■ 韓冰

公投作為一種直接民主形式，本身就存在一定弊端以及操作上的局限性。臺(tái)灣地區(qū)“統(tǒng)獨(dú)認(rèn)同”分化、族群矛盾尖銳、政黨政爭(zhēng)激烈，“公投”制度極易背離其就特定重大爭(zhēng)議性事項(xiàng)征求真正民意的制度設(shè)計(jì)初衷。特別是在“公投”與選舉同時(shí)舉辦的情況下，圍繞“公投”展開(kāi)的提案、聯(lián)署或投票等活動(dòng)，均易被異化成特定政黨與政治人物進(jìn)行選舉動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)某種政治目的的籌碼。2018年臺(tái)灣地區(qū)地方公職人員選舉期間，“公投”再次成為島內(nèi)政黨、社會(huì)團(tuán)體政治博弈工具，其對(duì)臺(tái)灣政局走向、兩岸關(guān)系前景的影響值得關(guān)注。

一、“公投”提升選舉投票率

自2018年初以來(lái)，朝野政黨、社會(huì)團(tuán)體均欲以“公投”體現(xiàn)出的民意為工具攫取政治利益，圍繞“公投綁選舉”議題展開(kāi)慘烈政治廝殺。因?yàn)樵缭?004年，陳水扁一手策劃“防御性公投”時(shí)，民進(jìn)黨即認(rèn)定只要“公投”與大型選舉一起辦，即可提高4%—8%投票率。2018年底，10項(xiàng)“公投”與選舉同時(shí)舉行，國(guó)民黨、“時(shí)代力量”等政黨依照以往經(jīng)驗(yàn)，同樣認(rèn)為“公投”可提升民眾投票意愿，提升“九合一”選舉投票率。

一是“公投”激發(fā)島內(nèi)選民政治參與熱情。在臺(tái)灣地區(qū)民主化進(jìn)程中，“公投”被民進(jìn)黨等政治勢(shì)力賦予“神圣”色彩，成為檢驗(yàn)、實(shí)踐“民主”“人權(quán)”的重要指標(biāo)，其危害則被遮掩。臺(tái)灣民眾對(duì)“公投”的認(rèn)知，普遍停留在“深化民主”、“公民自決”、直接參與公共政策決策等層面，未能認(rèn)清“公投”本身存在的弊端及其濫用帶來(lái)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)。新版“公投法”大幅降低“公投”發(fā)起、聯(lián)署以及通過(guò)門檻，“公投”在臺(tái)灣民眾公共政治生活中出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高，參與聯(lián)署或議題討論等相關(guān)活動(dòng)，對(duì)民眾而言越來(lái)越習(xí)慣化，他們?yōu)榇送度氲臅r(shí)間與精力往往進(jìn)一步強(qiáng)化其對(duì)“公投”的關(guān)注度。在與選舉捆綁的10項(xiàng)“公投”里，“東京奧運(yùn)正名”“同性婚姻合法”等議題爭(zhēng)議性大，內(nèi)容敏感，極易引發(fā)民眾辯論，激起支持或反對(duì)群體通過(guò)投票表達(dá)自身立場(chǎng)的意愿?！胺纯瘴邸薄胺磳?duì)‘非核家園’”等“公投”，與民眾切身利益密切相關(guān)，讓選民有更大動(dòng)機(jī)出門投票。

二是影響青年群體投票行為。臺(tái)灣青年群體深受民主教育與多元文化影響，“加之見(jiàn)證或參與島內(nèi)三次政黨輪替，對(duì)民主、自由、公平、正義等‘普世價(jià)值觀’認(rèn)同度甚高”。這些青睞“非傳統(tǒng)”“非常規(guī)”政治活動(dòng)的年輕選民，服從傳統(tǒng)及權(quán)威規(guī)范意愿較低，傾向直接參與公共政策制定與決策。特別是在“反服貿(mào)運(yùn)動(dòng)”、2016年大選影響下，島內(nèi)青年群體逐漸擺脫政治“邊緣人”處境，成為決定臺(tái)灣政局走向關(guān)鍵力量之一。2018年2月開(kāi)始，“東京奧運(yùn)正名”“同性婚姻合法”等“公投”在臺(tái)北市西門町等鬧市區(qū)駐點(diǎn)宣傳、聯(lián)署，且有青年政治人物，特別是民進(jìn)黨、“時(shí)代力量”縣市議員參選人做政策說(shuō)明，強(qiáng)化“公投”議題傳播效能，很大程度上增加年輕族群投票意愿。2018年9月，“臺(tái)灣民意基金會(huì)”公布民調(diào)顯示，針對(duì)“同性婚姻合法公投”，可能會(huì)出席投票的人預(yù)估將不低于四成七，年輕且高教育程度選民因?qū)υ摗肮丁庇懈叨扰d趣，“有望提升投票意愿，對(duì)選情也會(huì)帶來(lái)意想不到的沖擊”。

