當前食品添加劑監(jiān)管機制存在的問題與法治策略

(鐵道警察學院，鄭州 450053)

食品添加劑事關食品安全，涉及群眾的切身利益，對其加強監(jiān)管已成共識。當前，涉及食品添加劑的違法犯罪屢禁不止，再加上食品添加劑的“家族”不斷擴編，食品添加劑的監(jiān)管任務日益艱巨。考察當前食品添加劑的監(jiān)管機制，提高監(jiān)管實效，保證食品添加劑合法合理使用，切實維護食品安全，尤為必要。

1 當前食品添加劑監(jiān)管機制的現(xiàn)狀

當前，我國食品添加劑監(jiān)管機制是由政府統(tǒng)籌，各職能部門分工協(xié)作，對食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營及使用進行分段監(jiān)管，以預防為主、防打并舉并注意發(fā)揮社會力量作用的監(jiān)管機制。

從監(jiān)管主體看，從中央到地方都有不同的行政機關分擔不同的職責。各級政府對本行政區(qū)域的食品添加劑的監(jiān)管負總責，其職能部門包括衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、食藥等行政機關依法承擔各自職責。國家機關作為監(jiān)管力量從整體統(tǒng)籌到分工負責都有法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件的明確規(guī)定。

從監(jiān)管模式看，現(xiàn)有立法及政策將食品添加劑的監(jiān)管明確為生產(chǎn)環(huán)節(jié)、經(jīng)營環(huán)節(jié)及餐飲業(yè)使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管，表現(xiàn)為由生產(chǎn)到使用過程中的分段監(jiān)管模式。正如有論者指出，“我國對食品安全的監(jiān)管模式是分段監(jiān)管模式，即實行的是國家食品安全委員會統(tǒng)籌指導下的各部門負責食品不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管”[1]。

從監(jiān)管方針看，我國對食品添加劑的監(jiān)管重視預防，從添加劑的生產(chǎn)資質(zhì)、生產(chǎn)條件、出廠檢驗到經(jīng)營環(huán)節(jié)的采購查驗、儲存規(guī)范等進行的細致規(guī)范，凸顯預防理念。當違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、使用食品添加劑時，會依法承擔相應的行政、刑事法律責任，體現(xiàn)了打擊和制裁的監(jiān)管方式?？梢哉f，對食品添加劑的監(jiān)管是一種事前預防、事中規(guī)范、事后制裁的“預防為主、防打并舉”的全方位監(jiān)管。

2 食品添加劑監(jiān)管機制存在的主要問題

當前，我國食品添加劑監(jiān)管效果較好，有力地維護了食品安全，保護了群眾的利益，形成了一定的嚴管、嚴打態(tài)勢，但目前監(jiān)管機制尚存在一些問題，一定程度上影響了監(jiān)管實效，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 監(jiān)管力量方面

目前，食品添加劑的監(jiān)管由政府統(tǒng)籌，各職能部門分工負責、各司其職。監(jiān)管主體呈現(xiàn)出多元化，但各監(jiān)管主體負有本機關的法定職責，只能在自己的“責任田”里活動，對于屬于其他部門的監(jiān)管職責，不能進行相應的監(jiān)管，而只能保持謙抑，否則即為越權行為。執(zhí)法實踐中，若一機關發(fā)現(xiàn)違法行為，只能進行職權范圍內(nèi)的處理，而無法就相關線索去超越職權追根溯源，或就違法行為進行全過程監(jiān)管，除非構建有高效的信息通報互享及執(zhí)法協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，否則，極易造成監(jiān)管不力、重復執(zhí)法、推諉扯皮、管轄混亂等不良情況。

此外，行政監(jiān)管力量之外的社會媒體、一般公民等社會監(jiān)督力量囿于食品添加劑違法行為的隱蔽性、檢驗的技術性及其損害的非顯現(xiàn)性，很難在反食品添加劑的斗爭中，與行政監(jiān)管力量形成合力。另外，基層監(jiān)管單位及執(zhí)法人員素養(yǎng)存在不足，執(zhí)法能力、嚴格執(zhí)法、依法執(zhí)法存在問題，進而影響執(zhí)法監(jiān)管實效。食品添加劑“非法添加問題之所以更嚴重，在于監(jiān)管很難真正有效落實到食品企業(yè)”[2]。

