)注體系化問題。新時(shí)代背景下,地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建不僅與生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求相契合,而且透過新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系與中央生態(tài)文明法律體系之間的關(guān)系,能夠窺探中央生態(tài)文明法律體系建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的問題。

二、新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建的三大背景

構(gòu)建法律體系涉及的是“怎樣建立一個(gè)適應(yīng)客觀生活需要而又內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律規(guī)范體系的問題”[1]。新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)與我國新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)歷史背景相一致。

(一)“生態(tài)文明”入憲

黨的十七大報(bào)告首次提出生態(tài)文明；十八大報(bào)告首次將其置于與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)同等歷史高度,形成“五位一體建設(shè)”;十九大報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì),須“加快生態(tài)文明體制改革”，這些都是政策性宣誓。在黨的十五大就明確了生態(tài)文明理念需法律化，2018年3月,第十三屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案將“新發(fā)展理念”“生態(tài)文明”等正式載入憲法,使生態(tài)文明由政治概念躍升為法律概念,成為憲法的基本概念,成為生態(tài)觀的憲法表達(dá),生態(tài)制度的憲法安排和生態(tài)權(quán)利的憲法保障[2]；補(bǔ)充了憲法體系關(guān)于環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性條款的規(guī)定,使生態(tài)文明呈現(xiàn)出國家根本問題和根本制度上的屬性,在確定了生態(tài)文明建設(shè)的憲法地位、發(fā)展方向和建設(shè)目標(biāo)的同時(shí),為我國生態(tài)文明法律體系建設(shè)提供了直接的憲法依據(jù)[3]；也使生態(tài)文明建設(shè)獲得了法治引領(lǐng)、規(guī)范和有力保障,推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)措施的法制化、制度化和程序化運(yùn)行。貫徹生態(tài)文明理念,系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、適宜地跟進(jìn)生態(tài)文明法律規(guī)范的立、改、廢,規(guī)范生態(tài)文明執(zhí)法的公正，增強(qiáng)生態(tài)文明司法的權(quán)威，提高生態(tài)文明守法的自覺,實(shí)現(xiàn)從中央到地方生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等全方位的制度化和體系化是生態(tài)文明憲法要求的具體化。

(二)《中華人民共和國立法法》使地方立法權(quán)限擴(kuò)容

我國疆域遼闊,不同地域自然環(huán)境、歷史文化、社會人口等因素的差異性和多樣性產(chǎn)生了地方問題和地方治理的特殊性。因而,地方立法為當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文化建設(shè)提供了直接的法律支持,《憲法》和《立法法》均規(guī)定了地方在“不抵觸、有特色、可操作”的原則下可“主動、積極”(3)參見《中華人民共和國立法法》(2015)第73條，“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要,可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。 設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本條第一款、第二款制定地方性法規(guī),限于本法第七十二條第二款規(guī)定的事項(xiàng)。制定地方性法規(guī),對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,一般不作重復(fù)性規(guī)定”。《中華人民共和國憲法》(2018)第3條第4款:“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”地針對特定地方性事務(wù)進(jìn)行“內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況,解決本行政區(qū)域的實(shí)際問題”(4)參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著的《中華人民共和國立法法釋義》。的立法。實(shí)踐中,我國地方立法權(quán)自確立以來在立法的數(shù)量、主體范圍及立法事項(xiàng)范圍等方面呈不斷擴(kuò)張之勢。2015年《立法法》修訂,將立法主體范圍擴(kuò)張至“設(shè)區(qū)的市”,我國的立法體制由“國家——省級——較大的市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣摇〖墶O(shè)區(qū)的市”,地方立法主體急劇擴(kuò)容致使地方性法規(guī)數(shù)量短時(shí)間內(nèi)急劇增長(5)筆者在“北大法寶”以“現(xiàn)行有效”“地方性法規(guī)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,查得的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)數(shù)是14 506件,設(shè)區(qū)的市現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)數(shù)有4 983件,約占地方性法規(guī)的34.4%.。然而設(shè)區(qū)的市的立法條件、人員、技術(shù)等相對有限,設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)出現(xiàn)嚴(yán)重的趨同化現(xiàn)象。在此背景下,構(gòu)建新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系,從整體上設(shè)計(jì)地方生態(tài)環(huán)境立法,保障體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,增強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境立法的實(shí)效性,提升地方生態(tài)環(huán)境立法在地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)和地方環(huán)境治理中的規(guī)范作用,為設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境立法提供依據(jù)和方向,避免趨同化的加劇,利于地方生態(tài)環(huán)境立法功能和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(三)新一輪生態(tài)環(huán)境行政主管部門改革與職能調(diào)整

據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和第十三屆全國人大第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,新一輪生態(tài)環(huán)境行政主管部門職能調(diào)整明顯,組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部將原國土資源部、發(fā)改委、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的一些職責(zé)進(jìn)行了科學(xué)化的高度整合,實(shí)現(xiàn)了對自然資源開發(fā)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境污染防治的全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)集中、統(tǒng)一監(jiān)管,體現(xiàn)我國對自然資源和生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的思想,表明國家在優(yōu)化部門職能、協(xié)同部門權(quán)責(zé)、提高生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管效力和效率,以及為未來環(huán)境法協(xié)調(diào)發(fā)展所做的努力。此外,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》,旨在有效整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍,建立職責(zé)明確、邊界清晰、行為規(guī)范、保障有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法體制,強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系?？梢?我國新一輪生態(tài)環(huán)境行政主管部門職能改革和生態(tài)環(huán)境行政管理體制的改進(jìn),宏觀上體現(xiàn)了新時(shí)代生態(tài)文明整體性理念;中觀上透視了我國綜合立法與執(zhí)法、央地和部門之間的協(xié)同;微觀上合理配置了行政主管部門對生態(tài)環(huán)境資源監(jiān)管和治理的權(quán)限,給新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建提供了全方位的指導(dǎo)思想及層級化的具體方向。

三、新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建實(shí)證分析:以G省為例

考察新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建的范例,G省在地方生態(tài)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等方面均走在全國前列,在僅有的三個(gè)國家生態(tài)文明示范區(qū)中,G省的生態(tài)環(huán)境立法法規(guī)實(shí)踐最為豐富和及時(shí)。以G省為樣本研究新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系建設(shè)具有典型性。

