唐 偉，許德江，徐 峰

（1.中國(guó)鐵路濟(jì)南局集團(tuán)有限公司 濟(jì)南鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所，山東 濟(jì)南 250031；2.中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)有限公司 上海鐵路衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200071）

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)食品安全和營(yíng)養(yǎng)健康的要求日益提高。食品標(biāo)簽作為食品信息的載體，是食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者交流的基本途徑，對(duì)維護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)、保護(hù)消費(fèi)者健康和利益具有重要作用。隨著鐵路運(yùn)輸?shù)难该桶l(fā)展，旅客發(fā)送量屢創(chuàng)新高，站車食品銷售呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，目前鐵路站車銷售食品以預(yù)包裝食品為主，與食品標(biāo)簽相關(guān)的投訴舉報(bào)案件有所上升，給鐵路站車食品安全監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

1 鐵路站車食品標(biāo)簽現(xiàn)狀

1.1 食品標(biāo)簽監(jiān)管依據(jù)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)

食品標(biāo)簽法規(guī)是規(guī)范食品標(biāo)簽管理、實(shí)現(xiàn)知情消費(fèi)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的重要保障，我國(guó)涉及食品標(biāo)簽的法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國(guó)廣告法》和《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》等。我國(guó)的食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)是參照食品法典委員會(huì)(CAC)的系列標(biāo)準(zhǔn)制定的，強(qiáng)制性食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要有《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB 7718—2011)、《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》(GB 28050—2011)、《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽》(GB 13432—2013)。

2016年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司(原中國(guó)鐵路總公司)聯(lián)合頒布的《鐵路運(yùn)營(yíng)食品安全管理辦法》、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司制定的《鐵路食品安全管理基本規(guī)范》，對(duì)站車預(yù)包裝食品標(biāo)簽標(biāo)注項(xiàng)目提出更加具體的要求，全路在站車食品單位積極推行“四控一規(guī)范”(控制生產(chǎn)日期標(biāo)注、保質(zhì)時(shí)間、貯藏溫度、剩余食品，規(guī)范管理食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng))等食品標(biāo)簽管理的新舉措，有效保證了鐵路食品安全[1]。

1.2 鐵路站車食品標(biāo)簽合規(guī)性調(diào)查情況

2018年12月，在18個(gè)鐵路局集團(tuán)公司開展了大規(guī)模的站車預(yù)包裝食品標(biāo)簽抽樣調(diào)查，共采集符合識(shí)別要求的標(biāo)簽5 733個(gè)，由統(tǒng)一培訓(xùn)的專業(yè)人員進(jìn)行分析評(píng)判，結(jié)果表明：標(biāo)簽合格率為81.68%，每個(gè)標(biāo)簽出現(xiàn)問題的平均數(shù)量為1.47個(gè)，有近10%的標(biāo)簽樣本出現(xiàn)2個(gè)以上問題，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目不全、虛假標(biāo)注、違規(guī)添加、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽不規(guī)范等，調(diào)查顯示鐵路食品標(biāo)簽整體情況不容樂觀。

2 鐵路站車食品標(biāo)簽監(jiān)管中存在的主要問題

2.1 食品標(biāo)簽法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)未成體系

美國(guó)是全球食品標(biāo)簽法規(guī)最完備、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰?guó)家之一，制定了專門的《食品標(biāo)簽法》，對(duì)于食品標(biāo)簽管理有詳細(xì)和嚴(yán)格的規(guī)定。目前我國(guó)食品標(biāo)簽法律制度較散亂，零星分布于各類法律法規(guī)中，食品標(biāo)簽領(lǐng)域的立法整合及規(guī)劃有待完善。食品標(biāo)簽法規(guī)之間缺乏有效的內(nèi)在邏輯安排，法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)未能做到有效銜接，前后呼應(yīng)，例如：GB 7718—2011未要求標(biāo)注產(chǎn)地和產(chǎn)品類型，而《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》有明確要求標(biāo)注產(chǎn)地，規(guī)定不統(tǒng)一給現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理帶來困惑[2]。

2.2 食品標(biāo)簽法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)立法水平有待提高

食品標(biāo)簽是專業(yè)事項(xiàng)，與美國(guó)、歐盟等國(guó)家相比，我國(guó)食品標(biāo)簽法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)量和質(zhì)量上存在差距。目前，相關(guān)法規(guī)沒有對(duì)食品標(biāo)簽監(jiān)管方式進(jìn)行明確規(guī)定，監(jiān)督檢查主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，無法完全體現(xiàn)責(zé)權(quán)利效統(tǒng)一原則。相較于國(guó)際食品法典標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條款相對(duì)滯后，美國(guó)80年代食品標(biāo)簽規(guī)定應(yīng)標(biāo)注致敏物質(zhì)，我國(guó)2011年對(duì)過敏源標(biāo)注提出要求[3]。食品標(biāo)簽聲稱基本用語缺乏規(guī)范性要求，急需加強(qiáng)關(guān)于質(zhì)量、數(shù)量、來源和組成聲稱等方面的研究[4]。