2.2 監(jiān)管依據(jù)方面

在食品添加劑監(jiān)管領域，由于監(jiān)管主體較多，而監(jiān)管主體大都具有行政立法及制定行政規(guī)定的權力，因此，食品添加劑的監(jiān)管依據(jù)較多，既有中央立法，也有地方立法；既有行政立法，也有人大立法；既有一般立法，也有專門立法；既有廣義的法律，又有政府紅頭文件。眾多的監(jiān)管依據(jù)必然存在基于部門利益、地方利益等的保護而存在若干沖突，同時使監(jiān)管主體疲于應對，出現(xiàn)法律適用困惑。

目前，食品添加劑監(jiān)管的高位階的立法主要有法律(《食品安全法》)、行政法規(guī)(《食品安全法實施條例》)等，其他以部門規(guī)章或地方立法的形式出現(xiàn)。這種立法例本身主要存在幾個張力：其一，添加劑監(jiān)管是個系統(tǒng)工程，非一部門之力能夠完成，需仰賴數(shù)個部門的協(xié)力，這就必然存在有效協(xié)調(diào)或有能力協(xié)調(diào)的問題，只有國務院有能力協(xié)調(diào)各級政府及其職能部門凝心聚力，但國務院在此方面出臺的行政法規(guī)過少；其二，法律位階較低的規(guī)章在行政處罰、行政強制措施等的規(guī)定上都受到嚴格的限制，因此，作為規(guī)章在設計監(jiān)管制度及措施時必然自縛手腳，難以有效的執(zhí)法措施擔當復雜多變的監(jiān)管情勢及任務。

此外，監(jiān)管依據(jù)還存在著規(guī)定模糊不清、立法空白、法律責任不科學等問題?！笆称诽砑觿┮l(fā)的食品安全問題的根本原因是我國食品添加劑違法的法律責任不完善”[3]。監(jiān)管難度大、違法成本低成為食品添加劑違法行為人重要的利益考量。另外，立法規(guī)定，食品添加劑的使用以“確有必要”為原則，該原則為主觀標準，比較模糊，是否需要評估？目前僅對“確有必要性”進行技術審查，沒有從法律效果、監(jiān)管成本上進行審查論證其必要性。

2.3 監(jiān)管標準方面

食品添加劑監(jiān)管離不開特定的標準，因為標準是判斷添加劑的行為人是否違法的衡量依據(jù)。我國食品添加劑的標準由衛(wèi)生行政機關制定，目前食品添加劑的使用標準是經(jīng)過數(shù)次修改的GB 2760-2014《食品添加劑使用標準》，添加劑標準的頻繁修改和補充勢必會影響到監(jiān)管實效，造成執(zhí)法人員疲于應付，難以熟知。此外，新品種標準采取單個公布的方式，食品添加劑新品種的標準基本采用的衛(wèi)生行政機關以“公告”等其他規(guī)范性文件的形式逐一公布，客觀上造成食品添加劑種類不集中，不便于學習掌握，特別給基層監(jiān)管人員造成極大不便，這是食品添加劑標準在形式上存在的問題。

在實體內(nèi)容上，食品添加劑標準問題重重。正如論者指出的“標準之間重復交叉和矛盾；食品中食品添加劑含量檢測方法標準不能滿足現(xiàn)有需要；缺乏食品用香料使用原則標準”[4]。當前，食品添加劑的數(shù)量限制問題、使用的特殊范圍、某種添加劑能否用于特定、特殊的食品，比如軍需品、糖尿病人食品等，缺乏回應。在添加劑出現(xiàn)以前，人們的食品也是很豐富的，這就產(chǎn)生出對食品添加劑使用的必要性追問，因此，添加劑的使用應必須僅限于特定的、專門的食品。目前標準給出的使用范圍失之較寬。另外，添加劑的快速檢測標準不健全。監(jiān)管執(zhí)法中，由于缺乏某食品添加劑品種的快速檢測標準，監(jiān)管主體在執(zhí)法中往往陷于被動。