(一)必要性與可行性分析

1.必要性

首先,規(guī)范和保障生態(tài)文明建設(shè)。G省在2016年通過了《關(guān)于推動綠色發(fā)展建設(shè)生態(tài)文明的意見》,提出要與時(shí)俱進(jìn)完善地方綠色發(fā)展制度,健全與生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系,構(gòu)筑G省生態(tài)文明“法治之墻”,使G省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入法治化,及時(shí)穩(wěn)定地方生態(tài)文明建設(shè)成果獲得法治保障,有序、有效地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

其次,保障解決突出生態(tài)環(huán)境問題。G省自然資源豐富,是兩江上游重要的生態(tài)安全屏障;喀斯特地形地貌分布廣泛,是我國石漠化較為嚴(yán)重的省份之一，既面臨全國普遍存在的結(jié)構(gòu)性生態(tài)環(huán)境問題,兼具水土流失突出、生態(tài)基礎(chǔ)脆弱、受損難以修復(fù)等特殊問題，又面臨加快發(fā)展、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)；同時(shí)還面臨資源約束趨緊、城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生態(tài)空間布局亟待優(yōu)化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國家生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范已不能適應(yīng)G省轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)供給的制度需要,亟需創(chuàng)新和補(bǔ)充地方生態(tài)環(huán)境立法,健全和完善地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系,為提升生態(tài)環(huán)境治理能力提供無縫實(shí)效的法律支持。國家環(huán)境保護(hù)法律體系已成規(guī)模,基本類型齊全,然而體系內(nèi)部銜接與協(xié)調(diào)不暢問題尚不能解決當(dāng)前突出的環(huán)境污染治理任務(wù),亟需依照生態(tài)文明建設(shè)的要求實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法律體系的無縫保障。

再次,便于梳理生態(tài)環(huán)境法規(guī)。盡管G省在全國的生態(tài)環(huán)境地方立法走在前列,但客觀上仍存在一些與地方社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不相適應(yīng),規(guī)范之間相互沖突,阻礙地方生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。構(gòu)建G省生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系,全面科學(xué)系統(tǒng)地梳理相關(guān)規(guī)范,有的放矢地清理、調(diào)整、廢止和修訂不符合生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的規(guī)范,促進(jìn)規(guī)范之間的銜接和協(xié)調(diào),既能融入新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的理念,又能在尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性與區(qū)域性自然規(guī)律和社會市場規(guī)律的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境立法的科學(xué)化和體系化,并為國家生態(tài)文明法律體系架構(gòu)提供參考。

復(fù)次,確立下位生態(tài)環(huán)境立法依據(jù)和方向。2015年《立法法》修訂后,G省設(shè)區(qū)的市(州)立法實(shí)踐主要集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)兩個(gè)方面,構(gòu)建G省生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系對指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市(州)的地方生態(tài)環(huán)境立法具有直接的指導(dǎo)和助推意義。

最后,奠定國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)法制基礎(chǔ)。根據(jù)《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》,G省要全面建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,并在生態(tài)文明法治建設(shè)等領(lǐng)域形成一批可在全國復(fù)制推廣的重大制度成果,為全國生態(tài)文明建設(shè)提供有效制度供給。因此,以G省生態(tài)環(huán)境法制創(chuàng)新為樣本,探索新時(shí)代地方環(huán)境法規(guī)體系之建構(gòu),為其他地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系構(gòu)建提供范本,以保障國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的建成,推動國家生態(tài)文明法律體系建設(shè)的推進(jìn)。

2.可行性

第一,G省生態(tài)文明建設(shè)制度體系為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系提供了直接的政策依據(jù)和支持。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),G省要守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線,正確處理發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,在生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革方面先行先試,實(shí)現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)。G省為落實(shí)新發(fā)展理念,通過了《關(guān)于推動綠色發(fā)展建設(shè)生態(tài)文明的意見》,在《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》的指引下,以促進(jìn)大生態(tài)與大扶貧、大數(shù)據(jù)、大旅游、大開放融合發(fā)展為支撐,大力構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完善的生態(tài)文明制度體系,制定和實(shí)施了《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法》《生態(tài)扶貧實(shí)施方案》《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》等規(guī)范。自十八大以來,中央相繼出臺了一系列生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系,對國家生態(tài)文明法律體系的建設(shè)發(fā)揮積極的支持作用,應(yīng)重視相關(guān)政策的法律化,以發(fā)揮法律的強(qiáng)制力效力。

第二,G省生態(tài)環(huán)境立法起步較早、規(guī)范內(nèi)容較全、立法經(jīng)驗(yàn)豐富，為構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系提供了充沛的法制紅利。20世紀(jì)80年代,我國尚處于改革開放初期,G省就制定實(shí)施了涉及“三廢”綜合利用、城鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)、森林資源培育保護(hù)、土地和水資源保護(hù)、漁業(yè)發(fā)展、農(nóng)作物種子管理等法規(guī)。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn),G省又出臺了《環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制實(shí)施辦法》《環(huán)境保護(hù)條例》《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《環(huán)境污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》《生態(tài)保護(hù)紅線管理暫行辦法》等涵蓋了生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的基礎(chǔ)類型,且數(shù)量在該省省級地方性法規(guī)占比超過五分之一的生態(tài)環(huán)境立法。可見,G省生態(tài)環(huán)境立法在地方生態(tài)文明法律體系中的地位。

