陸漢文

【摘要】東西部扶貧協(xié)作制度帶有非正規(guī)性，但呈現(xiàn)出規(guī)范化發(fā)展的趨勢。經(jīng)濟(jì)互惠為東西扶貧協(xié)作提供了內(nèi)生動力，政治大局則為該制度提供了可以挖掘的正當(dāng)性資源和道義空間，經(jīng)濟(jì)功能與政治效用的相互交織為該項(xiàng)制度注入了生命力，使其成為治國理政的有效工具。東西部扶貧協(xié)作制度不是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度供給欠規(guī)范化的表現(xiàn)，而是中國特有的社會文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實(shí)踐孕育出的一種超越科層體制的“發(fā)展制度”和發(fā)展道路。它揭示了一種比西方科層體制更具靈活性、包容性和人文性的公共治理體系。

【關(guān)鍵詞】東西部扶貧協(xié)作? 文化集體主義? 超科層制

【中圖分類號】C913.7? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.21.008

黨的十九大報告提出，要“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”，把該項(xiàng)工作擺在了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)特別突出的位置。深刻領(lǐng)會“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”的重大意義，不僅是扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅偉大進(jìn)程的迫切需要，而且是深入認(rèn)識中國特色社會主義現(xiàn)代化道路（中國道路）的有效途徑。

2016年7月20日，習(xí)近平總書記在銀川市主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會，對30年扶貧開發(fā)和20年東西部扶貧協(xié)作實(shí)踐進(jìn)行了回顧和總結(jié)。他指出，東西部扶貧協(xié)作“是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，是加強(qiáng)區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對內(nèi)對外開放新空間的大布局，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的大舉措”?！敖M織東部地區(qū)支援西部地區(qū)，并且大規(guī)模、長時間開展這項(xiàng)工作，在世界上只有我們黨和國家能夠做到”。以此次會議為標(biāo)志，我國東西部扶貧協(xié)作走上更加規(guī)范化、制度化的軌道，成為扶貧開發(fā)“中國故事”的亮麗篇章，成為世界現(xiàn)代化進(jìn)程之中國道路的生動注解。如何理解東西部扶貧協(xié)作制度？這項(xiàng)制度發(fā)揮作用的內(nèi)在理據(jù)是什么？在制度變遷層面有哪些啟示？本文擬對這些問題作做出初步回答，希望能夠促進(jìn)對東西部扶貧協(xié)作及中國道路的理論認(rèn)識和實(shí)踐自覺。

東西部扶貧協(xié)作關(guān)系、內(nèi)容與實(shí)踐成效

東西部扶貧協(xié)作制度是在實(shí)踐探索中不斷發(fā)展和完善的，這個過程與國家總體戰(zhàn)略有關(guān)，也受到東西部關(guān)系具體變化的影響。