二、候選人借“公投”展開(kāi)選舉營(yíng)銷

參照世界其他地區(qū)的選舉經(jīng)驗(yàn)，在“公投”與選舉同時(shí)舉辦且候選人為“公投”發(fā)起者的情況下，候選人得票率可得到提升。因此，投身島內(nèi)“九合一”選舉的政黨提名人，爭(zhēng)相將“公投”視作“先手棋”，竭力推動(dòng)、參與“公投”活動(dòng)。

一是發(fā)起“公投”議題增加曝光度。為避免競(jìng)選宣傳過(guò)度浪費(fèi)資源、干擾民眾生活，島內(nèi)現(xiàn)行選舉制度嚴(yán)格規(guī)范候選人宣傳造勢(shì)行為。然而，各政黨候選人為規(guī)避法規(guī)掣肘，最大限度增加曝光度，屢以“公投”提案發(fā)起人或支持者身份占據(jù)媒體版面。2018年初，國(guó)民黨將選舉文宣主軸錨定為“反空污”等3項(xiàng)“公投”后，國(guó)民黨臺(tái)北市市長(zhǎng)參選人丁守中、新北市市長(zhǎng)提名人侯友宜、臺(tái)中市市長(zhǎng)候選人盧秀燕等多次就“公投”舉辦記者會(huì)，并擔(dān)綱發(fā)言人角色。而民進(jìn)黨、“時(shí)代力量”、“社民黨”等候選人同樣不甘落后。民進(jìn)黨臺(tái)北市市長(zhǎng)候選人姚文智公開(kāi)聲稱自己是“東京奧運(yùn)正名公投”志工?！皶r(shí)代力量”縣市議員參選人為在地方基層打響知名度，不斷鼓噪“東京奧運(yùn)正名”議題?！吧缑顸h”臺(tái)北市議員參選人苗博雅力推“同性婚姻合法公投”，多次接受《民報(bào)》等媒體專訪，輿論熱度迅速躥升。此外，依“中選會(huì)”規(guī)劃，在投票日28天前為每項(xiàng)成案“公投”舉辦至少5場(chǎng)電視、網(wǎng)絡(luò)同步直播的意見(jiàn)發(fā)表會(huì)，盧秀燕得以借此向民眾展示個(gè)人形象，因?yàn)椤氨R秀燕借助由‘反空污公投’爭(zhēng)取支持的策略相當(dāng)明顯，意見(jiàn)發(fā)表會(huì)的表現(xiàn)，攸關(guān)她是否能進(jìn)一步拉抬選情”。

二是參與“公投”宣傳、聯(lián)署活動(dòng)贏取選民支持。對(duì)發(fā)起或支持特定“公投”議題的參選人而言，通過(guò)舉辦、參與聯(lián)署活動(dòng)，可獲取與選民互動(dòng)的機(jī)會(huì)，向選民傳遞個(gè)人政策主張與價(jià)值理念，爭(zhēng)取選民支持。選前敏感時(shí)期，盧秀燕、侯友宜即多次奔赴選區(qū)基層，與民眾共同手持“反空污”“反深澳”等標(biāo)語(yǔ)合照，搶占民意高地。在高雄地區(qū)，“基督教豐收教會(huì)”、“基督教長(zhǎng)老教會(huì)”、三鳳宮等宗教團(tuán)體一直是民進(jìn)黨基本盤組成部分，由于不滿民進(jìn)黨當(dāng)局支持“同性婚姻合法”的立場(chǎng)，這些宗教團(tuán)體表示，“同婚議題已在高雄選區(qū)延燒，如果民進(jìn)黨陳其邁再不回應(yīng)教會(huì)訴求，未來(lái)與教會(huì)的關(guān)系恐有緊繃趨勢(shì)”。與此相對(duì)，國(guó)民黨高雄市市長(zhǎng)候選人韓國(guó)瑜參選之初就表態(tài)堅(jiān)守傳統(tǒng)家庭價(jià)值，力挺“愛(ài)家公投”，2018年6月公開(kāi)簽署“愛(ài)家公投”聯(lián)署書，他亦因此獲得當(dāng)?shù)厣鐣?huì)團(tuán)體、宗教組織認(rèn)可。

從選舉結(jié)果來(lái)看，“反空污公投”和“反擴(kuò)建深澳電廠公投”兩項(xiàng)“公投”在全臺(tái)范圍內(nèi)的“有效同意票占投票權(quán)人數(shù)比例”分別為40.27%、38.46%。在臺(tái)中市，該數(shù)據(jù)分別為44.13%、41.42%，不但高于全臺(tái)平均水平，也位列“六都”首位。這從側(cè)面表明，國(guó)民黨操盤的“反空污”和“反擴(kuò)建深澳電廠”議題在臺(tái)中市充分發(fā)酵，得到選民支持，也為盧秀燕大勝對(duì)手林佳龍逾20萬(wàn)票增添了注腳。