第三,G省構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系的法治環(huán)境良好。G省在流域區(qū)域生態(tài)安全立法方面,尊重生態(tài)整體性與區(qū)域性原理,確立了流域與行政區(qū)域相結(jié)合的管理體制,建立行政區(qū)域服從流域管理(6)參見《赤水河流域保護(hù)條例》第五條規(guī)定,“赤水河流域保護(hù)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理”。的協(xié)調(diào)機(jī)制和風(fēng)景名勝區(qū)統(tǒng)一行政管理的制度(7)G省《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在總結(jié)實(shí)踐問題及管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)《行政處罰法》和國家《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定,授予風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政管理主體資格和統(tǒng)一負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)管理工作的行政管理職能,賦予實(shí)際的管理機(jī)構(gòu)行政主體資格,破解了管理機(jī)構(gòu)不具備行政主體資格、無權(quán)行使管理職能之難題。,改變了流域和風(fēng)景名勝區(qū)等領(lǐng)域管理主體不明、職責(zé)不清、無序乏力之亂象。同時(shí),最早建立環(huán)境司法專門機(jī)構(gòu),明確環(huán)境行政執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。這些地方生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制、司法機(jī)構(gòu)改革和聯(lián)動機(jī)制的實(shí)施為地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系和中央生態(tài)文明法律體系規(guī)范銜接與體系運(yùn)行提供了便利,亦為中央生態(tài)文明法律體系中對地方立法權(quán)的保有提供了借鑒。

(二)成就展示、經(jīng)驗(yàn)與存在問題

G省生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境及立法機(jī)關(guān)、立法者的思想、能力、素質(zhì)等因素密切相關(guān),既有彰顯地方生態(tài)環(huán)境立法特色的成就,也存在不合時(shí)代發(fā)展和法治進(jìn)步的局限與問題。

1.G省構(gòu)建新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系成就與經(jīng)驗(yàn)

首先,出臺根基性規(guī)范指導(dǎo)地方生態(tài)文明建設(shè)。G省制定了《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》,將“促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,保障人與自然和諧共存,維護(hù)生態(tài)安全”作為立法目的,首次在地方立法層面明確了生態(tài)文明理念,強(qiáng)調(diào)人與自然和諧和生態(tài)安全,并規(guī)定“在本省行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等活動,應(yīng)當(dāng)與生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào),不得與生態(tài)文明建設(shè)的要求相抵觸”,明晰了生態(tài)文明建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系?？{利斯曾言，“各種體系共同之處在于:其均具有統(tǒng)一(具有單一或多數(shù)的中心基準(zhǔn)點(diǎn))及秩序(指所有的陳述均有一貫的關(guān)聯(lián)及邏輯上的一致性)的思想”[4]。 G省《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的實(shí)施明確了G省新時(shí)代生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系“統(tǒng)一及秩序的思想”,為G省生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系及其各類型法規(guī)的制定確立了基本原則,開啟了我國生態(tài)文明專門立法的實(shí)踐之門,為其他地方生態(tài)文明專項(xiàng)立法提供了樣本,亦為國家生態(tài)文明法律體系的根基性規(guī)范——《生態(tài)文明促進(jìn)法》的制定及立法理念和基本原則的確立積累了地方經(jīng)驗(yàn)與智慧。

其次,生成意義的結(jié)構(gòu)完善為中央生態(tài)文明法律體系建設(shè)提供參考。一方面,G省及時(shí)修正了地方生態(tài)環(huán)境法規(guī),保障了規(guī)范的時(shí)效性、適應(yīng)性,促進(jìn)了地方生態(tài)環(huán)境立法與上位法之間的協(xié)調(diào)性。據(jù)統(tǒng)計(jì)(8)截至筆者2019年3月1日訪問“北大法寶”地方法規(guī)規(guī)章的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),以貴州省為關(guān)鍵詞,查詢獲得貴州省地方法規(guī)規(guī)章,以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題的立法項(xiàng)目為統(tǒng)計(jì)對象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。,G省2015年以來制定或修正了《河道條例》《國有林場條例》《土地管理?xiàng)l例》《森林防火條例》《水土保持條例》等50余項(xiàng)生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī),僅2017年和2018年修正的數(shù)量均高達(dá)20余項(xiàng)(9)2019年制定了貴州省《河道條例》,2018年修正的地方性生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)有20項(xiàng):《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》《夜郎湖水資源保護(hù)條例》《土地管理?xiàng)l例》《森林防火條例》《水土保持條例》《赤水河流域保護(hù)條例》《紅楓湖百花湖水資源保護(hù)條例》《氣象災(zāi)害防御條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林條例》《綠化條例》《大氣污染防治條例》《漁業(yè)條例》《地質(zhì)環(huán)境管理?xiàng)l例》《林地管理?xiàng)l例》《新型墻體材料促進(jìn)條例》《民用建筑節(jié)能條例》《牲畜屠宰條例》《水污染防治條例》《水資源保護(hù)條例》?！秶辛謭鰲l例》是2018年頒布,2019年1月1日實(shí)施。2018年還頒布實(shí)施了《林木種苗條例》。2017年修正了《文物保護(hù)為例》《土地整治條例》《防洪條例》《節(jié)約能源條例》《防震減災(zāi)條例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》《森林公園管理?xiàng)l例》《動物防疫條例》《水污染防治條例》《環(huán)境噪聲污染防治條例》等20項(xiàng)。2016年制定或修正了《大氣污染防治條例》《水資源保護(hù)條例》《濕地保護(hù)條例》等14項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章。2015年制定、實(shí)施的生態(tài)環(huán)境地方法規(guī)規(guī)章有13項(xiàng)。2014年制定了《義務(wù)植樹條例》4項(xiàng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法地方法規(guī)規(guī)章。。另一方面,與時(shí)俱進(jìn)吸收新的發(fā)展理念,貫徹和銜接上位法的同時(shí),在地方生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)路中及時(shí)調(diào)整、適應(yīng)和推進(jìn)地方生態(tài)文明建設(shè),為國家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)提供針對性強(qiáng)的規(guī)范指導(dǎo)與保障。中央生態(tài)文明法律體系建設(shè),亦需在體系構(gòu)成要素及規(guī)范的健全方面努力,與時(shí)俱進(jìn)地跟進(jìn)和服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