東西部扶貧協(xié)作關(guān)系與內(nèi)容的演變。東西部扶貧協(xié)作制度孕育并形成于我國改革開放的歷史進(jìn)程中。1994年，國務(wù)院頒布實(shí)施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》，初步提出“北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發(fā)達(dá)的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)”。[1]1996年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》，明確提出了扶貧協(xié)作要求和任務(wù)，確定了對口幫扶關(guān)系：北京幫內(nèi)蒙古;天津幫甘肅;上海幫云南;廣東幫廣西;江蘇幫陜西;浙江幫四川;山東幫新疆;遼寧幫青海;福建幫寧夏;深圳、青島、大連、寧波等四個計劃單列市幫貴州。[2]這標(biāo)志著東西部扶貧協(xié)作制度的正式誕生。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國區(qū)域發(fā)展格局的變化和行政區(qū)劃、區(qū)域戰(zhàn)略的調(diào)整，國務(wù)院先后三次對東西部扶貧協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。2002年，國務(wù)院決定由珠海市、廈門市對口幫扶新成立的直轄市——重慶市。2010年，根據(jù)中央西藏工作會議和中央新疆工作會議后對口支援形勢的變化，國務(wù)院對部分省區(qū)市扶貧協(xié)作關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，確定了新的東西部扶貧協(xié)作關(guān)系：北京市幫內(nèi)蒙古自治區(qū);天津市幫甘肅?。碛袕B門市幫甘肅省臨夏回族自治州）;遼寧省幫青海省;上海市幫云南省;江蘇省幫陜西省;浙江省幫四川省（另有珠海市幫四川省涼山彝族自治州）;福建省幫寧夏回族自治區(qū);山東省幫重慶市;廣東省幫廣西壯族自治區(qū);大連、青島、深圳、寧波等四城市幫貴州省。2016年，為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2016年7月東西部扶貧協(xié)作座談會精神，國務(wù)院進(jìn)一步調(diào)整東西部扶貧協(xié)作結(jié)對關(guān)系。調(diào)整后的東西部扶貧協(xié)作結(jié)對關(guān)系為：北京市幫扶內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省張家口市和保定市;天津市幫扶甘肅省、河北省承德市;遼寧省大連市幫扶貴州省六盤水市;上海市幫扶云南省、貴州省遵義市;江蘇省幫扶陜西省、青海省西寧市和海東市，蘇州市幫扶貴州省銅仁市;浙江省幫扶四川省，杭州市幫扶湖北省恩施土家族苗族自治州、貴州省黔東南苗族侗族自治州，寧波市幫扶吉林省延邊朝鮮族自治州、貴州省黔西南布依族苗族自治州;福建省幫扶寧夏回族自治區(qū)，福州市幫扶甘肅省定西市，廈門市幫扶甘肅省臨夏回族自治州;山東省幫扶重慶市，濟(jì)南市幫扶湖南省湘西土家族苗族自治州，青島市幫扶貴州省安順市、甘肅省隴南市;廣東省幫扶廣西壯族自治區(qū)、四川省甘孜藏族自治州，廣州市幫扶貴州省黔南布依族苗族自治州和畢節(jié)市，佛山市幫扶四川省涼山彝族自治州，中山市和東莞市幫扶云南省昭通市，珠海市幫扶云南省怒江傈僳族自治州。這次調(diào)整在完善省際結(jié)對關(guān)系的同時，在市州結(jié)對層面實(shí)現(xiàn)對全國所有民族自治州全覆蓋和對西部貧困程度深的市州全覆蓋，同時落實(shí)了北京市、天津市與河北省扶貧協(xié)作任務(wù)，從而大大拓展了東西部扶貧協(xié)作的廣度和深度。[3]2017年8月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》，確定了考核內(nèi)容、評價體系和考核結(jié)果的應(yīng)用途徑，使該項(xiàng)工作由“軟約束”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝布s束”，顯著提升了該項(xiàng)制度的規(guī)范化水平。[4]

自實(shí)施之初，東西部扶貧協(xié)作就既具有東部地區(qū)幫扶西部地區(qū)的屬性，也具有東西部合作發(fā)展、互利共贏的特征。具體來說，東西部扶貧協(xié)作主要包括產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、社會幫扶等內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)合作基于東西部地區(qū)要素稟賦的差異和比較優(yōu)勢，著眼于將東部資本和技術(shù)引入西部，開發(fā)西部地區(qū)特色資源或利用西部地區(qū)廉價勞動力;以及將西部地區(qū)特色產(chǎn)品尤其是特色農(nóng)產(chǎn)品銷售到東部地區(qū)，滿足東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民不斷提升生活水平的需要。勞務(wù)協(xié)作基于東西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和勞動力需求的差異，著眼于將西部地區(qū)富余勞動力轉(zhuǎn)移到東部地區(qū)就業(yè)，解決東部地區(qū)用工需求，增加西部地區(qū)外出務(wù)工收入。人才支援基于東西部人力資源質(zhì)量的差異，東部地區(qū)領(lǐng)改革開放風(fēng)氣之先，擁有更多更高水平的專業(yè)技術(shù)人員，黨政干部也具有更先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和更強(qiáng)的創(chuàng)新能力，因此協(xié)作雙方采取雙向掛職、兩地培訓(xùn)和支教、支醫(yī)、支農(nóng)等方式，可以把東部地區(qū)的先進(jìn)理念、人才、技術(shù)、信息、經(jīng)驗(yàn)等要素傳播到西部地區(qū)，促進(jìn)西部地區(qū)公共管理以及教育、醫(yī)療、科技事業(yè)的發(fā)展。資金支持基于東西部經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財政能力的差異，著眼于通過資金援助的方式幫助西部地區(qū)緩解資金不足的困難，增加西部地區(qū)扶貧開發(fā)投入。社會幫扶基于東西部地區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距和社會組織、志愿服務(wù)資源的差異，著眼于通過民間力量、社會力量幫助西部地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)。從東西部扶貧協(xié)作實(shí)際情況來看，產(chǎn)業(yè)合作和勞務(wù)協(xié)作具有鮮明的互利共贏特征;人才支援和社會幫扶主要是東部地區(qū)對西部地區(qū)的幫扶，但也有助于東部地區(qū)干部鍛煉和人才培養(yǎng);資金幫扶則主要是對西部地區(qū)的單向援助。

