□宋玉蓉

2019 年7月1 日，被稱為“史上最嚴(yán)”的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，該條例不僅實(shí)現(xiàn)管理區(qū)域、管理對象全覆蓋，同時(shí)還加大了懲處力度，對此前鮮少給予處罰的個(gè)人也強(qiáng)調(diào)了違規(guī)后的處罰，因此被稱為“史上最嚴(yán)”。該條例的實(shí)施也標(biāo)志著我國強(qiáng)制生活垃圾管理時(shí)代的到來，引起了海內(nèi)外輿論的高度關(guān)注。幾個(gè)月過去了，上海市生活垃圾管理的效果總體良好，但也不乏一些需要改進(jìn)的地方。上海市生活垃圾管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得其它城市吸取。

一、要加強(qiáng)對居民生活垃圾分類責(zé)任的宣傳教育

我國推行生活垃圾分類已有近二十年，相應(yīng)地，對居民的宣傳教育也進(jìn)行了近二十年。以前的宣傳教育，偏重于宣傳生活垃圾分類的好處，呼吁居民的支持，居民是生活垃圾的制造者，對生活垃圾分類具有不可推卸的責(zé)任宣傳教育不夠，使得很多居民錯(cuò)誤地認(rèn)為自己分類垃圾是在做好事，垃圾分類可做可不做，如果政府或物業(yè)提供的設(shè)施條件不好就會(huì)有諸多抱怨，就可以理直氣壯地不分，養(yǎng)成了一種看客心態(tài)。多年的宣傳教育，最大的成績就是讓大多數(shù)人認(rèn)識(shí)到了我國垃圾問題的嚴(yán)重性，垃圾分類有好處，也贊成垃圾分類，但就是不能落實(shí)到自己的行動(dòng)上。這也是垃圾分類難以深入推動(dòng)的一個(gè)很重要的原因。

上海市的情況也是如此。2000 年，上海市就被原住建部確定為全國首批生活垃圾分類試點(diǎn)城市。2019 年7 月以前，上海市也和全國大多數(shù)省份一樣，生活垃圾分類工作“效果不明顯”。2019 年上海市加大了對居民垃圾分類責(zé)任的教育。2019 年1 月，上海市人大通過了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，這是全國首部由省級(jí)人大通過的關(guān)于生活垃圾管理方面的地方性法規(guī)，具有較高的法律地位和強(qiáng)制力。文明素養(yǎng)較高、法治觀念較強(qiáng)的上海市民敏感地意識(shí)到垃圾分類再也不是以前的說說而已，而是要?jiǎng)诱娓竦牧?，垃圾分類已?jīng)沒有討價(jià)還價(jià)的余地。所以，市民“對垃圾分類的議論已經(jīng)從要不要分、怎么分，進(jìn)入到了如何持續(xù)不斷、持之以恒地分”[1]的階段。而后條例一經(jīng)公布，全市居民都積極行動(dòng)起來了。上海市強(qiáng)制推行活垃圾分類的成效比預(yù)期的效果要好，關(guān)鍵一點(diǎn)就在于居民意識(shí)到了自己在生活垃圾分類中的責(zé)任及法律責(zé)任，從而不得不行動(dòng)起來。

鑒于此，其他城市要學(xué)習(xí)上海的經(jīng)驗(yàn)，在今后的宣傳教育中，加強(qiáng)對居民作為垃圾制造者責(zé)任的教育，使居民明白自己既是垃圾的受害者，也是垃圾的制造者，明白自己作為生活垃圾分類的主體，有責(zé)任和義務(wù)做好垃圾分類。目前，很多省份已制訂了強(qiáng)制垃圾分類的相關(guān)法規(guī)制度，垃圾分類已不僅僅是道德層面的問題，而且是法律層面的問題。也就是說，垃圾分類已經(jīng)不是可做可不做的問題，而是必須做，不做就違法的問題。因此，在宣傳教育中，要增加一些“人人都是垃圾制造者，人人有責(zé)任垃圾分類”,“居民是垃圾分類的主體”,“垃圾分類是居民的法定責(zé)任”,“不分類垃圾就是違法”等內(nèi)容，提高居民對垃圾分類和自身責(zé)任的認(rèn)識(shí)。相信居民的認(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)提高后，對政府或社會(huì)在垃圾管理工作中的不足會(huì)更為寬容，那么垃圾分類工作推動(dòng)起來阻力就會(huì)小得多。