此外,先行先試立法填補(bǔ)和修正上位法之不足。G省針對特定湖泊、流域制定了專項(xiàng)保護(hù)條例(10)如《夜郎湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》《紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》的制定是為了特定區(qū)域或城市飲用水源安全，《赤水河流域保護(hù)條例》是為保護(hù)以國酒茅臺為代表的中國優(yōu)質(zhì)白酒生產(chǎn)環(huán)境的安全等。,尊重河湖生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律,將特定水域整體作為立法保護(hù)對象(11)《夜郎湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》第四條規(guī)定:“夜郎湖水資源的保護(hù)和開發(fā)利用,應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)保護(hù)、綜合利用、科學(xué)開發(fā)的原則,首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水和開展旅游等的需要。夜郎湖的水污染防治工作,應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃,分段管理,預(yù)防為主,防治結(jié)合,綜合整治?！?實(shí)現(xiàn)了對水資源安全和水環(huán)境質(zhì)量的共同保護(hù);結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域性特點(diǎn),堅(jiān)持“一水一法”,實(shí)現(xiàn)了地方立法細(xì)化國家法律、補(bǔ)充上位法功能,打破了上位法“一水二分”(12)我國的法律將水作為自然資源進(jìn)行保護(hù)的是《中華人民共和國水法》,主要保護(hù)的是“水量”;還有將水作為環(huán)境要素進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)的法律,即是《中華人民共和國水污染防治法》,該法主要保護(hù)水體的“水質(zhì)”不受污染。的立法模式,體現(xiàn)了在尊重自然“行為模式”基礎(chǔ)上規(guī)范人的行為的思想,為中央生態(tài)文明立法指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變提供了樣式經(jīng)驗(yàn)。G省河湖流域?qū)ｍ?xiàng)立法超出了其任一單獨(dú)上位法所調(diào)整的對象和范圍,實(shí)現(xiàn)了地方生態(tài)環(huán)境立法的因地制宜,為確保創(chuàng)制性立法的實(shí)效,明確規(guī)定流域保護(hù)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,建立“行政區(qū)域管理應(yīng)當(dāng)服從流域管理”(13)參見《赤水河流域保護(hù)條例》第五條規(guī)定。的協(xié)調(diào)機(jī)制,為相關(guān)水域保護(hù)立法的實(shí)施提供了行政管理體制機(jī)制的便利,對完善國家相關(guān)立法提供了地方范例,并有效地降低中央立法制度試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)和成本。

2.G省構(gòu)建新時(shí)代地方環(huán)境法規(guī)體系存在的問題

首先,縱向分析,地方生態(tài)環(huán)境立法需要中央健全依法授權(quán)。據(jù)《立法法》第72、73條規(guī)定,地方立法主要分先行立法、執(zhí)行性立法和地方性事務(wù)立法,其與上位法的關(guān)系差別很大,直接影響整個(gè)法律體系的正常運(yùn)行。地方先行立法和地方性事務(wù)立法中的純粹地方性事務(wù)具有特殊性,不存在上位法;地方執(zhí)行性立法“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定”,必有上位法;地方的非純粹地方事務(wù)與中央既有共性又有差異,中央一般會制定一些原則性規(guī)范和基本制度,地方可對此補(bǔ)充,倘若補(bǔ)充的是中央立法中的內(nèi)容,屬執(zhí)行性立法;如若補(bǔ)充基本制度以外的立法,則屬創(chuàng)制性立法。在國家生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)背景下,G省先行立法大量增加,基于生態(tài)環(huán)境區(qū)域性特點(diǎn),純粹地方性事務(wù)立法亦比較普遍;《立法法》修改后,市級地方立法明顯增多。為科學(xué)立法,尊重生態(tài)系統(tǒng)的整體性和生態(tài)環(huán)境管理機(jī)關(guān)管理職權(quán),時(shí)常需要聯(lián)合立法。然《立法法》并未在擴(kuò)張地方立法主體的同時(shí),充分考慮地方立法主體的復(fù)雜性及彼此之間的關(guān)聯(lián)性,立法權(quán)限制衡的主體仍只有“中央—地方”兩級結(jié)構(gòu),尚未關(guān)注市級地方立法權(quán)對上位法的制衡;亦未有明確地方聯(lián)合立法,即地方生態(tài)環(huán)境聯(lián)合立法實(shí)踐無法律明確依據(jù)[5],是G省構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系面對的重要障礙。生態(tài)文明法律體系的建立健全應(yīng)當(dāng)注意國家立法與地方立法權(quán)限的統(tǒng)一,注重法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào),適時(shí)對法律保留進(jìn)行明確,地方先行立法依法完整授權(quán)。

其次,橫向觀察,G省生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系內(nèi)規(guī)范分類致歧,透視我國生態(tài)環(huán)境法律體系內(nèi)部規(guī)范類型劃分標(biāo)準(zhǔn)不一。G省結(jié)合地方特色在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系時(shí)對內(nèi)部規(guī)范進(jìn)行了類型化,除將自然資源保護(hù)、環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)等環(huán)境法律部門基本類型法律規(guī)范納入體系,還將環(huán)境保護(hù)公眾參與、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可證管理等法律制度類規(guī)范專門作為一類型。考察我國環(huán)境法律體系的構(gòu)成,既包含綜合性、原則性的環(huán)境法,也包含具體性、針對性的環(huán)境法;按立法目的和調(diào)整對象可分為環(huán)境保護(hù)基本法,污染防治、自然保護(hù)等為主的環(huán)境保護(hù)單行法和環(huán)境損害救濟(jì)法等。對環(huán)境法律體系組成中的多元環(huán)境立法,學(xué)者有不同的觀點(diǎn)(14)如韓德培認(rèn)為,環(huán)境保護(hù)法調(diào)整環(huán)境保護(hù)關(guān)系,可以把資源方面的保護(hù)納入環(huán)境保護(hù)法,但不包括自然資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等法律規(guī)范。參見：韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程[M].北京：法律出版社,1998：26-27.金瑞林認(rèn)為環(huán)境與自然資源是兩個(gè)相互獨(dú)立和相互聯(lián)系、交叉的領(lǐng)域,應(yīng)組建憲法、環(huán)境基本法、單行法組成的法律體系。參見：金瑞林.環(huán)境資源法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2002:3-7.,尤其是環(huán)境單行法的分類,可謂眾說紛紜[6],亦揭示出環(huán)境法律體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性問題:自然資源產(chǎn)權(quán)與生態(tài)功能保護(hù)完全分開尚且不易;生態(tài)建設(shè)維護(hù)法成為與環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)法并列的環(huán)境保護(hù)單行法類別,是環(huán)境法律體系的重要組成;過分細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)單行法會出現(xiàn)分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,導(dǎo)致類別法名稱與內(nèi)容不對應(yīng)(15)如王燦發(fā)講的“專項(xiàng)環(huán)境管理制度法”雖能將環(huán)境信息公開、排污許可證、環(huán)境損害救濟(jì)等制度涵蓋,具有一定的合理性,但與“專項(xiàng)”表述正好相反,此類法律規(guī)范從內(nèi)容上確具有一定的綜合性特質(zhì)。。G省生態(tài)環(huán)境制度保障類規(guī)范能否與自然保護(hù)、污染防治和生態(tài)建設(shè)并列為單行生態(tài)環(huán)境地方法規(guī)的類型成為體系建設(shè)中的爭議與難題,中央生態(tài)文明法律體系的建設(shè)協(xié)調(diào)生態(tài)文明法律體系與環(huán)境法律體系的關(guān)系,并對環(huán)境法律體系內(nèi)部類型化進(jìn)行整理尤為重要。