從監(jiān)管標準的數(shù)量上看，每個添加劑品種對應有單獨的標準體系，隨著添加劑新品種的“井噴式”遞增，對應的添加劑使用標準越來越多。也就是說添加劑家族擴編，帶來了標準體系的增多。問題是，我們是否需要越來越多的食品添加劑？有發(fā)達國家允許的食品添加劑不超過1000種?！爸袊试S的種類有2300多種，涵蓋了23個功能類別”[5]。截至目前，添加劑的種類遠超這個數(shù)字，添加劑的增多帶來標準體系的增加，更引起監(jiān)管層面的監(jiān)管困難?？梢哉f，在添加劑新品種的許可過程中，新品種許可過多，缺乏對監(jiān)管成本的衡量和評估，這是監(jiān)管品種及其標準過多產(chǎn)生的問題。

2.4 監(jiān)管過程方面

監(jiān)管主體依監(jiān)管依據(jù)，根據(jù)監(jiān)管標準展開監(jiān)管活動，進行監(jiān)管執(zhí)法。執(zhí)法監(jiān)管中主要存在以下問題：

其一，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定。現(xiàn)有的《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等有關食品添加劑的法律法規(guī)更多地涉及各監(jiān)管機關的權力和義務，這些專門性立法缺少食品添加劑執(zhí)法監(jiān)管的程序規(guī)定，執(zhí)法人員只能適用《行政處罰法》、《行政強制法》等的一般程序規(guī)定，難以滿足食品添加劑監(jiān)管的特殊程序需要。

其二，監(jiān)管措施、手段缺乏明確規(guī)定。監(jiān)管主體對食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營者、餐飲經(jīng)營者實施現(xiàn)場監(jiān)督檢查、實地核查、抽樣檢測、排查等程序性行為時，檢查、排查的頻率沒有規(guī)定，若頻率過繁，會影響相對人的正常生產(chǎn)經(jīng)營，也會造成執(zhí)法力量疲于應付。此外，抽樣檢測時，抽樣檢測的代表性怎樣保障，當下只能靠執(zhí)法人員的自由裁量權，顯然對結(jié)論的真實、全面、客觀性存有不利影響。就檢測而言，相關檢測機構數(shù)量不多，且檢測時間過長，檢測費用過高，嚴重影響執(zhí)法監(jiān)管效率。

其三，地域管轄易引起管轄爭議。當前，食品添加劑的監(jiān)管實行的是各職能機關負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管執(zhí)法，對轄區(qū)內(nèi)的食品案件有權查處。但食品違法案件往往呈現(xiàn)出流動性、跨區(qū)域性的特點，對流動性、跨區(qū)域的食品添加劑違法案件是由違法行為地管轄，還是生產(chǎn)地、經(jīng)營地、運輸?shù)?、適用地都有管轄權，目前缺少明確的解決方案?！鞍l(fā)現(xiàn)違法制售使用非法添加物和濫用食品添加劑的，要及時將信息通報給相關地區(qū)和部門”[6]。尤其在級別管轄上更是未有詳細規(guī)定，如省、市、縣三級監(jiān)管機關之間的監(jiān)管權限分工問題存疑。

其四，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接有待加強。監(jiān)管執(zhí)法中，監(jiān)管機關發(fā)現(xiàn)食品添加劑違法行為涉嫌犯罪的，應通報、移交給公安機關進行處理。目前，雖出臺有 《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，但以罰代刑，大案化小仍有發(fā)生。除了主觀原因外，區(qū)分是否屬于刑事案件需要判斷標準，如案值多大，涉案食品添加劑金額需要達到多少標準，造成什么樣的后果需要移送等，尚需明確細化。

3 食品添加劑監(jiān)管機制法治化原因考量

3.1 食品添加劑監(jiān)管任務艱巨性的需要

食品添加劑事關食品安全，從生產(chǎn)到流通再到最終使用都離不開監(jiān)管。食品添加劑的安全規(guī)范使用離不開全面的監(jiān)管。而全面的監(jiān)管又是一項系統(tǒng)的工程，無法靠一家行政機關就能勝任，故需數(shù)家行政監(jiān)管部門分工負責、各管一段、各管一片，數(shù)家監(jiān)管機關要共同發(fā)力，形成監(jiān)管合力需要一個機制。這個機制能統(tǒng)籌各家監(jiān)管機關，并使其不敢怠于履行監(jiān)管職責。