2.3 缺乏市場(chǎng)主體參與食品標(biāo)簽管理

黨的十八大提出，政府首要解決的問題便是限制政府機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)監(jiān)管權(quán)限，讓市場(chǎng)各主體充分參與其中。鐵路站車食品標(biāo)簽的數(shù)量龐大，難以做到全面監(jiān)管覆蓋，導(dǎo)致食品標(biāo)簽問題時(shí)有發(fā)生。社會(huì)共治環(huán)境的不成熟維持了這一監(jiān)管態(tài)勢(shì)，食品經(jīng)營(yíng)單位對(duì)食品標(biāo)簽的判別能力有限，缺乏專業(yè)培訓(xùn)，并且由于地域分散、經(jīng)驗(yàn)不足，在多年的打假過程中被迫應(yīng)戰(zhàn)，將責(zé)任更多歸于供貨單位，導(dǎo)致食品進(jìn)貨驗(yàn)收時(shí)忽視對(duì)食品標(biāo)簽的審核。

2.4 鐵路站車食品標(biāo)簽監(jiān)管面臨風(fēng)險(xiǎn)

食品標(biāo)簽問題屬于食品安全范疇，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》明確規(guī)定，食品藥品安全問題適用于公益訴訟，懲罰性賠償制度也適用于食品安全等關(guān)乎社會(huì)公共利益的事件。2019年全路調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，近3年來全路共收到多起涉及站車食品標(biāo)簽的投訴舉報(bào)案例，且呈逐年上升趨勢(shì)，成為困擾鐵路食品安全監(jiān)管的主要難題。

3 鐵路站車食品標(biāo)簽監(jiān)管對(duì)策及建議

3.1 健全食品標(biāo)簽法規(guī)體系和監(jiān)管制度

按照分類指導(dǎo)原則，推動(dòng)食品標(biāo)簽法律規(guī)范整合，制定符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)國(guó)情的專門的食品標(biāo)簽法規(guī)，形成完善的食品標(biāo)簽法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)食品標(biāo)簽法律監(jiān)管制度建設(shè)，解決食品標(biāo)簽監(jiān)管過度與不足并存的弊病。建議修改完善國(guó)家有關(guān)食品安全監(jiān)督的細(xì)則和規(guī)范，增加預(yù)包裝食品標(biāo)簽檢查內(nèi)容。建議根據(jù)對(duì)食品安全影響程度大小，對(duì)食品標(biāo)簽采取分級(jí)分類管理，以增強(qiáng)日常監(jiān)管的科學(xué)性和針對(duì)性[5]。

鐵路食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)落實(shí)監(jiān)督員崗位責(zé)任制，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和隨機(jī)抽查，加大對(duì)食品標(biāo)簽的檢查力度，積極開展食品標(biāo)簽咨詢服務(wù)，指導(dǎo)問題標(biāo)簽的改進(jìn)和完善，通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向食品經(jīng)營(yíng)商戶和廣大消費(fèi)者宣傳食品標(biāo)簽知識(shí)，使問題食品標(biāo)簽無立足之地[6]。

3.2 開展食品標(biāo)簽第三方檢驗(yàn)或認(rèn)證

建立食品標(biāo)簽第三方檢驗(yàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品標(biāo)簽進(jìn)行審核評(píng)價(jià)，對(duì)合規(guī)、真實(shí)的食品標(biāo)簽出具檢驗(yàn)合格證書。消費(fèi)者可以根據(jù)食品標(biāo)簽上的編號(hào)及二維碼查詢食品標(biāo)簽信息的真實(shí)性，了解食品生產(chǎn)加工過程及儲(chǔ)存運(yùn)輸?shù)惹闆r，通過食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的透明化推動(dòng)食品安全社會(huì)共治[7]。

第三方認(rèn)證是保證食品安全的有效工具，聯(lián)合國(guó)食品法典委員會(huì)于1999年第23屆會(huì)議上通過了《有機(jī)食品生產(chǎn)、加工、標(biāo)識(shí)及銷售準(zhǔn)則》，明確了一系列與食品標(biāo)簽相關(guān)的內(nèi)容，使有機(jī)食品成為安全食品的代名詞。在相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)允許下，借鑒有機(jī)食品、綠色食品等認(rèn)證工作，試點(diǎn)開展食品標(biāo)簽認(rèn)證工作，使食品標(biāo)簽認(rèn)證成為食品標(biāo)簽合規(guī)的信用保證。

3.3 強(qiáng)化食品經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部查驗(yàn)