此外,從體系健全視角看,G省為統(tǒng)籌生態(tài)文明,將《民族鄉(xiāng)保護(hù)和發(fā)展條例》等生態(tài)文化遺產(chǎn)相關(guān)規(guī)范納入生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系范圍,為中央生態(tài)文明法律體系是否包含生態(tài)環(huán)境文化遺產(chǎn)內(nèi)容提供了研討空間。G省是一個(gè)多民族聚居省份,少數(shù)民族人口占全省人口三分之一以上(16)G省有18個(gè)少數(shù)民族,據(jù)全國第五次人口普查,全省人口中,漢族2 191.17萬,占62.2%;苗族429.99萬,占12.2%；布依族279.82萬,占7.9%；侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、白族和回族人口均超過15萬。，省下屬的9個(gè)地級行政區(qū)劃單位中,有3個(gè)自治州。盡管少數(shù)民族地區(qū)存在大量以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目的的對神山、神湖、土地、鳥類、家禽等的禁忌規(guī)則[6],客觀地在特定地域、特定人群實(shí)際地發(fā)揮法律所不能替代的作用。但G省現(xiàn)有各自治州立法,至多有一兩部生態(tài)環(huán)境立法,內(nèi)容集中在地方環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核方面。少數(shù)民族地區(qū)長期形成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)習(xí)慣，以及具有良好運(yùn)行機(jī)制的習(xí)慣法未被重視,在地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系中的作用不明顯(17)如我國的三江源地區(qū),既有地方政府(歷史上青藏高原政教合一的地方政府)制定的環(huán)境保護(hù)法規(guī),又有各部落制定的環(huán)境保護(hù)法規(guī),還有藏區(qū)寺院為維護(hù)其所屬林木草地制定的保護(hù)措施。參見：張立.三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)立法問題研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2014:139-140.,中央生態(tài)文明立法建立相關(guān)機(jī)制授權(quán)地方立法合理吸收或適當(dāng)轉(zhuǎn)化地方習(xí)慣法具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

四、中央生態(tài)文明法律體系構(gòu)建的啟示

新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系是國家生態(tài)文明法律體系的重要組成部分,地方立法的靈活與先行先試的經(jīng)驗(yàn)推廣,給了地方生態(tài)環(huán)境治理及時(shí)回應(yīng),為健全地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系總結(jié)了經(jīng)驗(yàn),亦為中央生態(tài)文明法律體系發(fā)展貢獻(xiàn)了智慧。

(一)生態(tài)環(huán)境法律體系化與環(huán)境法典的編纂

我國環(huán)境法律體系初步形成[7],環(huán)境法典化備受關(guān)注[8]，而環(huán)境法典化需健全、整序的生態(tài)環(huán)境法律體系和理性的實(shí)踐導(dǎo)向作先決條件。有學(xué)者認(rèn)為，我國環(huán)境問題未有根本性好轉(zhuǎn)的原因與我國分散式立法模式導(dǎo)致環(huán)境法律法規(guī)之間存在重復(fù)、矛盾等現(xiàn)象密切相關(guān),消除該弊端的有效路徑即推進(jìn)環(huán)境規(guī)范法典化[9]。學(xué)者對環(huán)境法典化在預(yù)設(shè)前提、法典化條件、功能及模式等方面進(jìn)行了研究,認(rèn)識尚存分歧[10],客觀取得進(jìn)展。學(xué)者們設(shè)想了諸多法典化模式,無論是沿襲單行法模式,還是采用基本法發(fā)展模式,抑或編纂法律發(fā)展的高級階段和形式專門的環(huán)境法典,甚至選擇漸進(jìn)式階段性適度法典化,堅(jiān)持一定時(shí)期內(nèi)法典法與單行法共存互補(bǔ)模式[11],都不可避免地需面對一個(gè)現(xiàn)實(shí),即法典化需要充分的時(shí)間和條件準(zhǔn)備,需以法律體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容相對成熟穩(wěn)定為前提條件[12]。法律體系是法的諸多構(gòu)成因素之間彼此聯(lián)系而形成的完整的結(jié)構(gòu)體[13],標(biāo)識對于調(diào)整社會關(guān)系的法律形式在理論上所做的結(jié)構(gòu)規(guī)整[14]。我國生態(tài)環(huán)境法律體系是我國多元、多層次、多位階法律體系的組成部分,應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、秩序?qū)嵭?、動態(tài)適應(yīng)的法律體系，現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境立法實(shí)現(xiàn)體系化相對可行。

