王尹

[摘 要]認為PPP模式下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中開發(fā)企業(yè)面臨的風(fēng)險有合規(guī)性風(fēng)險、合作范圍風(fēng)險、融資風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險及資金回收風(fēng)險等。指出防控投資風(fēng)險的方式有合規(guī)性風(fēng)險防控方式、防控合作范圍風(fēng)險方式、融資風(fēng)險防控方式、稅務(wù)風(fēng)險控制及資金回收風(fēng)險防控。

[關(guān)鍵詞]PPP;新型城鎮(zhèn)化;城鎮(zhèn)綜合開發(fā);風(fēng)險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.33.023

1 引言

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，也是我國社會經(jīng)濟建設(shè)的重要課題。2013年黨的十八屆三中全會正式提出關(guān)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的六項任務(wù)，指明將人作為城市綜合開發(fā)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支點，發(fā)展?jié)摿^大，進入該領(lǐng)域的大型國有建筑企業(yè)、大型房企等越來越多。同時由于城市綜合開發(fā)項目較為復(fù)雜，資金需求量較大，建設(shè)和運營周期較長，由此PPP模式顯示出獨特的優(yōu)勢，采用PPP模式參與城市綜合開發(fā)逐漸成為趨勢。同時，城市綜合開發(fā)的內(nèi)容和范圍涉及面廣，對合規(guī)性要求較嚴格，對投資方設(shè)計能力、施工水準和資本運作等能力要求較高，甚至需要一定產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入能力，且目前無太多成功模式可借鑒，存在較高的風(fēng)險。本文將以城市綜合開發(fā)項目為背景，梳理出城市綜合開發(fā)中PPP項目建設(shè)及運營中的風(fēng)險點，并提出防范措施。

2 開發(fā)企業(yè)面臨的風(fēng)險

2.1 合規(guī)性風(fēng)險

截至2018年3月底，財政部PPP綜合信息平臺已累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。2018年國務(wù)院政府工作報告將防范化解重大風(fēng)險作為今后三年“三大攻堅戰(zhàn)”的首要之戰(zhàn)，各地政府亦相繼出臺有關(guān)PPP規(guī)范治理的文件。由此可見，各級政府對PPP項目運作的合規(guī)性要求將不斷提高，PPP運作的合規(guī)性成為項目能否順利開展的必要條件之一。

2.2 合作范圍風(fēng)險

合同對于項目合作內(nèi)容等約定不明確，導(dǎo)致項目核心邊界條件不清晰。實際操作中，該類PPP項目內(nèi)容十分龐雜，不僅包含土地一級整理、安置區(qū)域建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目運營，甚至涉及“規(guī)劃咨詢服務(wù)”“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)”，且通常實施片區(qū)較多， 實施復(fù)雜。合同約定不明確將增加項目的實施風(fēng)險。

部分城市綜合開發(fā)PPP項目缺少項目必要的合作內(nèi)容，如項目運營，代之將不相干的內(nèi)容以運營的名義盲目捆綁打包。也有部分項目雖然項目合作內(nèi)容不缺項，但由于項目所在片區(qū)自身規(guī)劃不夠完善，項目可研等前期工作不夠深入等，導(dǎo)致具體實施內(nèi)容、規(guī)模等不明確，或邊實施邊規(guī)劃，由此產(chǎn)生項目核心邊界條件不清、項目產(chǎn)出不明的后果，后續(xù)項目執(zhí)行階段中極易引發(fā)爭議和實施風(fēng)險。

2.3 融資風(fēng)險

PPP模式下的城市綜合開發(fā)項目通常投資周期較長、投資金額較大、投資回收較慢，且存在融資渠道狹窄、融資手段單一、資本退出機制匱乏的問題，社會資本風(fēng)險較大。這就要求社會投資方具備雄厚的融資能力，拓寬融資渠道和融資方式，以及較強的資本運作能力。因此融資方案的優(yōu)劣成為項目成敗的又一關(guān)鍵所在。

2.4 稅務(wù)風(fēng)險

PPP模式下的城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)包括土地整理、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運營等業(yè)務(wù)，綜合性較強，其稅務(wù)往往具有稅種多、稅負重的特征，更重要的是對于城市綜合開發(fā)業(yè)務(wù)國家稅務(wù)總局尚未發(fā)布明確統(tǒng)一的稅收管理辦法，其投資收益按何種行業(yè)類型征收增值稅，以及上述問題對企業(yè)所得稅造成的影響等相關(guān)問題存在政策空白，如果不處理好稅務(wù)籌劃工作，將存在較大稅務(wù)風(fēng)險，進而大大增加其綜合投資成本?！盃I改增”全面實施后，尤其2018年5月1日后，購進增值稅應(yīng)稅貨物與建筑業(yè)增值稅稅率分別由17%和11%降低為16%和10%， 工程造價面臨新的計價方式，稅率應(yīng)用準確與否以及能否及時取得增值稅專用發(fā)票，將對工程報價和投資收益造成較大影響。

2.5 資金回收風(fēng)險

PPP模式下的城市綜合開發(fā)項目一般具有復(fù)雜性強、市場化程度不高、價格調(diào)整機制不靈活、實施期限較長等特點，再加上政策、管理、市場等因素影響，更增加了資金回收不確定性。

