王象鏈，阮伏水

（福建省水利廳，350001，福州）

為消除水電站減水脫流影響，福建省多年來采取系列措施，特別探索將水生態(tài)要求和水電站上網(wǎng)電價聯(lián)動，發(fā)揮價格杠桿作用，實施了電價懲罰、電價加價等不同做法，又在2017年出臺《福建省水電站生態(tài)電價管理辦法》，率先在全國建立生態(tài)電價獎懲長效機制，推動水電站落實生態(tài)下泄流量，改善河流水生態(tài)。

一、探索生態(tài)電價的背景

1.水電站自身存在問題

福建省水能資源豐富，現(xiàn)有農(nóng)村水電站6 522座，裝機容量742萬kW，名列全國第三。早期建成的水電站，受當時經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展水平和環(huán)保認知的局限，現(xiàn)在面臨著重大挑戰(zhàn)：

一是配置理念要調(diào)整。福建多山多丘陵，適合水電開發(fā)，早期為解決農(nóng)村照明、社會用電，開發(fā)項目注重實用性，強調(diào)水資源充分利用，缺乏開發(fā)利用的整體性，忽視水資源在不同需求之間的配置，少考慮引用水量大小影響河流生態(tài)。

二是整體布局要合理。以前以生活、生產(chǎn)、生態(tài)為水資源開發(fā)利用規(guī)劃原則和建設(shè)思路，以梯級開發(fā)為原則，加上當時技術(shù)水平和投資條件較低，水電站規(guī)模小且布置分散，目前全省500 kW以下的水電站就有3 999座，占總數(shù)的61%。加上開發(fā)利用不平衡，部分梯級開發(fā)影響疊加，需要進一步治理。

三是減水脫流要修復。早期政策沒有要求水電站生態(tài)下泄流量，工程設(shè)計沒有相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，許多電站無泄水工程設(shè)施，也不具備放水條件。這就造成一些引水式水電站減水脫流，一些堤壩式水電站水動力不足，發(fā)電效益降低且改變局地生態(tài)，流域生態(tài)系統(tǒng)功能有待恢復。

四是監(jiān)管手段要提高。2003年后建設(shè)的一些水電站，沒有按環(huán)評要求嚴格落實生態(tài)下泄流量，加上多數(shù)水電站地理位置偏僻，環(huán)境條件給生態(tài)監(jiān)管帶來較大困難。要有效落實水電站生態(tài)流量，需要政府提供更多公共服務(wù)，在管理機制、監(jiān)管手段上研究解決，加大安全和生態(tài)監(jiān)管力度，同時發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

2.生態(tài)文明建設(shè)要求

圍繞首個國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）建設(shè)，福建省委省政府轉(zhuǎn)變河流開發(fā)理念，從注重水電效益向注重綜合效益轉(zhuǎn)變，從片面強調(diào)水資源充分利用向全面統(tǒng)籌資源、環(huán)境、社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；近年停止新建水電項目、落實重點流域水電站生態(tài)流量、推進增效擴容改造和試點水電站退出，推動水電綠色發(fā)展。

省水利廳在調(diào)研的基礎(chǔ)上，向省政府提出建立生態(tài)電價機制，參照火電廠設(shè)置脫硫電價安裝脫硫設(shè)施的做法，將水電站因泄放生態(tài)水量減少的發(fā)電量打入電價成本，進行生態(tài)加價，讓水電站在水生態(tài)方面的貢獻得到生態(tài)補償，以此發(fā)揮價格杠桿作用，做到有獎有懲，調(diào)動水電企業(yè)的積極性，自覺認真落實水電站生態(tài)下泄流量，實現(xiàn)河流不斷流，并為水電企業(yè)制度化、規(guī)范化管理打下基礎(chǔ)。

二、生態(tài)電價探索歷程

1.福建水電站電價狀況

電價有三種形成機制：政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價，水電站的上網(wǎng)電價實行政府定價模式。福建省水電站上網(wǎng)電價歷經(jīng)四個階段：一是計劃經(jīng)濟電價：1985年以前，中小水電由國家或集體投資建設(shè)，水電站沒有獨立電價，國家統(tǒng)一電價，通過國家目錄電價回收運行成本。二是還本付息電價：1985年以后國家鼓勵集資辦電和實行多種電價政策，明確上網(wǎng)電價按個體成本定價，不再全國統(tǒng)一定價，特別是1994年福建省出臺政策鼓勵集資、股份制、外商投資水電，上網(wǎng)電價按發(fā)電成本、稅金和合理利潤原則測算，一年一定、一廠一價。三是經(jīng)營期電價：2000年后，全省執(zhí)行用電同網(wǎng)同價改革、實行廠網(wǎng)分離，按照國家發(fā)改委要求，水電項目按30年經(jīng)營期核定上網(wǎng)電價，按社會平均成本定價。四是標桿電價：2007年后核準的水電站實行分檔標桿電價，根據(jù)不同裝機容量、不同庫容調(diào)節(jié)能力確定上網(wǎng)定價。