環(huán)境法法典則應(yīng)是一個(gè)結(jié)構(gòu)宏大、內(nèi)容廣泛、邏輯嚴(yán)密、體系協(xié)調(diào)的分法律帝國，在功能預(yù)設(shè)上應(yīng)以實(shí)現(xiàn)對整個(gè)環(huán)境法律部門的全面統(tǒng)一為目標(biāo)，是集環(huán)境立法之大成者，內(nèi)容涵蓋自然資源、污染防治、生態(tài)保護(hù)等方面單行法和生態(tài)環(huán)境基本立法理念、基本原則、基本制度和配套措施等所有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。故，編纂環(huán)境法典在中國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境立法條件和技術(shù)背景下尚不成熟。生態(tài)環(huán)境法律體系化則需根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、不可分性、整體性[7],以及將被肢解在行政法部門、經(jīng)濟(jì)法部門中的環(huán)境資源保護(hù)規(guī)范進(jìn)行梳理,檢視現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境立法的時(shí)效性、實(shí)效性及彼此之間的協(xié)調(diào)性、均衡性和適應(yīng)性,清理、廢止或修改重復(fù)、滯后、不適時(shí)宜的規(guī)范,實(shí)現(xiàn)體系化整合,積極創(chuàng)新特色生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制和規(guī)范,使現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法健全整序、內(nèi)外協(xié)調(diào)、上下統(tǒng)一、核心一致、講究秩序、動態(tài)適應(yīng),從這個(gè)意義上，其與環(huán)境法典基礎(chǔ)性要求并無二質(zhì)。生態(tài)環(huán)境法律體系化應(yīng)是環(huán)境法典化進(jìn)路中的必經(jīng)階段,是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典化的必經(jīng)環(huán)節(jié),對環(huán)境法的法典化發(fā)揮積極助推作用,是環(huán)境法典化實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)之策。

因此,生態(tài)環(huán)境法律體系化與環(huán)境法法典化都是我國生態(tài)文明法律體系構(gòu)建的一部分,生態(tài)文明法律體系構(gòu)建需要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境法律的體系化,生態(tài)環(huán)境法律的體系化是環(huán)境法法典化的精髓和基本途徑,環(huán)境法法典化能夠充實(shí)生態(tài)文明法律體系內(nèi)容。

(二)從G省相關(guān)法制實(shí)踐看《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》的存廢

我國生態(tài)環(huán)境法律體系是一個(gè)統(tǒng)一的多元、多層級、多位階法律體系。Cardpzo說：“法律學(xué)正像其他任何知識領(lǐng)域一樣,自歸納所獲得之真理傾向于構(gòu)成新的演繹之前提”,沒有一個(gè)體系能夠演繹地解決所有問題,所以,體系必須保持開放性[15]。我國生態(tài)文明法律體系建設(shè)應(yīng)結(jié)合新時(shí)代社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的需求,對生態(tài)環(huán)境法治取得的明顯進(jìn)步[16]予以科學(xué)吸納,提升時(shí)代適應(yīng)性。

一方面,按照我國社會主義法律體系的要求,“生態(tài)文明入憲”是對生態(tài)文明進(jìn)行思想闡述和原則性規(guī)定,國家的法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等還需承繼和發(fā)展該思想,并將其一以貫之地落實(shí)和細(xì)化規(guī)范。另一方面,梳理我國已出臺的一系列生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度和具體措施,發(fā)現(xiàn)其分散在憲法、民法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等不同的法律中。一些學(xué)者認(rèn)為,這種碎片式規(guī)定,不利于生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃和整體運(yùn)行,亟需制定一部專門的《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)方向,規(guī)范相關(guān)制度,保障生態(tài)文明建設(shè)成果(18)國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀(jì)文在回答《節(jié)能與環(huán)?！房镉浾咛岢龅摹皩?shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動綠色發(fā)展存在怎樣的內(nèi)涵關(guān)系”的問題時(shí)說：“在生態(tài)文明進(jìn)憲法的背景下, 在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速、高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代, 加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動我國經(jīng)濟(jì)綠色高質(zhì)量發(fā)展，渴求《生態(tài)文明促進(jìn)法》早日誕生?！?首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、北京市法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長高桂林在《中國環(huán)境報(bào)》中發(fā)表“我國急需出臺《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》”。參見：高桂林. 我國急需出臺《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》[N]. 中國環(huán)境報(bào),2018-11-19(8).中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會王春益認(rèn)為“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要一部專門法”。參見：王春益.大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需要一部專門法[J].中國生態(tài)文明,2018(2):16-21.全國人大代表黨永富呼吁盡快將生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法納入立法規(guī)劃，確立其為生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基本法律。參見：通過制定生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法使“綠水青山”轉(zhuǎn)變成“金山銀山”[EB/OL].[2019-03-06].http://newpaper.dahe.cn/jrab/html/2019-03/06/content_322994.htm.全國人大代表張?zhí)烊螌Α吨袊?lián)合商報(bào)》表示,“兩會的議案就是重點(diǎn)圍繞生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的立法”。參見:制訂《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》護(hù)航綠水青山[EB/OL].[2018-03-16].http://www.sohu.com/a/225709624_423435.。客觀上,制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》符合我國新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新要求,順應(yīng)我國生態(tài)文明法治理念,能將分散于不同法律部門中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)范集中于一部法律之中,從立意和具體規(guī)定上統(tǒng)一生態(tài)文明制度設(shè)計(jì),彌補(bǔ)生態(tài)文明建設(shè)基本法律之缺憾,為地方生態(tài)文明下位立法提供合法性依據(jù),健全我國生態(tài)文明法律體系內(nèi)容的完整及規(guī)范協(xié)調(diào),促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法制化、制度化和程序化。實(shí)踐中,貴州省、青海省，以及東莞市、杭州市、廈門市、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)等制定并實(shí)施了地方《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》,為國家制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》提供了地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