東西部扶貧協(xié)作的實(shí)踐成效。20多年來，在協(xié)作雙方共同努力下，我國東西部扶貧協(xié)作形成了多層次、多形式、全方位的發(fā)展格局，取得了多方面突出成果。1996～2010年，東部通過各種方式和渠道共向西部提供無償援助資金78.6億元;援建公路14699公里、基本農(nóng)田554.1萬畝、學(xué)校5776所;興修人畜飲水工程，幫助解決了376.9萬人、1090.1萬頭牲畜的飲水困難;組織安排西部勞務(wù)輸出265萬人次，培訓(xùn)各類人才59.9萬人次，引進(jìn)各種實(shí)用技術(shù)2991項(xiàng);東部地區(qū)企業(yè)在協(xié)作省份投資總額達(dá)到6972.7億元。[5] 2003～2010年，東部向西部直接派出扶貧掛職干部2592名（其中地廳級干部68名，縣處級干部645名）;協(xié)作雙方各級領(lǐng)導(dǎo)考察學(xué)習(xí)62254人次（其中省級領(lǐng)導(dǎo)1643人次）。東部地區(qū)共有5249名教師、醫(yī)生、農(nóng)技等專業(yè)技術(shù)人才到西部地區(qū)掛職工作和提供技術(shù)指導(dǎo)。[6]“十二五”期間，東西部扶貧協(xié)作邁上一個新臺階。東部9省市投入東西部扶貧協(xié)作、援藏、援疆等方面資金達(dá)740多億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資2萬多億元，選派掛職干部和科技人員數(shù)萬名。西部地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速連續(xù)五年超過東部地區(qū)和全國平均水平，城鄉(xiāng)居民收入大幅提高，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)接近全國平均水平，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。

東西部扶貧協(xié)作的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

東西部扶貧協(xié)作是一項(xiàng)具有中國特色的扶貧開發(fā)制度，它不僅與我國改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程及區(qū)域發(fā)展格局的演進(jìn)有關(guān)，而且與社會主義政治制度密切相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政治追求共同孕育出來的制度之花。

東西部扶貧協(xié)作與改革開放發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代，鄧小平同志提出 “兩個大局”的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展構(gòu)想，指出“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是一個大局。那時候沿海也要服從這個大局”。[7]在這種戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，中央政府給予東部沿海地區(qū)大量優(yōu)惠政策，推動這些地區(qū)利用海外資本、技術(shù)和國內(nèi)特別是中西部地區(qū)勞動力、礦產(chǎn)資源，順利走上勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，并帶動國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升。1979年至1997年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長9.8%。[8]

至20世紀(jì)90年代后期，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距凸顯出來，中央政府開始認(rèn)識到第二個大局的重要性，先后提出并實(shí)施東西部扶貧協(xié)作和西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略舉措，加大對落后地區(qū)的支持力度，力圖推動全國走上均衡發(fā)展道路?？梢?，東西部扶貧協(xié)作是我國改革開放與現(xiàn)代化事業(yè)按照“兩個大局”構(gòu)想分階段推進(jìn)的具體體現(xiàn)，其重要性隨著東部地區(qū)發(fā)達(dá)程度的提高而提升。