2005年以后福建省停止新建水電站，目前各水電站上網(wǎng)定價基本為一站一價，全省水電平均上網(wǎng)電價約0.31元/kWh，遠低于火電、核電、風電、太陽能等電價。廉價水電為福建省經(jīng)濟發(fā)展、百姓生活以及全社會享受低電價帶來巨大好處。

2.懲罰電價實踐

2009年，福建九龍江甲藻爆發(fā)引發(fā)水污染，引起社會普遍關(guān)注，為此省政府開展流域綜合整治，要求重點流域水電站落實生態(tài)下泄流量。省經(jīng)貿(mào)委牽頭水電站最小生態(tài)下泄流量在線監(jiān)控安裝工作，完成118座水電站在線監(jiān)控裝置安裝、運行和考核。由于福建省水電站大多建成于2005年之前，當時大部分水電站沒有生態(tài)下泄流量的政策要求，水電站也沒有落實生態(tài)泄流設(shè)計、工程措施和相應(yīng)監(jiān)控設(shè)備，因此水電站若實現(xiàn)在線監(jiān)控，必須進行生態(tài)改造，要承擔設(shè)施設(shè)備改造費用、負責日常運行費用，要承受下泄流量引起的電量損失，業(yè)主積極性并不高。為加快推動在線監(jiān)控設(shè)備安裝和達標運行，出臺了懲罰電價，對在線監(jiān)控數(shù)據(jù)不達標的暫扣減電價0.03元/kWh。

利用價格杠桿，將生態(tài)因素引入水電站電價執(zhí)行的實踐有著重要意義。但是讓電站業(yè)主單獨承擔改善水生態(tài)的成本，沒有合理的生態(tài)補償，反而推行生態(tài)處罰，業(yè)主認同度低，下泄流量工作阻力大，完成首批118座水電站在線監(jiān)控裝置安裝后，無法推進更多水電站落實生態(tài)下泄流量。

3.生態(tài)加價實踐

2015年以來，福建省政府明確小水電轉(zhuǎn)型升級思路，要求各水電站下泄生態(tài)流量，支持水電站建設(shè)生態(tài)下泄流量設(shè)施。選取永春縣、長汀縣部分河流和水電站，開展小水電生態(tài)修復試點，總結(jié)了“改造提升、調(diào)度調(diào)整、限制運行、報廢退出”等方式，推行一站一策，推動分類處置。為保證水電站不間斷泄放生態(tài)水量，改善河道水生態(tài)，探索設(shè)置生態(tài)加價機制。

參照設(shè)定脫硫電價要求火電廠安裝脫硫設(shè)施的做法，將水電站因生態(tài)水量減少的發(fā)電量損失，通過調(diào)整上網(wǎng)電價加價給予補償。首批試行加價的水電站共4座：永春縣卿園電站試行采用限制運行，每年枯水時段停止發(fā)電3個月，水量流入河道，保證河道生態(tài)流量；五一水庫、五二電站試行采用調(diào)整運行，實行汛期蓄水為主發(fā)電為輔、枯水期發(fā)電，蓄豐補枯，保證全年為下游河流生態(tài)流量提供充足水量；長汀縣溪源水庫單獨設(shè)置24 h發(fā)電的生態(tài)機組，保證全天候不間斷下泄流量，以上4座水電站生態(tài)加價0.05元/kWh。

三、建立生態(tài)電價獎懲機制

1.生態(tài)獎懲電價思路

生態(tài)電價實質(zhì)是獎懲電價機制，充分發(fā)揮價格杠桿作用，對落實生態(tài)下泄流量的企業(yè)進行電價獎勵，對不落實生態(tài)下泄流量的企業(yè)進行電價懲罰，調(diào)動水電企業(yè)的積極性。制定生態(tài)電價政策應(yīng)體現(xiàn)“誰受益、誰補償”的原則，也要體現(xiàn)“誰破壞、誰恢復”的原則。

2.有利工作條件

一是生態(tài)治理力度加大。百姓對水生態(tài)、河流、景觀等期盼越來越高，需求也日益多樣化。各級政府能客觀評價水電開發(fā)利弊，具備一定的財力推動水電站落實生態(tài)要求。

二是對水電的依賴性下降。隨著核電、新能源的投產(chǎn)，電網(wǎng)延伸到農(nóng)村，福建省水電能源份額逐年變小，2017年小水電發(fā)電量233億kWh，僅占全省發(fā)電總量的11%。

三是電價具有調(diào)整空間。福建省水電站平均水電上網(wǎng)電價0.31元/kWh，比廣東、浙江低，水電電價變動影響小，為生態(tài)電價的調(diào)整提供空間。水電站一站一價，未執(zhí)行全省統(tǒng)一定價，生態(tài)電價容易執(zhí)行到位。

四是技術(shù)支撐有保障?？萍及l(fā)展、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進步對落實生態(tài)流量的測量技術(shù)、數(shù)據(jù)傳輸、監(jiān)控措施等辦法和手段越來越多，保障越來越強。