食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營者、使用者數(shù)量逐漸膨脹，特別是小餐飲點、小食品加工點、流動性食品攤販大量出現(xiàn)，增加了監(jiān)管難度，考量著監(jiān)管部門的監(jiān)管智慧和監(jiān)管能力。另外，食品添加劑家族成員越來越多，新品種、復合型添加劑不斷涌現(xiàn)，并不斷提出監(jiān)管要求。總之，一方面，監(jiān)管對象多、散、亂；另一方面，添加劑品種不斷擴容，而食品安全必須確保安全，任務的艱巨性惟有靠法治破局。依靠法律的普遍性、強制性、權威性，通過授權性規(guī)范和義務性規(guī)范，明確各方主體的權利(力)義務，規(guī)定相應的法律責任，協(xié)調(diào)各方力量，調(diào)動各方共同維護食品安全的積極性。

3.2 食品添加劑長效監(jiān)管機制建立健全之必要

食品添加劑作為食品安全的重要一環(huán)，究竟是一個長期的存在，不能靠運動式執(zhí)法，必須建立長效監(jiān)管機制，保持常態(tài)性的嚴格監(jiān)管態(tài)勢，擠壓食品添加劑違法行為空間。長效監(jiān)管機制的建立健全需要整合社會力量，加強相關教育，鼓勵監(jiān)督，推行聯(lián)合執(zhí)法、全過程監(jiān)管，強化信息通報和共享等諸多環(huán)節(jié)的落實。艱巨的食品安全監(jiān)管需要一線監(jiān)管執(zhí)法人員不斷提高執(zhí)法水平和業(yè)務能力，滿足行政執(zhí)法規(guī)范化的要求。同時也要看到添加劑的監(jiān)管需要社會力量共治，推動行業(yè)自律，建立相應的誠信體系，發(fā)揮社會監(jiān)督、公民監(jiān)督的作用，鼓勵提供線索、舉報違法、輿論監(jiān)督等?？梢?，長效機制既需要整合各方力量，又需要監(jiān)測預警和有效查處，惟有以法治思維和方式應對食品添加劑監(jiān)管，才能實現(xiàn)防治的常態(tài)化、制度化，才能減少食品添加劑防治的隨意性、短期性。

4 食品添加劑監(jiān)管機制完善的法治策略

4.1 構建有效的監(jiān)管力量體系

食品添加劑的安全規(guī)范使用事關每個消費者的利益，因此，對食品添加劑的監(jiān)管離不開社會中諸多成員、組織的共同努力。為調(diào)動各方積極性，維護食品安全，保護消費者的利益，有必要構建社會共同監(jiān)管的監(jiān)管力量體系。該體系主要包括兩大部分：其一，是國家機關監(jiān)管體系，包括現(xiàn)有的各級政府、食品、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)等行政監(jiān)管機關；其二，是非國家機關監(jiān)管體系，具體包括國家機關以外的社會力量，如：消費者、新聞媒體、群眾組織、行業(yè)組織、消費者協(xié)會等，前者可稱有權監(jiān)管主體，后者可稱無權監(jiān)管力量，后者要通過前者達到有法律效力的監(jiān)管活動。各級政府可在本行政區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)管力量形式，比如引入食品添加劑監(jiān)管志愿者、食品安全監(jiān)督員等，與現(xiàn)有行政監(jiān)管力量形成互補力量。

現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)管力量主要是工商、食藥、質(zhì)檢，雖有明確分工，但存在前述問題，在監(jiān)管合力上存在種種制約，需要進行力量整合。此次的黨和國家機構深化改革，整合了工商、食藥、質(zhì)檢職責，組建了國家市場監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負責食品安全。這一重大舉措無疑有助于強化食品安全監(jiān)管，隨著地方各級市場監(jiān)督管理局的成立、履責，相關部門應及時完善相關工作預案，建立健全工作機制，充分發(fā)揮監(jiān)管實效。

監(jiān)管機關的職責最終要靠執(zhí)法人員實現(xiàn)，執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和業(yè)務素質(zhì)影響監(jiān)管機關的職責實現(xiàn)，因此，加強執(zhí)法監(jiān)管人員的培訓，提高其對食品添加劑的認識和業(yè)務能力，不斷提高其執(zhí)法監(jiān)管水平，是監(jiān)管力量體系建設中的重要一環(huán)。