二、要用嚴(yán)格執(zhí)法推動(dòng)生活垃圾分類的臨門一腳

生活垃圾分類并不復(fù)雜，因?yàn)榫用衩刻飚a(chǎn)生的垃圾差不多，在全國絕大多數(shù)城市，分類都少于或等于四類，一般人一個(gè)月足可以學(xué)會(huì)。即使有新垃圾不知道怎么分，也有很多途徑能得到指導(dǎo)，比如微信公眾號(hào)、政府網(wǎng)站、自愿者服務(wù)等等。同時(shí)，調(diào)查顯示,人們對垃圾分類這一事項(xiàng)也很支持，“在此之前，上海市已經(jīng)有十幾年的民意調(diào)查基礎(chǔ)，98%—99%的上海市民都贊成垃圾分類?！盵2]之所以這么多年來工作做了不少，但總覺得“政府熱居民冷”，居民自覺垃圾分類的比例不高，原因主要在于：一是居民怕麻煩。因?yàn)槔诸?，不僅要學(xué)習(xí)怎么分，還要實(shí)實(shí)在在地分門別類，當(dāng)然比以前混倒垃圾要費(fèi)心費(fèi)力，還要多費(fèi)垃圾桶和垃圾袋。二是垃圾分不分類對居民沒有影響。分類不會(huì)得到好處，不分類也不會(huì)受到處罰。以廣州市為例，雖然廣州市早有強(qiáng)制垃圾分類的法規(guī)制度，但一直以來，都只是對機(jī)團(tuán)單位不遵守法規(guī)給予處罰，對居民，一直強(qiáng)調(diào)要以教育、勸導(dǎo)、引導(dǎo)為主，鮮有違規(guī)后的處罰，使得大多數(shù)居民錯(cuò)誤地認(rèn)為垃圾分類法規(guī)就是紙老虎，不會(huì)吃人，所以大家都不當(dāng)回事。三是居民有法不責(zé)眾的僥幸心理。居民大多認(rèn)為“大家都不分，不可能單獨(dú)處罰自己”，所以大家都在觀望。

在2019 年7 月1 日《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》生效前，上海市也和全國大多數(shù)城市一樣，僅僅是對機(jī)團(tuán)單位開罰單，幾乎沒有對居民個(gè)人的處罰。所以，“此前，上海市垃圾分類已經(jīng)‘軟引導(dǎo)’多年，但收效甚微?！盵2]2019 年7 月6日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》生效6 天后，上海市對居民個(gè)人的處罰就達(dá)到了15 起，使上海市民驚呼“真的要開罰了！”再也不敢怠慢了垃圾分類，至此條例的作用才真正發(fā)揮了出來。

人們的好習(xí)慣、好品行，從來就不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是在外在教育、熏陶、影響和必要管理的敦促下逐步形成的。教育、熏陶、影響工作以前已經(jīng)做過很多了，現(xiàn)在到了用必要的強(qiáng)制措施來推進(jìn)的時(shí)候了。要想取得生活垃圾分類新突破，必須用嚴(yán)格執(zhí)法來促成生活垃圾分類的臨門一腳。鑒于城市人口眾多，執(zhí)法力量難以全面覆蓋，建議各地城管部門會(huì)同有關(guān)部門和人員，以隨機(jī)抽查的方式，對居民生活垃圾分類情況進(jìn)行抽查。隨機(jī)抽查不定時(shí)間，不定地點(diǎn)，但會(huì)給人們造成一種壓力，所需人力物力還不高，值得長期堅(jiān)持。要抓一些不認(rèn)真執(zhí)行規(guī)定的典型，特別是個(gè)人典型，給予處罰，并把相關(guān)情況在各種媒體上給予報(bào)道，以造成一種聲勢，形成一種威懾，轉(zhuǎn)變一些居民的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