東西部扶貧協(xié)作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互惠發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的梯度發(fā)展格局。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平，但支撐其30多年快速發(fā)展的勞動密集型產(chǎn)業(yè)面臨成本上漲、需求萎縮、國際競爭加劇的三重擠壓。中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于東部地區(qū)，但具有資源豐富、勞動力便宜、消費(fèi)市場潛力大等后發(fā)優(yōu)勢。

開展東西部扶貧協(xié)作可以拓展東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本投資空間，促進(jìn)東部地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙輪驅(qū)動格局;與此同時，東部地區(qū)資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，可以增加西部地區(qū)就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)西部地區(qū)資源開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)收入水平和購買能力，進(jìn)而擴(kuò)大市場需求，進(jìn)一步促進(jìn)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)上，東西部可形成互惠互利的合作發(fā)展、共同發(fā)展伙伴關(guān)系。因此，東西部扶貧協(xié)作順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度格局，是生產(chǎn)要素合理流動的內(nèi)在要求。

東西部扶貧協(xié)作與社會主義政治制度。全球化背景下市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢為東西部扶貧協(xié)作創(chuàng)造了條件，社會主義政治制度則為東西部扶貧協(xié)作奠定了基石。正是中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會主義社會的共同富裕理想，使得各級地方黨委政府能夠超越地方利益，把國家利益、整體利益擺在優(yōu)先位置，為其他地區(qū)的發(fā)展積極貢獻(xiàn)力量。實(shí)踐表明，東西部扶貧協(xié)作須臾也離不開黨委政府的強(qiáng)有力作用，它不僅建立在中央的倡導(dǎo)和要求的基礎(chǔ)上，而且受到東西部協(xié)作雙方黨委政府重視程度的巨大影響。凡是協(xié)作雙方黨委、政府高度重視東西部扶貧協(xié)作的，其實(shí)踐效果就特別突出。

20多年來，特別是黨的十八大以來，正是基于對社會主義政治制度的深切體認(rèn)，各級黨委和政府高度重視貧困地區(qū)和貧困人群，大力推進(jìn)扶貧開發(fā)。在此背景下，東西部扶貧協(xié)作得到不斷深化，鞏固了黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)，得到全社會的廣泛認(rèn)同，彰顯了以人民為中心、追求共享發(fā)展的社會主義價值取向，彰顯了社會主義社會的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。

東西部扶貧協(xié)作的社會文化土壤

一項(xiàng)制度只有扎根于社會文化土壤之中，才能夠獲得較強(qiáng)的生命力。東西部扶貧協(xié)作不僅具有現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且攜帶著我國社會文化傳統(tǒng)的基因，體現(xiàn)了其特有的關(guān)于群己關(guān)系的深層理念。

中國社會文化傳統(tǒng)中的群己觀念。中國社會文化傳統(tǒng)究竟是偏重于集體主義，還是偏重于個體主義？這個問題在“五四”新文化運(yùn)動中即得到熱烈討論，后來也一直是歷次中西文化論爭的焦點(diǎn)。比較常見的觀點(diǎn)是，中國文化以家族為本位，西方文化以個體為本位。不論是否定傳統(tǒng)的李大釗、陳獨(dú)秀，還是推崇傳統(tǒng)的梁漱溟、辜鴻銘，大體都承認(rèn)這樣的區(qū)分。即使是中國近代自由主義的旗手胡適，在講個人主義的時候，也非常注重“大我”的價值，即小我的存在要以“大我”為依歸。但實(shí)際上，誠如余英時所指出的，中國傳統(tǒng)社會與文化實(shí)際上很難簡單定位于集體主義或個人主義，而是介乎兩者之間。[9]因此，梁漱溟的“倫理本位”、費(fèi)孝通的“差序格局”和當(dāng)代本土心理學(xué)研究提出的“關(guān)系本位”似乎更能把握中國人的價值取向和行為邏輯。