五是基礎(chǔ)工作扎實。《福建省流域水環(huán)境保護條例》《福建省水資源條例》等已在法律層面明確生態(tài)下泄流量要求，省政府通過文件和會議作了要求，很多業(yè)主對水電站監(jiān)控考核、生態(tài)修復實踐有了解，百姓支持。

3.框架設(shè)計

一是工作目標。以落實生態(tài)下泄流量為重點推動水電站實施生態(tài)改造，同步安裝在線監(jiān)控裝置，信息數(shù)據(jù)接入環(huán)保監(jiān)控平臺，實行數(shù)據(jù)實時監(jiān)控，考核結(jié)果進行生態(tài)電價獎懲，解決水電開發(fā)對河流減水脫流的影響。

二是底線思維。堅持用相對高標準規(guī)范小水電運行，以不小于河流多年平均流量10%為原則，完成水電生態(tài)下泄流量核定。以每小時至少1組數(shù)據(jù)達標進行考核，替代以前每日下泄總水量達標。保證生態(tài)流量持續(xù)泄放，滿足水生態(tài)的最低需求。

三是正向激勵。按公開公平公正原則，測算水電站因生態(tài)流量下泄影響的發(fā)電量程度，研究加價補償幅度，按獎懲對等明確懲罰幅度。根據(jù)水電站落實生態(tài)流量程度，設(shè)置分檔生態(tài)電價，對最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控數(shù)據(jù)完整率和達標率達一定標準以上的，實行生態(tài)電價獎勵，反之實行生態(tài)電價懲罰。

四是分類處置。按照改造一批、限制一批、退出一批的方法，通過改造泄流措施、增設(shè)監(jiān)控設(shè)備，讓大部分水電站落實生態(tài)下泄流量；通過調(diào)整運行方式，讓一部分水電站枯水期停止發(fā)電，讓上游來水全部回歸河道。對無法落實生態(tài)下泄流量且只有單一發(fā)電功能的水電站，分批有序退出。改造、限制類水電站實行生態(tài)電價管理。

五是標準引領(lǐng)。水電站生態(tài)修復是一項技術(shù)系統(tǒng)工程，選用最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控數(shù)據(jù)完整率、達標率作為生態(tài)電價考核指標，配套生態(tài)泄流方式、生態(tài)修復工程措施、監(jiān)控設(shè)備要求、生態(tài)泄流測量、流量數(shù)據(jù)采集、監(jiān)控數(shù)據(jù)傳輸、監(jiān)控平臺接入等技術(shù)要求，建立一套技術(shù)組合來實現(xiàn)保障。

六是實事求是。鑒于推行水電站在線監(jiān)控并據(jù)此落實生態(tài)電價在全國沒有經(jīng)驗可以借鑒，具體執(zhí)行過程中的天氣原因、自然因素、技術(shù)水平、社會管理等影響需差異化考核，少數(shù)不具備建設(shè)下系列流量監(jiān)測設(shè)施條件的，也需一站一策認真對待。

四、建議和展望

1.手段上，政府和市場共同發(fā)力

試行生態(tài)電價獎懲政策，需要政府、社會、企業(yè)思想統(tǒng)一、密切配合。要充分發(fā)揮市場作用，以生態(tài)電價的激勵約束，引導水電站生態(tài)改造、限制運行。各級政府要明確責任，充分利用河長制平臺，加強水電站下泄流量監(jiān)管、督促和考核，關(guān)注水電企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展狀況，確保水電站生態(tài)下泄流量落實。

2.技術(shù)上，規(guī)范和創(chuàng)新統(tǒng)籌兼顧

水電站生態(tài)修復是新形勢下的新要求，生態(tài)下泄流量、生態(tài)治理等技術(shù)標準、基礎(chǔ)工作還不夠完善?！耙坏肚小痹O(shè)置生態(tài)電價，部分水電站受益，部分補償差距大，需要細化分檔加價幅度。對于最小生態(tài)下泄流量監(jiān)控數(shù)據(jù)完整率和達標率獎懲標準的選取，需要進一步優(yōu)化，要分析生態(tài)運行帶來的影響，進行調(diào)整完善。

3.法律上，檢查和懲罰并行不悖

要按照河流生態(tài)要求，按照水電站下泄生態(tài)流量規(guī)定，重點監(jiān)督檢查水電站廠壩間河段生態(tài)流量保障情況，對無法滿足生態(tài)流量的水電站，要限期整改到位，對不安裝監(jiān)控裝置、不執(zhí)行生態(tài)流量要求的水電站，要依法限期整改和進行生態(tài)執(zhí)法。

4.社會上，參與和監(jiān)督必不可少

完善公眾參與和監(jiān)督機制，公開水電站核定流量、監(jiān)測數(shù)據(jù)等信息，主動公示考核結(jié)果，保障公眾知情權(quán)，引入第三方監(jiān)督，加強公眾參與力度。做好宣傳輿論引導，要以歷史、科學、辯證、發(fā)展的觀點看待水電，正面回應(yīng)社會關(guān)切，讓百姓實實在在享受到綠色水電發(fā)展成果。