嚴(yán)格執(zhí)法必然會(huì)帶來部分居民的反對，這在推行垃圾分類的世界各國都曾發(fā)生過，垃圾分類因此也被稱為“世界性的難題”。如果因?yàn)椴糠志用竦姆磳头潘梢蠡蚍艞墸蜁?huì)前功盡棄。如果堅(jiān)持下去，過了開始不適應(yīng)的“陣痛期”，居民習(xí)慣了反對聲就會(huì)小了。政府的態(tài)度應(yīng)該是“既要堅(jiān)定不移，也要因地制宜”，推行垃圾分類的方式方法可以商量、改善，但態(tài)度要堅(jiān)決，絕不能因?yàn)樯贁?shù)人的反對就遷就，就放松要求，否則就有可能功虧一簣，造成不可收拾的局面。

三、做好配套措施推進(jìn)生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放

定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾是說居民扔垃圾不再像以前一樣可以隨時(shí)扔，而是必須在指定的時(shí)間段扔，也不是像以前一樣，幾乎每個(gè)樓層都有垃圾桶，居民推開門就可以扔垃圾，而是必須扔到指定的地點(diǎn)，這個(gè)地點(diǎn)通常不會(huì)就在樓下，而是要走一段距離。這就意味著居民定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾肯定比以前隨時(shí)、幾乎是隨地扔垃圾要不方便得多。但是，定時(shí)定點(diǎn)投放垃圾可以通過降低居民扔垃圾的便利性，倒逼居民形成垃圾分類和少扔垃圾的行為習(xí)慣，有助于從源頭實(shí)現(xiàn)垃圾的減量；垃圾投放點(diǎn)是垃圾集中的地方，容易滋生老鼠、害蟲等東西，對環(huán)境造成污染。減少垃圾投放點(diǎn)就可以減少這方面的污染；垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放意味著垃圾管理責(zé)任者要盯住的地方少了，有利于集中管理，也可以降低管理成本；集中時(shí)間和地點(diǎn)投放垃圾也有利于居民之間的相互監(jiān)督和垃圾管理責(zé)任者的監(jiān)督。垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放是很多國家和地區(qū)垃圾管理的經(jīng)驗(yàn)，必須堅(jiān)持。

上海市實(shí)行的也是定時(shí)定點(diǎn)投放模式。在實(shí)行的初期，大多數(shù)住宅小區(qū)一天只設(shè)一次投放時(shí)間，有些小區(qū)由于場地有限，設(shè)置的投放點(diǎn)較少，有的居民扔垃圾要走500 米。從《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施三個(gè)多月的情況來看，上海市居民對定時(shí)定點(diǎn)投放模式反對聲最大。大家不反對垃圾分類，但反對定時(shí)定點(diǎn)投放模式，其原因主要是居民怕麻煩和配套措施沒有做好。各地在今后推進(jìn)生活垃圾管理中，要吸取上海市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好以下工作。首先，要加強(qiáng)宣傳教育。要宣傳定時(shí)定點(diǎn)投放生活垃圾的重要意義，爭取居民的理解和支持。同時(shí)強(qiáng)調(diào)居民生活垃圾分類的法定責(zé)任，增強(qiáng)他們的責(zé)任感，降低他們的心理預(yù)期，減少他們的苛求心理。其次，要做好定時(shí)定點(diǎn)投放之后的后續(xù)工作，要在管理成本和方便居民中取得平衡?？紤]到居民有一個(gè)逐漸適應(yīng)的過程，各類住宅小區(qū)的情況也比較復(fù)雜，推行定時(shí)定點(diǎn)投放也要柔性化，具體做到：一是多設(shè)點(diǎn)位，防止居民扔垃圾走得太遠(yuǎn)。二是把點(diǎn)位的設(shè)置權(quán)力交給社區(qū)，讓社區(qū)與居民充分溝通，確定點(diǎn)位。這樣一方面可以避免把矛盾集中到政府身上，另一方面可以充分調(diào)動(dòng)居民的積極性和創(chuàng)造性，減少他們的不滿。三是合理設(shè)定生活垃圾投放時(shí)間?？筛鶕?jù)垃圾的不同特點(diǎn)設(shè)置不同的投放次數(shù)，比如餐廚垃圾易腐易臭，應(yīng)增加投放次數(shù)，可設(shè)為餐廚垃圾上午7:00—9:00、晚上6:00—9:00 各投放一次，這樣可以解決一些上早、晚班人的需要。而其他垃圾不易腐爛，幾天投放一次問題也不大，可規(guī)定每天晚上6:00-9:00 投放一次。四是要設(shè)置誤時(shí)投放點(diǎn)，解決一些特殊人群的需要。不過要注意的是，設(shè)置該類投放點(diǎn)要防止居民因此產(chǎn)生松懈心理，把誤時(shí)投放點(diǎn)當(dāng)做正式投放點(diǎn)，隨時(shí)來扔垃圾。五是要配備雨棚和足夠數(shù)量的垃圾桶，防止居民雨天扔垃圾被淋濕，防止垃圾太多溢出桶外，污染環(huán)境。有條件的小區(qū)還可配備洗手池。六是要做好投放點(diǎn)位的衛(wèi)生，防止氣味太大。七是及時(shí)清運(yùn)點(diǎn)位的垃圾，以免造成視覺污染等。