然而，倫理本位、差序格局特別是關(guān)系本位的概念本來就帶有以自我為中心或起點(diǎn)來認(rèn)識外部世界的色彩（即不屬于與“我”相對獨(dú)立的行為主體），他們很難反過來為個體行為提供標(biāo)桿或明確指向。這些概念抓住了群己界限的模糊性和變動性，同時也喪失了其作為價值取向的明確性。相比之下，陸漢文等人提出的“文化集體”更能貼切把握中國社會文化傳統(tǒng)中的群己觀念。一方面，集體是與個體相對獨(dú)立的行為主體，是比個人更高位的價值所在，個人的價值只有在集體中才能夠得到體現(xiàn)，“內(nèi)圣”要通過“外王”予以呈現(xiàn)，“修身養(yǎng)性”要通過“齊家治國平天下”予以呈現(xiàn)。另一方面，集體并非固定不變的實(shí)體，而是文化心理層面的認(rèn)同對象，可以是家庭、家族、單位，也可以是國家、“天下”，故稱為“文化集體”。通常情況下，當(dāng)個人能力較弱時，所認(rèn)同并自覺為之承擔(dān)責(zé)任的集體較?。ㄈ缂彝ィ?當(dāng)個人能力較強(qiáng)時，就會將這個集體界定得較大（如國家）。個人所認(rèn)同并為之造福的集體越大，在取得成功時，個人所證成的人生意義和價值也越大。若沒有所認(rèn)同的集體，個人也就失去了安身立命的根本，失去了人生的目標(biāo)和方向。中國社會文化傳統(tǒng)中的這種價值認(rèn)同邏輯即“文化集體主義”。[10]很顯然，沿用西方社會科學(xué)概念，進(jìn)行“公領(lǐng)域”和“私領(lǐng)域”的劃分，在群己之間找出明確界限，與中國社會文化傳統(tǒng)是捍格不入的。

“文化集體主義”對東西部扶貧協(xié)作的涵養(yǎng)與建構(gòu)。“文化集體主義”不僅塑造了特殊的個人與群體關(guān)系，而且也塑造著中國社會的治理思想和模式，為理解東西部扶貧協(xié)作制度與實(shí)踐提供了有益視角。

首先，按照“文化集體主義”價值取向，不論個人還是組織，當(dāng)其自身發(fā)展到一定階段或者說具備相應(yīng)能力時，沿著家-國-天下所指示的方向拓展其為之造福的集體的界限，是展現(xiàn)和證成其自身更大價值的必然途徑。具體到我國區(qū)域發(fā)展方面，當(dāng)改革開放取得成效，東部地區(qū)先行發(fā)展起來，國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅增強(qiáng)以后，中央政府會感受到讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果惠及西部地區(qū)、貧困地區(qū)的巨大內(nèi)在壓力——以實(shí)績顯明自身屬于全國性的造福力量，東部地區(qū)會感受到幫扶落后的兄弟地區(qū)的內(nèi)在壓力——以道義和擔(dān)當(dāng)彰顯自身的“國家”意識。因此，盡管幫助西部地區(qū)脫貧致富表面看起來不是東部地區(qū)各級政府法理范圍內(nèi)的職責(zé)，但當(dāng)其率先發(fā)展起來以后，“文化集體主義”價值取向就會對東部地區(qū)各級政府產(chǎn)生強(qiáng)大影響力，使幫扶工作成為東部地區(qū)自愿承擔(dān)的重大責(zé)任?？梢?，與西方國家的地方政府不同，我國的地方政府不僅須為本地的發(fā)展負(fù)責(zé)，而且要通過承擔(dān)超越地方的事務(wù)來彰顯自身的價值。這種超越性也是中國語境中“善治”的重要內(nèi)容。換言之，只能管好本地事務(wù)而不能“為國分憂”的地方政府，成不了中國的“好地方”。同樣道理，先富起來的人，也需要通過幫扶貧困地區(qū)、貧困人口等超越私利的行為來彰顯其“為國分憂”的社會價值。這種價值正是中國語境中“仁人”的核心內(nèi)容。

