社會(huì)治理中社會(huì)組織的參與困境研究

汪妍

（中共達(dá)州市委黨校，四川 達(dá)州 635000）

一、從社會(huì)管理到社會(huì)治理

所謂社會(huì)治理是指政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為主體，通過(guò)平等或適當(dāng)?shù)暮献餍突锇殛P(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織（關(guān)系）和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各種社會(huì)資源的內(nèi)在潛力，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。

從1998年首次明確提出“社會(huì)管理”的概念到社會(huì)治理大致經(jīng)歷了這樣的過(guò)程：2004年黨的十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”，2006年黨的十六屆六中全會(huì)將社會(huì)建設(shè)作為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)并列的范疇被明確提出，明確提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”，將發(fā)展社會(huì)組織作為推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的重要方面。2010年黨的十七屆五中全會(huì)就“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”進(jìn)行了重點(diǎn)闡述和部署，并提出“發(fā)揮群眾組織和社會(huì)組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力”。 2011年可以稱之為社會(huì)管理元年。在中央黨校舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表《創(chuàng)新社會(huì)管理講話》。3月，全國(guó)人大通過(guò)《“十二五”規(guī)劃綱要》，“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”以專篇的形式載入綱要。5月，中央政治局專門召開(kāi)會(huì)議研究加強(qiáng)社會(huì)管理。7月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》發(fā)布，該意見(jiàn)明確了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和重要措施。8月，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)更名為“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”。2013年十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的要求，正式用“治理”取代“管理”，并提出激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)依法自治發(fā)揮作用。

二、社會(huì)組織的起源

社會(huì)組織并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一而又精準(zhǔn)的定義，筆者認(rèn)為社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)中存在的除開(kāi)政府機(jī)關(guān)和營(yíng)利企業(yè)以外的第三類組織或網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，具有組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性等社會(huì)特征。

（一）社會(huì)組織是西方國(guó)家“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”、“社會(huì)救濟(jì)”的產(chǎn)物。

“市場(chǎng)失靈”指的是由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的運(yùn)作不靈，即只靠自由市場(chǎng)機(jī)制達(dá)不到資源的最優(yōu)配置?！罢ъ`”指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)的過(guò)程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新缺陷，進(jìn)而無(wú)法使社會(huì)資源配置效率達(dá)到最佳。市場(chǎng)和政府雙雙失靈之后，為回應(yīng)眾多的社會(huì)問(wèn)題，起源于歐洲文藝復(fù)興時(shí)期的人道主義思想，提倡關(guān)懷人、愛(ài)護(hù)人、尊重人，做到以人為本、以人為中心即為傳統(tǒng)慈善，同時(shí)期許多國(guó)家發(fā)展社會(huì)組織是為了回應(yīng)人道主義危機(jī)而成立的，通常也是從提供緊急救援物資開(kāi)始。

（二）我國(guó)社會(huì)組織經(jīng)歷了跌宕起伏的發(fā)展歷程。

1.1950年至1965年期間的整頓和改造階段。

新中國(guó)成立之初，當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)情催生出中國(guó)“整體化社會(huì)”的機(jī)制，“單位制”社會(huì)被形象的稱呼為“蜂窩”型社會(huì)，呈現(xiàn)功能合一性、生產(chǎn)要素主體之間的非契約性關(guān)系、資源不可流動(dòng)性等特點(diǎn)，個(gè)人對(duì)單位具有家長(zhǎng)式依賴。六七十年代“單位制”社會(huì)達(dá)到全盛，在此社會(huì)背景下，民間基層社會(huì)組織被嵌入到國(guó)家體制中，具有政府背景的社會(huì)組織如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等承擔(dān)著少有的象征性的功能，體制外社會(huì)組織基本不復(fù)存在，個(gè)人、小群體和社會(huì)組織的空間十分狹小。

2.1966年至1977年期間的停滯和蕭條階段。

1966年至1977年期間，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等象征性的社會(huì)組織基本被破壞殆盡，嚴(yán)重缺失社會(huì)組織的非政府性、公益性、自治性和志愿性等特征，軍事化模式導(dǎo)致社會(huì)組織全面蕭條。

3.1977年至2010年期間的曲折恢復(fù)和發(fā)展階段。

1977年中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入改革時(shí)期，社會(huì)空間向正?；貧w，社會(huì)資源也相應(yīng)地得到釋放和擴(kuò)展，不僅逐步恢復(fù)了此前存在的社會(huì)組織，新興社會(huì)組織也開(kāi)始出現(xiàn)。這一階段細(xì)分為三個(gè)階段：一是從改革開(kāi)放到80年代中期主要是放任發(fā)展、分散管理階段。二是80年代中期到90年代末，社會(huì)團(tuán)體在整體上陷入增長(zhǎng)的低谷期。三是21世紀(jì)初到2010年，民辦非企業(yè)單位、協(xié)會(huì)商會(huì)和其他新興社會(huì)組織等全面興起的新的增長(zhǎng)高潮期。