四、防止混裝混運(yùn)生活垃圾

垃圾分類治理的四個(gè)步驟：分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理是一個(gè)完整的體系，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。前一個(gè)步驟是后一個(gè)步驟的基礎(chǔ)和前提，前面的步驟沒有做好，后面的步驟一定做不好。現(xiàn)在全國在推動(dòng)生活垃圾分類投放環(huán)節(jié)進(jìn)行得如火如荼，但有些城市卻在分類收集和分類運(yùn)輸環(huán)節(jié)把居民辛辛苦苦分好的垃圾又混裝在了一起，不能不說對居民生活垃圾分類的積極性是一個(gè)沉重的打擊?！耙晃焕圏c(diǎn)小區(qū)的居民說，看到已分好的垃圾又被環(huán)衛(wèi)工人扔到一個(gè)垃圾桶里，已分好類的垃圾馬上又變成一堆，自己垃圾分類的積極性立刻提不上來了，每天糾結(jié)分還是不分，分了還多用一個(gè)垃圾袋，更不環(huán)保了”[3]我國花了近二十年的時(shí)間，付出了大量的人力、物力、財(cái)力，才有了今天居民比較高的垃圾分類意識(shí)和行動(dòng)，如果因?yàn)榉诸愂占头诸愡\(yùn)輸沒有做好而使居民對整個(gè)垃圾治理失去信心，這將是巨大的損失。

上海市提出的口號(hào)是要杜絕垃圾“混收混運(yùn)”，并號(hào)召廣大居民對環(huán)衛(wèi)工人混收垃圾和垃圾運(yùn)輸單位混運(yùn)垃圾情況進(jìn)行監(jiān)督，并公布舉報(bào)電話，表示一經(jīng)查實(shí)，嚴(yán)肅處理。今后，其他城市在推行生活垃圾管理的過程中要向上海市學(xué)習(xí)，做好以下方面的工作：一是加強(qiáng)對環(huán)衛(wèi)工人和垃圾運(yùn)輸單位的教育，使他們認(rèn)識(shí)到他們不規(guī)范的行為不僅是不珍惜居民的勞動(dòng)成果，而且會(huì)沉重打擊居民分類的積極性，影響整個(gè)垃圾管理工作。二是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。建立監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，號(hào)召居民對環(huán)衛(wèi)工人和垃圾運(yùn)輸單位不規(guī)范的行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。有條件的垃圾投放點(diǎn)還可以安裝攝像頭進(jìn)行監(jiān)督。三是生活垃圾管理責(zé)任人要加強(qiáng)檢查力度，發(fā)現(xiàn)“混裝混運(yùn)”問題要對環(huán)衛(wèi)工人及運(yùn)輸單位給予嚴(yán)厲的處罰，決不能姑息。四是要建立倒逼機(jī)制，堅(jiān)持“不分類，不收運(yùn)”的制度。收運(yùn)單位發(fā)現(xiàn)所交的生活垃圾不符合分類標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)要求改正；拒不改正的，收運(yùn)單位可以拒絕接收，同時(shí)向所在地鎮(zhèn)（街）報(bào)告，由鎮(zhèn)（街）及時(shí)協(xié)調(diào)處理。