其次，按照“文化集體主義”價值取向，那個可大可小的“文化集體”才是本位性的存在，個人因其所服務(wù)的集體而具有存在價值。在這種語境下，公職人員是自然人、“家庭人”、“市場人”，但在本位上則是國家的人、黨的人。他們并不是直接向納稅人或選民等西方語境中的服務(wù)對象負(fù)責(zé)，而是因?yàn)轫殞一螯h負(fù)責(zé)才轉(zhuǎn)而向國家或黨指定的服務(wù)對象（或事項(xiàng)）負(fù)責(zé)。因此，東部地區(qū)各級黨委政府的公職人員，在被安排到西部地區(qū)承擔(dān)扶貧協(xié)作任務(wù)時，并不存在“我領(lǐng)東部地區(qū)的工資為何要為西部地區(qū)工作”“你是東部地區(qū)公職人員憑什么管理我們西部地區(qū)的事務(wù)”等問題。不僅如此，當(dāng)東西部扶貧協(xié)作上升為國家重要戰(zhàn)略時，公職人員跨地區(qū)掛職和交流還能夠讓當(dāng)事人感受到超越于所屬地區(qū)的價值——由原來從事地方性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)全國性任務(wù)。換言之，響應(yīng)黨和國家號召，為黨和國家工作，本身就具有很強(qiáng)的正當(dāng)性和莫大榮譽(yù)感。

最后，按照“文化集體主義”價值取向，權(quán)威關(guān)系必然成為塑造各種秩序的基礎(chǔ)力量。個人因?yàn)榧w而有價值，個人因此應(yīng)服務(wù)、服從于集體，集體獲得相對于個人的權(quán)威性。集體中不同個體所發(fā)揮的作用、作出的貢獻(xiàn)總會存在差別，作用和貢獻(xiàn)大的個體必然顯得更加重要，進(jìn)而在集體中獲得更高的地位。集體有大有小，為更大的集體做貢獻(xiàn)的人，必然會得到更大的社會影響力。由此推之，全社會就呈現(xiàn)為兩個維度的權(quán)威關(guān)系，即集體相對于個人的權(quán)威和單個集體內(nèi)一部分個體相對于另一部分個體的權(quán)威。這種由“文化集體”衍生出來的多層次復(fù)雜權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)為“大我”推行超科層體制的治理策略奠定了基礎(chǔ)，東西部扶貧協(xié)作即是其一——扶貧資源在權(quán)威中心倡導(dǎo)下跨越科層管理邊界在不同區(qū)域間橫向流動。前文所述奠定了東西部扶貧協(xié)作基礎(chǔ)的“兩個大局”戰(zhàn)略與實(shí)踐、社會主義政治制度優(yōu)越性，也都深深扎根于這種獨(dú)特的權(quán)威關(guān)系及其結(jié)構(gòu)之中。正是獨(dú)特的權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)夯實(shí)了“大局觀念”和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會心理基礎(chǔ)。

結(jié)語和討論

東西部扶貧協(xié)作制度帶有非正規(guī)性，但呈現(xiàn)出規(guī)范化發(fā)展的趨勢。在20世紀(jì)90年代誕生之時，該項(xiàng)制度基本屬于倡導(dǎo)性安排。地方政府在是否實(shí)質(zhì)性開展協(xié)作及如何開展協(xié)作等方面具有很大的自由裁量權(quán)，其具體職能機(jī)構(gòu)也很不一致，有設(shè)在扶貧辦和發(fā)展改革委的，也有設(shè)在政府辦公廳的。但就是在這樣的非正規(guī)場景中，一些地方政府積極作為，做出了富有成效的探索，形成了閩寧協(xié)作、滬滇合作等頗具影響力的協(xié)作品牌，在經(jīng)濟(jì)協(xié)作、社會交往、文化交流等層面產(chǎn)生了具有深遠(yuǎn)意義的影響。實(shí)踐的成功反過來強(qiáng)化了中央對這項(xiàng)制度的重視，進(jìn)而推動該制度逐漸走向規(guī)范化、制度化，并成長為一項(xiàng)具有中國特色的“發(fā)展制度”。