4.2011年至今的“政府——社會(huì)”關(guān)系突破和創(chuàng)新階段。

2011年中共中央提出了“加強(qiáng)社會(huì)管理與創(chuàng)新”的戰(zhàn)略部署，并迅速落實(shí)到機(jī)構(gòu)層面，在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了近百個(gè)試點(diǎn)單位和區(qū)域。自此，我國(guó)社會(huì)組織進(jìn)入到突破和創(chuàng)新的發(fā)展階段，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理也出現(xiàn)了一種嶄新的局面。社會(huì)組織進(jìn)入快速成長(zhǎng)期，數(shù)量上平均年增長(zhǎng)率為10%，存在形式多樣，活動(dòng)涉及領(lǐng)域廣。2015年出臺(tái)《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基金會(huì)專項(xiàng)基金管理崗在的通知》、2016年修訂出臺(tái)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、2018年出臺(tái)《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》等有力地促進(jìn)了社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理必要性

隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大，社會(huì)組織的數(shù)量和質(zhì)量都得到了較大程度的提升，同時(shí)，在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)了一系列政府和個(gè)人難以解決的社會(huì)問(wèn)題，為回應(yīng)社會(huì)痛覺(jué)，解決社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)組織有了參與社會(huì)治理的必要性。

（一）彌補(bǔ)“兩大失靈”，高效滿足多元公共服務(wù)需求。

社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府按一般要求提供公共物品難以滿足大眾多樣需求，而社會(huì)組織能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)社會(huì)大眾需求，為有特殊需求的人群提供特殊公共服務(wù)，還有利于解決只由政府提供時(shí)效率低、成本高等問(wèn)題。社會(huì)組織一個(gè)重要的社會(huì)功能就是動(dòng)員社會(huì)資源，在獲得社會(huì)資源后，社會(huì)組織在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助弱勢(shì)群體等公益事業(yè)中發(fā)揮重要作用，如中華慈善總會(huì)、宋慶齡基金會(huì)等。

（二）擴(kuò)大民主參與，有效暢通矛盾化解渠道。

公眾參與形式分為個(gè)體行為參與和通過(guò)社會(huì)組織參與兩種。個(gè)體行為參與由于參與文化薄弱、參與能力不足、參與實(shí)效欠佳等原因更多停留在口頭上、虛擬社會(huì)中、對(duì)他方的指責(zé)中，缺乏實(shí)際行動(dòng)的支持。社會(huì)組織像一劑強(qiáng)力的黏合劑，通過(guò)其在政府與社會(huì)交叉互動(dòng)，為中間層參與社會(huì)公共事務(wù)決策提供支持，并暢通社會(huì)各階層間的利益表達(dá)渠道，使社會(huì)融洽穩(wěn)定地向前發(fā)展。通過(guò)社會(huì)組織參與平臺(tái)，能有效避免個(gè)人利益表達(dá)時(shí)的無(wú)序與混亂，既有助于社會(huì)成員集體利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)，又能增強(qiáng)政府的回應(yīng)能力，保障公民參與熱情的同時(shí)更大程度動(dòng)員和倡導(dǎo)公眾行動(dòng)的實(shí)施。社會(huì)組織利用其廣泛的民意基礎(chǔ)和深厚的專業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能，積極影響政策的制定和執(zhí)行，政策制定的科學(xué)化和民主化，在一定程度上避免社會(huì)矛盾的激發(fā)。

（三）弘揚(yáng)社會(huì)美德，利于階層交流與融合。

社會(huì)主義核心價(jià)值觀倡導(dǎo)誠(chéng)信、友善、文明、公正、平等、自由、民主等，社會(huì)組織因其公益性特點(diǎn)而具有天然的感召力，例如，“26度空調(diào)節(jié)能行動(dòng)”的倡導(dǎo)。

（四）緩解就業(yè)壓力，著力推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

根據(jù)民政部門《2018年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至 2018 年底，全國(guó)持證社會(huì)工作者共計(jì) 43.9 萬(wàn)人，共有社會(huì)組織 81.7 萬(wàn)個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè) 980.4 萬(wàn)人。社會(huì)工作是一門具有科技含量職業(yè)，社會(huì)組織的發(fā)展需要專業(yè)性的人才，社會(huì)組織發(fā)展的人才缺口吸納更多的高校畢業(yè)生參與到該行業(yè)來(lái)。

四、參與之殤—社會(huì)組織參與治理困境

（一）社會(huì)組織發(fā)展空間大，合法性不足

在數(shù)目上，盡管我國(guó)的社會(huì)組織數(shù)目在總體上超過(guò)了81萬(wàn)個(gè)，但是政府推動(dòng)成立的數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于居民自發(fā)成立的。另外，用一個(gè)國(guó)家社會(huì)組織萬(wàn)人擁有量來(lái)衡量社會(huì)組織發(fā)展水平的指標(biāo)，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量不足，進(jìn)而影響職業(yè)人員在行業(yè)的從業(yè)比例，國(guó)際上該行業(yè)從業(yè)者占總的從業(yè)者的4.8%——10%，而中國(guó)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此數(shù)據(jù)。從結(jié)構(gòu)上看，存在結(jié)構(gòu)不平衡的問(wèn)題，活動(dòng)領(lǐng)域多在工商服務(wù)類，較少的公益慈善類也主要為文體、教育方面，上海這類社會(huì)組織占了總數(shù)的3/4。