五、重視生活垃圾的回收再利用

垃圾包括生活垃圾，是“放錯(cuò)了位置的資源”，理論上都可以得到回收再利用。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，也有很多垃圾可以回收再利用。所以，可回收利用的垃圾又叫再生資源。垃圾回收再利用，一方面可以減少垃圾處理的數(shù)量和成本，另一方面可以變廢為寶，緩解資源緊張的壓力，是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化、減量化的重要措施，也是垃圾治理的重要目的，必須堅(jiān)定不移地推行。

上海市非常重視生活垃圾的回收再利用工作，2019 年5 月，“上海市生活垃圾分類減量推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)了《上海市可回收物體系規(guī)劃實(shí)施方案》”[4]，制定了一系列措施來推進(jìn)可回收物的資源化回收，比如要“‘加快研究制定市級(jí)’‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)’政策”“要推進(jìn)屬地化低價(jià)值可回收物政策落地”“對低價(jià)值可回收物予以專項(xiàng)資金補(bǔ)貼”[4]等。顧名思義，垃圾回收利用分為回收和利用兩個(gè)環(huán)節(jié)，需求決定供給，垃圾能被利用就會(huì)促進(jìn)回收，不能被利用必然影響回收，所以，促進(jìn)垃圾的回收利用，關(guān)鍵是要做好利用環(huán)節(jié)方面的工作，政府的資金和政策應(yīng)該向利用環(huán)節(jié)傾斜，而不是回收環(huán)節(jié)。上海市和其他許多城市一樣，對回收環(huán)節(jié)政策傾斜較多，這不能不說有失偏頗。

綜上所述，對具有較高回收價(jià)值的再生資源的回收利用，市場化主體的積極性較高，回收利用不成問題。但低值可回收物由于回收成本大于回收價(jià)值，市場化主體的積極性不高，推進(jìn)資源化再回收利用有難度。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[5]，要想促進(jìn)低值可回收物的回收利用，必須讓市場化主體有利可圖。為此，首先要加大補(bǔ)貼力度，使回收利用低值可回收物的市場化主體能夠維持生產(chǎn)，愿意繼續(xù)下去。可采取市里、區(qū)里、街道各出一部分的方式籌措資金。其次，要暢通資源化利用渠道，打開“垃圾副產(chǎn)品”市場。只有這些“垃圾副產(chǎn)品”好用，好賣，才能給市場化主體帶來收益，才能促進(jìn)再生資源的回收利用。目前，由于擔(dān)心達(dá)不到環(huán)保要求，有些“垃圾副產(chǎn)品”被禁止使用，導(dǎo)致產(chǎn)品沒有銷路，企業(yè)只能關(guān)閉歇業(yè)。其實(shí)要換個(gè)角度看這個(gè)問題：也許這些“垃圾副產(chǎn)品”確實(shí)有些方面達(dá)不到環(huán)保要求，但在當(dāng)前沒有更好的處理措施的情況下，只能兩權(quán)相害取其輕，一味的禁止可能弊大于利。最后，積極開展再生資源回收利用關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)。針對目前廣州在再生資源回收利用方面科研和資金水平不足的情況，政府要加大投入，鼓勵(lì)和支持科技研發(fā)，鼓勵(lì)跨地區(qū)、跨部門的技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。