3 防控投資風(fēng)險的方式

3.1 合規(guī)性風(fēng)險防控方式

合規(guī)的PPP應(yīng)包括三個部分，即主體合規(guī)、客體合規(guī)和程序合規(guī)。

（1）主體合規(guī)主要是對于政府方是否具備實施權(quán)限而言。這里政府方包括政府及其授權(quán)的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，可代表政府簽署PPP合同，但國有企業(yè)和政府融資平臺通常不可以代表政府方簽署PPP合同。

（2）從客體合規(guī)來看，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的、政府不負有提供義務(wù)的項目，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等，以及未有效建立按效付費機制的項目都是不合規(guī)項目。

（3）從程序合規(guī)看，要關(guān)注PPP項目的立項、可研、土地、環(huán)評、“兩個論證”等多個方面，還要避免不合規(guī)的單一采購來源。還要注意政府承諾固定回報、最低收益等政府兜底條款也被認定為不合規(guī)。

只有主體、客體和程序都合規(guī)的PPP項目才是合規(guī)的PPP項目。

3.2 防控合作范圍風(fēng)險的方式

（1）進一步夯實PPP項目可行性研究等前期工作基礎(chǔ)，在實施可行性研究過程中，應(yīng)當(dāng)突出城市綜合開發(fā)PPP項目的產(chǎn)城融合屬性，落實可行性研究報告作為項目實施方案的前置條件。

（2）對于項目采購與建設(shè)方式，根據(jù)項目的需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?，并且要?yōu)先考慮分期、分步進行投資開發(fā)的建設(shè)方式，盡量避免一哄而上的實施方式。

（3）項目執(zhí)行過程中，政府方與社會資本方應(yīng)建立協(xié)商機制，進行充分溝通，不斷疏通前期準備工作不到位導(dǎo)致的實施困難。

3.3 融資風(fēng)險防控方式

（1）拓寬融資渠道。項目應(yīng)當(dāng)采取多樣化融資手段，除了國開行等政策性資金以及商業(yè)銀行的項目貸款外，積極拓展股權(quán)投資基金、房地產(chǎn)投資信托計劃、項目收益?zhèn)溃黝愘Y金進入城市綜合開發(fā)建設(shè)。

（2）科學(xué)安排融資節(jié)奏。項目建設(shè)期資金需求巨大，且通常沒有投資資金回籠，此階段是融資關(guān)鍵期，應(yīng)深入摸排項目建設(shè)計劃，根據(jù)資金需求有計劃地開展融資，避免資金斷流與沉淀浪費。

（3）明確退出機制。考慮到城市綜合開發(fā)項目市場化程度不高的特點，項目融資需側(cè)重項目合同架構(gòu)安排及整體融資方案的創(chuàng)新設(shè)計，提前考慮資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等安排，為社會資本的成功退出做好提前準備。

3.4 稅務(wù)風(fēng)險控制

（1）加強相關(guān)稅收法規(guī)學(xué)習(xí)，提高稅務(wù)籌劃意識與能力。及時關(guān)注相關(guān)稅收政策動態(tài)，對于稅率變動、稅收減免政策等及時掌握，避免因政策掌握不及時造成稅務(wù)風(fēng)險。另外在掌握稅收政策的基礎(chǔ)上，提高稅務(wù)籌劃的力度，必要時聘請經(jīng)驗豐富的稅務(wù)師事務(wù)所等咨詢機構(gòu)指導(dǎo)、輔助稅務(wù)籌劃，最大限度規(guī)避稅務(wù)風(fēng)險。

（2）從源頭把好合約關(guān)。合同約定通常是稅務(wù)事項的源頭，建立PPP合同稅務(wù)風(fēng)險評估機制，并將評估出的稅務(wù)風(fēng)險通過合約談判等方式約定由政府方承擔(dān)或者爭取返還，有效防控投資中的稅務(wù)風(fēng)險。

（3）與稅務(wù)機關(guān)充分溝通。由于城市綜合開發(fā)項目尚未出臺明確統(tǒng)一的稅收政策，針對各項具體業(yè)務(wù)與稅務(wù)機關(guān)充分溝通，尤其是增值稅適用哪種行業(yè)稅率與征收方式以及企業(yè)所得稅問題，在合法、合理的范圍內(nèi)積極履行納稅義務(wù)，降低稅務(wù)風(fēng)險，爭取稅務(wù)效益。

3.5 資金回收風(fēng)險防控

（1）深入調(diào)研地方財政情況，合理設(shè)置投資回報條款。盡可能多地掌握地方財政信息，在財政承受能力論證的基礎(chǔ)上，掌握當(dāng)?shù)豍PP項目投資情況，深入了解財政承受能力，避免使政府方背負過大的支付壓力而導(dǎo)致其違約，給項目帶來巨大的收益風(fēng)險。

（2）對于運營產(chǎn)生的收入，設(shè)置合理的績效付費條件以及建立超額收益分享機制，如涉及政府與社會資本投資方收入分成的，作好分成機制的約定，通過合同條款明確分成計算方法、支付條件、稅負責(zé)任等約束機制。

（3）對于政府付費部分，力爭固定政府支出責(zé)任，將政府付費列入年度財政預(yù)算、納入中期財政規(guī)劃等，保障投資收益順利回收。

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