由于社會(huì)組織作為西方國(guó)家政府失靈和市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)很多普通居民來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織文化合法性有待加強(qiáng)。尤其是對(duì)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，由于傳統(tǒng)“差序格局”人際模式使他們對(duì)社會(huì)組織這一新興事物陌生和不信任，尤其是社區(qū)外來(lái)的社會(huì)組織。公眾對(duì)于社會(huì)組織及從業(yè)人員的認(rèn)識(shí)還很缺失。一方面鬧“環(huán)保類組織從業(yè)者就是背著掃帚掃大街”的認(rèn)知笑話，另一方面，“道德拔高”，認(rèn)為社會(huì)組織從業(yè)者就是做好事，學(xué)雷鋒，不能有工資，更不能有工資福利的更高訴求。

（二）社會(huì)組織的社會(huì)資源整合能力有限

財(cái)力資源有限，社會(huì)公民在慈善捐贈(zèng)、志愿行為等方面的參與程度普遍較低導(dǎo)致社會(huì)組織的募款能力有限，同時(shí)我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為有待及時(shí)規(guī)范完善，使政府購(gòu)買公共服務(wù)成為社會(huì)組織正常運(yùn)行的主要財(cái)力保障。人力資源有限，社會(huì)組織吸納、管理和激勵(lì)組織成員的必要機(jī)制還有待建立和完善，社會(huì)組織從業(yè)人員的基本待遇有待提高，社會(huì)工作等專業(yè)性較強(qiáng)的從業(yè)者需要國(guó)家加大培養(yǎng)力度。溝通能力有限，社會(huì)組織之間多是單打獨(dú)斗，缺少有效的溝通與協(xié)作，社會(huì)組織內(nèi)部的組織能力有待提高。

（三）社會(huì)組織的能力建設(shè)問(wèn)題

社會(huì)組織的組織管理能力、協(xié)調(diào)互動(dòng)能力、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力不足，社會(huì)組織內(nèi)部規(guī)范和社會(huì)組織法規(guī)體系不夠健全，專業(yè)化建設(shè)有待加強(qiáng)，管理機(jī)制不完善?！?.12汶川地震”，引發(fā)了社會(huì)組織發(fā)展的新高潮，尤其是從事社區(qū)服務(wù)和公益慈善類的社會(huì)組織。四川省超過(guò)一半的公益性社會(huì)組織是在2012年后生長(zhǎng)起來(lái)的，專業(yè)化水準(zhǔn)有待提高，很多項(xiàng)目實(shí)施成效打了折扣。社會(huì)組織自身內(nèi)部管理、激勵(lì)機(jī)制不完善表現(xiàn)為信息透明度不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了薩拉蒙“志愿失靈”現(xiàn)象，表現(xiàn)為一方面志愿團(tuán)體不斷展開(kāi)行動(dòng)試圖幫助弱勢(shì)群體，社會(huì)各界亦給予一定的關(guān)注與支持，但另一方面受助群體仍不能有效的得到幫助或者某一些群體得到過(guò)剩的幫助而另一些得不到幫助，即受助群體得到的收益遠(yuǎn)小于社會(huì)付出的資源。

（四）獨(dú)立自主性受限，政社關(guān)系有待完善

目前基層政府正在實(shí)行治理觀念轉(zhuǎn)變，政社關(guān)系日趨平等，但這不是一蹴而就的，在現(xiàn)實(shí)狀況中，個(gè)別基層政府尚未完全擺脫“家長(zhǎng)”身份，對(duì)社會(huì)組織行為設(shè)定限制，即便是在名義上進(jìn)行合作，也未能充分履行職責(zé)。筆者訪談多個(gè)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人均表示個(gè)別街道政府購(gòu)買其社會(huì)公共服務(wù)時(shí)，因強(qiáng)調(diào)“面子”，對(duì)其項(xiàng)目設(shè)計(jì)或?qū)嵤┻M(jìn)行嚴(yán)格“指導(dǎo)”，導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)在一定程度上偏離，只能通過(guò)“小禮物”吸引公眾來(lái)參與，充當(dāng)“被服務(wù)”對(duì)象。筆者也有過(guò)相似經(jīng)歷，筆者以志愿者的身份參與到成都青羊區(qū)某街道社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中時(shí)了解到，被“服務(wù)”對(duì)象是社區(qū)工作人員憑借自身的熟人圈子拉攏的，這些人是莫名其妙的被請(qǐng)去撐場(chǎng)子的?？梢?jiàn)在社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供過(guò)程中，政府未能充分放權(quán)，也未能在合作中進(jìn)行有效溝通。