4.2 加強食品添加劑立法

4.2.1 立法內(nèi)容的完善

目前，規(guī)范食品添加劑的法律規(guī)范主要集中在《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《食品添加劑新品種管理辦法》、《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章中，但仍然存在一些立法空白，不僅缺乏流通環(huán)節(jié)的食品添加劑立法，更缺乏專門性的、全過程的食品添加劑監(jiān)管立法，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管程序規(guī)定，缺少管轄、執(zhí)法證據(jù)方面的規(guī)定，需要加強相關立法予以完善。

此外，現(xiàn)有的規(guī)范食品添加劑的部分法律規(guī)范需要修改調(diào)整。比如：現(xiàn)有立法規(guī)定監(jiān)管主體對濫用食品添加劑的處罰種類、幅度有較大的選擇余地，但缺少具體的裁量基準，執(zhí)法主體的自由裁量權缺乏細致規(guī)范，造成執(zhí)法不公、不合理情況出現(xiàn)，需要通過增加相應規(guī)定予以完善。一些規(guī)定需要做進一步明確，如：食品添加劑“確有必要性”使用原則，應增加從法律效果、監(jiān)管成本上進行必要性評估；流通環(huán)節(jié)和餐飲服務環(huán)節(jié)的界限、濫用食品添加劑行為應進一步明確。當然，隨著國家機構改革的推進，市場監(jiān)督管理總局的成立，質(zhì)檢、工商、食藥退出歷史舞臺，現(xiàn)有的立法尚需進行修改調(diào)整。

4.2.2 立法層級的完善

食品添加劑的監(jiān)管立法仍可區(qū)分為中央立法和地方立法，現(xiàn)有的立法模式為一部《食品安全法》統(tǒng)領的，包括法律、法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的法律體系。在中央立法層面，鑒于國務院的最高行政機關地位及其領導全國行政的職責，應出臺一些規(guī)范食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營及使用行為的行政法規(guī)，提出添加劑生產(chǎn)、使用原則。從地方立法來看，地方可就食品添加劑的監(jiān)管做出特殊的規(guī)定，尤其是對食品加工小作坊、小餐飲攤點、流動攤販等探索有效的監(jiān)管機制。

4.3 修改完善食品添加劑標準體系

食品添加劑標準體系是判斷食品添加劑相關行為是否違法的重要標準，是監(jiān)管機關進行添加劑安全監(jiān)管的標準依據(jù)，目前的標準體系是經(jīng)過多次修改的GB 2760-2014《食品添加劑使用標準》，無論是內(nèi)容還是形式上都有必要繼續(xù)修改完善。

4.3.1 內(nèi)容上的完善

從標準體系的組成部分看，食品添加劑標準體系不應僅限于使用標準，也應包括生產(chǎn)標準、流通環(huán)節(jié)中的保管、衛(wèi)生標準等?！笆称诽砑觿藴鼠w系應由使用標準、產(chǎn)品標準、新型食品添加劑技術應用風險評估標準、食品添加劑含量檢測方法標準四個部分組成[6]。”從現(xiàn)有的使用標準看，現(xiàn)有標準以食品添加劑品種為分類標準，分別界定其使用范圍和使用量，但對于應用而言，卻不便于查詢。以生濕面制品為例，可予以使用的添加劑包括果膠、海藻酸鈉、L-半胱氨鹽酸鹽、焦亞硫酸鈉、亞硫酸鈉、碳酸鉀等添加劑品種，可考慮以食品名稱為分類標準，比如生濕面制品可以使用哪些添加劑，使用限量是多少等對現(xiàn)有標準進行框架結(jié)構調(diào)整。

針對現(xiàn)有標準中的模糊規(guī)定應修改完善，如“按生產(chǎn)需要適量使用”，這種使用量的規(guī)定過于寬泛和主觀，使用者隨性而為的可能性大增。其他使用量中有“每公斤食品限量一定的克數(shù)”的規(guī)定，此規(guī)定沒有考慮到平均的問題，如，將添加劑混在食品原料中，存在是否均勻的問題，但目前缺乏規(guī)定。

4.3.2 形式上的完善

現(xiàn)有的添加劑標準體系在形式上表現(xiàn)為使用標準和衛(wèi)生行政部門的諸多公告，此種形式比較適宜應對新情況，但沒有形成集中匯編，不利于規(guī)范與使用。今后，應減少或逐漸廢棄公告形式，以修改使用標準的方式為規(guī)范形式。以嚴格的修改形式控制食品添加劑品種規(guī)模，減少因新品種增加而帶來的食品安全隱患和監(jiān)管成本。