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)重視食品標(biāo)簽管理工作，建立專門的食品標(biāo)簽管理部門。加強(qiáng)自律管理，明確責(zé)罰制度，及時(shí)改進(jìn)食品標(biāo)簽設(shè)計(jì)，建立食品標(biāo)簽溯源體系，為消費(fèi)者提供安全放心的食品。站車食品經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)學(xué)習(xí)掌握食品標(biāo)簽的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，提高辨別問題標(biāo)簽的能力；嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)貨驗(yàn)收登記制度，強(qiáng)化標(biāo)簽查驗(yàn)，將標(biāo)簽不合格食品拒之門外。

3.4 合理應(yīng)用食品標(biāo)簽懲罰性制度

懲罰性賠償是一種有效的法律手段，適用于食品安全等危害社會(huì)公共利益的行為。但在實(shí)踐中，利用這一制度的職業(yè)索賠活動(dòng)已經(jīng)顯現(xiàn)出背離公益、浪費(fèi)司法資源的趨勢(shì)。在食品標(biāo)簽懲罰性賠償制度的實(shí)施中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分食品標(biāo)簽瑕疵和實(shí)質(zhì)性食品安全問題，維護(hù)法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。根據(jù)我國(guó)國(guó)情、道德習(xí)慣及消費(fèi)心理，對(duì)“欺詐”“明知”“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”等要件進(jìn)行符合公共政策的解釋，將涉及食品安全侵害的標(biāo)簽問題懲處控制在合理區(qū)間，有效減少職業(yè)投訴人惡意炒作，積極引導(dǎo)懲罰性賠償訴訟轉(zhuǎn)向真正的食品安全問題，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將精力放在食品安全防控中[8]。

3.5 完善食品標(biāo)簽投訴舉報(bào)輿情處置

鐵路站車食品標(biāo)簽的投訴人既有普通消費(fèi)者，也不乏職業(yè)投訴人，目前的應(yīng)對(duì)處理主要以協(xié)商、調(diào)解為主。職業(yè)投訴人的行為背離社會(huì)監(jiān)督的初心，對(duì)其投訴事項(xiàng)，除可能由此避免重大食品安全事故外，一般不予獎(jiǎng)勵(lì)，以降低逆向激勵(lì)。監(jiān)管人員在應(yīng)對(duì)職業(yè)投訴時(shí)，應(yīng)努力提高自身法律水平和專業(yè)素養(yǎng)，熟悉調(diào)解流程，合理利用法律武器，避免陷入法律誤區(qū)，在調(diào)節(jié)處理過程中做到有理有節(jié)，公平公正[9]。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2019年起草的《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴與舉報(bào)處理辦法(征求意見稿)》第二十二條明確規(guī)定，從嚴(yán)掌握投訴舉報(bào)人不以保護(hù)自身合法權(quán)益或制止違法行為為目的，濫用權(quán)利，反復(fù)、大量、惡意地提出投訴舉報(bào)的受理。辦法的正式施行將有效限制職業(yè)投訴行為，避免擠占監(jiān)管資源。

3.6 開展食品標(biāo)簽領(lǐng)域科研工作

我國(guó)不同地域及各民族間的飲食習(xí)慣不同，各種食物過敏原在不同人群中的過敏反應(yīng)癥狀也不盡相同。因此，應(yīng)加強(qiáng)這方面的差異性研究，使過敏原的標(biāo)注更具針對(duì)性。目前食品標(biāo)簽的識(shí)別評(píng)判依靠人力，效率低、誤差明顯。隨著RFID電子標(biāo)簽、食品二維碼、OCR及5G網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及，“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全監(jiān)管”模式將成為破解食品標(biāo)簽難題的新途徑，應(yīng)積極探索利用信息掃描、人工智能識(shí)別和機(jī)器學(xué)習(xí)等新技術(shù)，開發(fā)食品標(biāo)簽的網(wǎng)絡(luò)識(shí)別和評(píng)估系統(tǒng)，嚴(yán)防問題標(biāo)簽食品流入鐵路站車市場(chǎng)，為鐵路食品安全構(gòu)建一道防火墻。

4 結(jié)束語

食品標(biāo)簽是食品安全管理的重要方面，解決食品標(biāo)簽問題，是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)通過企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督共同關(guān)注食品標(biāo)簽問題。規(guī)范鐵路站車預(yù)包裝食品標(biāo)簽的管理，對(duì)維護(hù)鐵路信譽(yù)和形象有著至關(guān)重要的作用，鐵路食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)食品標(biāo)簽監(jiān)督管理工作，指導(dǎo)食品經(jīng)營(yíng)者科學(xué)查驗(yàn)食品標(biāo)簽，引導(dǎo)消費(fèi)者合理選擇食品，推動(dòng)食品安全社會(huì)共治。