綜上,制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》能夠通過法治確立生態(tài)文明建設(shè)基本原則，規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)程序，固化生態(tài)文明建設(shè)成果，保障社會經(jīng)濟(jì)文化和生態(tài)文明可持續(xù)發(fā)展。制定《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》應(yīng)置于我國生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)下,結(jié)合十九大對生態(tài)文明建設(shè)的總體部署,通過設(shè)置總則、若干章節(jié)、法律責(zé)任、附則等法律條文[17],在總結(jié)地方生態(tài)文明立法體例和主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上,對我國生態(tài)文明建設(shè)的基本理念、基本原則、規(guī)范程序、制度保障進(jìn)行規(guī)定?！翱蚣芘c場合相互依賴,而指向?qū)τ趫龊霞捌湟?guī)則具有基礎(chǔ)性?！?19)關(guān)于框架、場合和指向的關(guān)系,俞江在其著作中指出:“場合的存在依賴于對某一或某些指向的固定回答,當(dāng)取消這一指向時(shí),場合隨之瓦解;修改這一指向上的意向時(shí),場合也被替代”。參見：俞江.規(guī)則的一般原理[M].北京：商務(wù)印書館,2017：156-157.生態(tài)文明建設(shè)除包含環(huán)境法主要規(guī)制的領(lǐng)域,還包括國家社會、經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè),生態(tài)文明的內(nèi)涵和外延皆比環(huán)境保護(hù)的概念更豐富、更廣泛。生態(tài)文明法律體系包括環(huán)境法律體系,也包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化中可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)范;生態(tài)文明法律體系是生態(tài)環(huán)境法律體系的上位概念。構(gòu)建《生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法》對生態(tài)環(huán)境法律體系的健全與完善具有指導(dǎo)作用，同時(shí)生態(tài)環(huán)境法律體系的建設(shè)、健全與完善是生態(tài)文明法律體系發(fā)展的重要助力因素。

(三)中央生態(tài)文明法律體系的縱向互動與制衡

新時(shí)代背景下,構(gòu)建中央生態(tài)文明法律體系,從法律理念到法律技術(shù)進(jìn)行統(tǒng)合,既堅(jiān)持中央生態(tài)環(huán)境立法的統(tǒng)一指導(dǎo),又兼顧對地方生態(tài)環(huán)境立法靈活和現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題的及時(shí)回應(yīng),界分央地生態(tài)環(huán)境立法權(quán)限,考慮地方生態(tài)環(huán)境立法主體層級性和同級立法主體之間權(quán)限的協(xié)調(diào)性,有效發(fā)揮央地生態(tài)環(huán)境立法優(yōu)勢,保障我國生態(tài)文明法律體系從中央到地方宏觀統(tǒng)一與微觀差異及地方復(fù)雜性并存不悖意義重大。

實(shí)行生態(tài)文明“法律保留”,即對特定事項(xiàng)應(yīng)中央立法,地方不得立法。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性與區(qū)域性是相對的,對國家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有普遍適用意義的原則性規(guī)范、基本制度實(shí)行“法律保留”,由中央立法,既能明確國家生態(tài)文明及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和方向,又對地方生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的立法提供指引和上位法依據(jù),確保我國生態(tài)文明法律體系的基礎(chǔ)和內(nèi)核協(xié)調(diào)統(tǒng)一,避免各地方生態(tài)環(huán)境立法的重復(fù)和空泛。因此,適用生態(tài)系統(tǒng)整體性與區(qū)域性原理的原則宜作法律保留事項(xiàng),利于其作為地方生態(tài)環(huán)境立法基本原則,并賦予地方生態(tài)環(huán)境整體性與特殊性保護(hù)立法的權(quán)限,有效避免實(shí)踐中地方生態(tài)環(huán)境立法沒有方向,確保地方先行立法有法可依,并為地方生態(tài)環(huán)境特色立法和體制機(jī)制改革提供依據(jù)。需注意的是,中央立法對相關(guān)原則和基本制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)具體,對地方立法的授權(quán)及授權(quán)的法律效力應(yīng)當(dāng)明確。

對于地方生態(tài)環(huán)境聯(lián)合立法,應(yīng)在落實(shí)法律保留原則中,注意完整地方生態(tài)環(huán)境創(chuàng)制性立法權(quán)限,同時(shí)應(yīng)賦予地方立法較大的自主權(quán)限和空間。通過立法法或環(huán)境保護(hù)基本法對地方生態(tài)環(huán)境聯(lián)合立法予以明確,尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性與區(qū)域性,結(jié)合地方環(huán)境主管部門職責(zé),確保地方生態(tài)環(huán)境聯(lián)合立法的合法性,推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境聯(lián)合立法實(shí)踐法制化。對先行先試地方生態(tài)環(huán)境立法和純粹作地方性生態(tài)環(huán)境事務(wù)的創(chuàng)制性立法,中央立法應(yīng)探索賦予地方生態(tài)環(huán)境完整的立法權(quán)限。執(zhí)行性地方生態(tài)環(huán)境立法因與中央立法“共享事權(quán)”,應(yīng)視情況實(shí)現(xiàn)央地立法權(quán)平衡的同時(shí),最大限度地賦予地方立法空間:在能實(shí)現(xiàn)上位法規(guī)制目的的前提下,尊重生態(tài)整體性和區(qū)域性特點(diǎn),允許地方生態(tài)環(huán)境立法，依“正當(dāng)程序”設(shè)置符合地方特點(diǎn)的規(guī)范,如“一水一法”立法模式、“流域區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的管理體制、嚴(yán)于國家的地方《生態(tài)紅線管理辦法》等;為實(shí)施法律規(guī)范,允許地方生態(tài)環(huán)境立法設(shè)置行之有效的執(zhí)法手段,如增設(shè)生態(tài)環(huán)境許可、調(diào)整行政處罰幅度等;地方生態(tài)環(huán)境立法可根據(jù)“比例原則”合理補(bǔ)充規(guī)定上位法有禁止性規(guī)定或相關(guān)法律制度規(guī)范,但缺失法律責(zé)任或違法行為及處理除外;對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)仁谝嫘苑梢?guī)定,地方生態(tài)環(huán)境立法可有更大自主決定權(quán)[18]。