東西部扶貧協(xié)作制度的成功實(shí)踐既有政治和經(jīng)濟(jì)層面的堅實(shí)理據(jù)，也有社會文化層面的深厚土壤。經(jīng)濟(jì)互惠為東西扶貧協(xié)作提供了內(nèi)生動力，政治大局則為該制度提供了可以挖掘的正當(dāng)性資源和道義空間，經(jīng)濟(jì)功能與政治效用的相互交織為該項(xiàng)制度注入了生命力，使其成為治國理政的有效工具。但是，這項(xiàng)制度如何嵌入到法理型治理體制之中，似乎仍然是一個問題。畢竟，東西部扶貧協(xié)作在常規(guī)化科層體系及相關(guān)的各種組織法中都找不到自己的位置，在源自西方的各種政府理論中也找不到存在的根據(jù)。東西部扶貧協(xié)作制度只是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度欠規(guī)范情況下的臨時性政策工具嗎？本研究通過對中國社會文化傳統(tǒng)中群己關(guān)系的考察發(fā)現(xiàn)，“文化集體主義”是中國人的深層次價值認(rèn)同邏輯，她孕育了中國制度和發(fā)展道路的特殊性。

按照“文化集體主義”價值取向，超越“小我”、盡可能為“大我”作貢獻(xiàn)、得到作為認(rèn)同對象的“文化集體”的接納和肯定，是中國社會文化傳統(tǒng)中各類組織和個體證成自身價值的基本途徑，因而也是其實(shí)踐行動的高層次目標(biāo)。組織和個體的這種行為取向使得中國社會的公共治理內(nèi)在包含著突破常規(guī)科層體系的動力和能力，權(quán)威關(guān)系則是將各種突破行為秩序化、結(jié)構(gòu)化并使之服務(wù)于大局需要的基礎(chǔ)力量。因此東西部扶貧協(xié)作制度不是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度供給欠規(guī)范化的表現(xiàn)，而是中國特有社會文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實(shí)踐氤氳激蕩，化合而生的一種具有自身特色的“發(fā)展制度”和發(fā)展道路。它揭示了一種比西方科層體制更具靈活性、包容性和人文性的公共治理體系。這正是東西部扶貧協(xié)作制度成功運(yùn)轉(zhuǎn)的奧秘所在，也是該項(xiàng)制度的魅力所在。

迄今為止，政策制定者和理論研究者都未及深入研究東西部扶貧協(xié)作作為一種新型“發(fā)展制度”所包含的豐富內(nèi)容，特別是還沒有意識到該項(xiàng)制度所蘊(yùn)含的超越于西方科層管理體制的深刻理論思想，大多數(shù)觀察評論和后續(xù)政策仍然停留在就事論事的經(jīng)驗(yàn)層面。這種局面不利于精準(zhǔn)推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作制度與實(shí)踐的發(fā)展，也不利于向國際社會講清楚“中國故事”、中國道路。要建立我們的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，就應(yīng)該少作“形而上”的討論，把眼光更多投向充滿活力的中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程，從東西部扶貧協(xié)作這樣的一個個具體創(chuàng)新實(shí)踐中，真正認(rèn)識和把握我們的道路、制度和文化，建立我們自己的社會科學(xué)理論。

（本文是在全國扶貧宣傳教育中心資助項(xiàng)目“東西部扶貧協(xié)作制度實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”研究成果基礎(chǔ)上的深化研究）

注釋

[1]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年，第43頁。

[2]《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作報告的通知》，國辦發(fā)[1996]26號，1996年7月6日。

[3]《中辦國辦印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見〉》，《 人民日報 》，2016年12月8日。?

[4]《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）〉的通知》，國開發(fā)[2017]6號，2017年8月8日。

[5]國務(wù)院扶貧辦：《推進(jìn)東西扶貧協(xié)作》，內(nèi)部資料，2011年。

[6]國務(wù)院扶貧辦：《東西扶貧協(xié)作情況統(tǒng)計》，內(nèi)部資料，2011年。

[7]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277～278頁。

[8]共濟(jì)：《全國連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃研究》，北京：人民出版社，2013年，第11頁。

[9]余英時：《中國思想傳統(tǒng)及其現(xiàn)代變遷》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第25頁。

[10]陸漢文、彭堂超：《“文化集體主義”與中國農(nóng)村減貧——兼論“中國經(jīng)驗(yàn)”的特殊性》，《江漢論壇》，2016年第3期。

參考文獻(xiàn)

國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編，2013，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社。

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院 ，2018，《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。

中共中央文獻(xiàn)研究室 ，2014，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。

中共中央文獻(xiàn)研究室，2016，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，2018，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（下）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。

責(zé) 編∕趙鑫洋