實(shí)行地方特色生態(tài)環(huán)境立法和習(xí)慣法的地方保有。尊重生態(tài)環(huán)境整體性與區(qū)域性原則,尊重地方生態(tài)環(huán)境特殊性,針對特定的環(huán)境要素或者生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行因地制宜、因要素制宜立法。在具體操作過程中,貫徹生態(tài)系統(tǒng)整體性,注意生態(tài)環(huán)境要素彼此的聯(lián)系和相互影響,尊重地方生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的特殊性與差異性。我國是一個(gè)多民族聚居、各民族和諧共生的國家,中央生態(tài)文明法律體系建設(shè)對屬于地方特色和地方生態(tài)環(huán)境習(xí)慣法規(guī)則的立法權(quán)應(yīng)堅(jiān)持“地方保有”,尊重地方生態(tài)環(huán)境、社會文化、民族風(fēng)情的區(qū)域性規(guī)律。鑒于地方生態(tài)環(huán)境習(xí)慣法規(guī)范兼具法律內(nèi)容的穩(wěn)定性與司法審判的靈活性,諸法合體的混合性與宗教倫理浸潤法律的多元性交融,植根于地方生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域性特點(diǎn)和社會民情,客觀存在于當(dāng)?shù)厝藗兊臐撘庾R,符合當(dāng)?shù)厣鐣癖姷囊庠负土?xí)慣,容易得到人們的認(rèn)同、遵守和實(shí)施。地方生態(tài)環(huán)境立法可以合理吸收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族生態(tài)環(huán)境習(xí)慣法中具有正面意義、符合現(xiàn)代法治理念的一些規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制,作為地方環(huán)境法規(guī)體系的組成部分和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境糾紛多元解決方式的制度基礎(chǔ)[19],提升地方生態(tài)環(huán)境立法實(shí)施效果。

(四)中央生態(tài)文明法律體系的規(guī)范類型

法律體系的理性要求其構(gòu)成應(yīng)當(dāng)整體完整、均衡兼顧。我國生態(tài)文明法律體系的構(gòu)成含涉與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的所有法律規(guī)范,要認(rèn)識整個(gè)生態(tài)文明法律體系的規(guī)范特點(diǎn),需從微觀視角對每一規(guī)范逐一觀察和分析,并對特定規(guī)范與規(guī)范之間的關(guān)系做類型化處理。王燦發(fā)教授論述“生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系框架的構(gòu)成”,認(rèn)為“至少應(yīng)當(dāng)包括生態(tài)文明建設(shè)基本法、污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、能源法、氣候變化法、專項(xiàng)環(huán)境管理制度法等七大部分”[6]。結(jié)合前文環(huán)境法律體系內(nèi)部規(guī)范的類型化問題,生態(tài)文明建設(shè)基本法當(dāng)是生態(tài)文明法律體系的根基性規(guī)范,其內(nèi)容具有綜合性,可歸結(jié)為“綜合法”。李艷芳教授認(rèn)為我國環(huán)境法律“初步形成由《環(huán)境保護(hù)法》為基礎(chǔ),綜合性法律、污染防治法、資源保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)法、應(yīng)對不確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律等為主體的相對完整的體系”[7],而“污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)環(huán)境法、能源法、氣候變化法”與“專項(xiàng)環(huán)境管理制度法、應(yīng)對不確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律”分類標(biāo)準(zhǔn)不一致,按立法調(diào)整對象劃分,難以歸至相應(yīng)類別。如專項(xiàng)環(huán)境管理制度法主要是規(guī)制環(huán)境信息公開、排污許可制度等方面規(guī)范,內(nèi)容存在與污染防治法、自然資源保護(hù)法、生態(tài)環(huán)境法等交融,將其與自然資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)保護(hù)等針對生態(tài)環(huán)境要素為調(diào)整對象的類型法并列,致使體系內(nèi)規(guī)范類型劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

建議生態(tài)文明法律體系的規(guī)范類型運(yùn)用“綜合法—單行法”模式劃分,以解決體系內(nèi)規(guī)范橫向內(nèi)容交融不可分割的問題。其中,綜合法普遍適用于生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域,指引生態(tài)文明建設(shè)的方方面面,并對自然資源保護(hù)、環(huán)境污染防治及生態(tài)系統(tǒng)維持等各類生態(tài)環(huán)境法起基礎(chǔ)性、原則性地指導(dǎo)作用;單行法相對綜合法而言,具有規(guī)范靈活性、內(nèi)容可行性、對象單項(xiàng)性、適用針對性,根據(jù)內(nèi)容可分為事務(wù)法和手段法兩種類別[20]。事務(wù)法可稱為“要素單行法”,包括以特定的生態(tài)環(huán)境資源要素為對象進(jìn)行規(guī)范的自然資源保護(hù)法、環(huán)境污染防治法、生態(tài)系統(tǒng)維持保護(hù)法,只能適用于某一特定生態(tài)環(huán)境要素的開發(fā)、利用、保護(hù)、污染防治或生態(tài)系統(tǒng)的平衡;手段法亦可稱為“方式單行法”,主要針對某一類生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為、管理方式、程序、方法予以規(guī)范的制度保障,在特定行為適用上規(guī)制完整,亦有一定綜合性。此外,生態(tài)文明法律體系建設(shè)應(yīng)正視我國環(huán)境法發(fā)展史上重視環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)單行立法,針對龐大且復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí),加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法,補(bǔ)充保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)生態(tài)安全的法律法規(guī);鑒于生態(tài)文明功在千秋,生態(tài)文明法律體系應(yīng)囊括民族文化遺產(chǎn)保護(hù)立法,明確保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)安全的方針、政策、原則、制度和措施等。當(dāng)然,各類生態(tài)環(huán)境法在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中有各自的定位與目標(biāo),同時(shí)能補(bǔ)充其他類別法的功能與價(jià)值,共同維護(hù)生態(tài)文明法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“人與自然和諧共生”“山水林田湖草是生命共同體”,以生態(tài)文明整體性理念的思想作為生態(tài)文明法律體系的構(gòu)建的起點(diǎn)和歸宿,“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”,不僅靠中央立法,還應(yīng)重視地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系的發(fā)展。國家適時(shí)出臺生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法,研究央地生態(tài)環(huán)境立法權(quán)限的界分與制衡措施,確保生態(tài)文明從中央到地方穩(wěn)步推進(jìn)具有現(xiàn)實(shí)意義。習(xí)近平總書記指出:“立法質(zhì)量是做好立法工作的生命線?！敝醒肷鷳B(tài)文明法律體系的構(gòu)建尚需堅(jiān)持立法高效、運(yùn)行順暢、實(shí)施效果穩(wěn)定,注重規(guī)范的清理評估,確保規(guī)范時(shí)效性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性，以及執(zhí)法和司法的規(guī)范實(shí)效性。