三是政黨利用“公投”議題凝聚基本盤。政黨候選人發(fā)起“公投”、舉行聯(lián)署造勢(shì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，大多配合島內(nèi)外熱點(diǎn)事件，在有限的時(shí)間里，制造出緊繃的政治張力，激發(fā)其基本盤的危機(jī)意識(shí)，最終將支持者送到投票現(xiàn)場(chǎng)。以“東京奧運(yùn)正名”為例，2018年7月，臺(tái)中市“東亞青運(yùn)會(huì)”主辦權(quán)被取消后，選情持續(xù)落后的民進(jìn)黨臺(tái)北市市長(zhǎng)姚文智趁機(jī)打“悲情牌”與“統(tǒng)獨(dú)牌”，稱“臺(tái)灣絕不向中國(guó)蠻橫打壓低頭”，宣布開(kāi)放其選舉服務(wù)處方便民眾為“東京奧運(yùn)正名”聯(lián)署，其目的就是討好深綠選民，拉抬選情。多位“時(shí)代力量”縣市議員候選人也以協(xié)助“東京奧運(yùn)正名行動(dòng)小組”為名，密集參與“東京奧運(yùn)正名”聯(lián)署活動(dòng)，吸引“獨(dú)”派勢(shì)力選票。

臺(tái)北市市長(zhǎng)選舉結(jié)果顯示，姚文智最終獲得24.4641萬(wàn)票，得票率17.29%，超過(guò)選前多家民調(diào)預(yù)估的約10%得票率，顯見(jiàn)其利用“東京奧運(yùn)正名公投”聚攏基本盤策略取得一定成效。與此類似，“時(shí)代力量”借“公投”拉抬整體選情的選舉策略的確亦產(chǎn)生效果。其提名的40位縣市議員候選人，在臺(tái)北市、桃園市、新竹市、苗栗縣等縣市共拿下16席議員席次，臺(tái)北市和新竹市各取得3席，均已跨過(guò)組成議會(huì)黨團(tuán)的門檻，“桃竹苗地區(qū)更是提名9席當(dāng)選7席”。

四是民進(jìn)黨搭“臺(tái)獨(dú)公投”便車?yán)У兔赃x情。新版“公投法”雖將涉及兩岸關(guān)系的“領(lǐng)土變更”“憲法改造”“兩岸政治協(xié)議”等敏感事項(xiàng)排除在“公投”之外，但島內(nèi)“獨(dú)”派勢(shì)力通過(guò)“打擦邊球”方式，拋出“東京奧運(yùn)正名公投”，利用“公投”區(qū)分“我族”和“他族”的“溢出效應(yīng)”，增加參與“公投”者對(duì)“我族”的認(rèn)同，明確與“他族”的區(qū)隔，強(qiáng)化島內(nèi)民眾“共同體意識(shí)”，進(jìn)一步塑造島內(nèi)民眾對(duì)臺(tái)灣和祖國(guó)大陸是兩個(gè)社會(huì)的認(rèn)知，沖撞兩岸關(guān)系紅線。蔡英文當(dāng)局最初雖不愿完全屈從“獨(dú)”派要挾，但民進(jìn)黨整體選情不佳，亟需穩(wěn)固基本盤?；谶@種選舉利益考慮，民進(jìn)黨在實(shí)際政治動(dòng)作上逐漸向“獨(dú)”派靠攏，企圖讓“綠營(yíng)‘主權(quán)控’出來(lái)投票，借以強(qiáng)化民進(jìn)黨候選人的得票率”。10月20日，“喜樂(lè)島聯(lián)盟”召集人、“民視”電視臺(tái)董事長(zhǎng)郭倍宏集結(jié)“時(shí)代力量”“社民黨”“臺(tái)聯(lián)黨”等政黨，在臺(tái)北市發(fā)起“全民公投反并吞”游行，要求“獨(dú)立公投、正名入聯(lián)”。早前有意與“喜樂(lè)島聯(lián)盟”進(jìn)行切割的民進(jìn)黨，一度下令禁止黨公職及候選人參加、參與游行動(dòng)員。但是面對(duì)高雄市選情不佳的現(xiàn)實(shí)，蔡英文與民進(jìn)黨為安撫基本盤不滿情緒，扭轉(zhuǎn)選戰(zhàn)頹勢(shì)，匆忙決定10月20日在高雄市自辦“反并吞、護(hù)臺(tái)灣”活動(dòng)。其如意算盤是搭“獨(dú)”派便車，重演陳水扁“牽手護(hù)臺(tái)灣”戲碼，“在十分緊縮的時(shí)間中，制造出異常尖銳的政治沖突，激蕩起敵愾氛圍，將滿懷悲情與仇怒的臺(tái)灣選民送到選舉投票箱前”。

三、“公投”結(jié)果以及“公投綁選舉”后續(xù)影響

依據(jù)“中選會(huì)”選前發(fā)布的公告，2018年“公投綁‘九合一’選舉”期間，臺(tái)灣地區(qū)擁有“公投”投票權(quán)人數(shù)為1975.7067萬(wàn)人，其中18歲以上未滿20歲的“公投首投族”為58.2043萬(wàn)人。按照“公投法”規(guī)定，“公投”正式成案并舉行投票，只要獲得超過(guò)493.9267萬(wàn)張有效同意票，且有效同意票數(shù)多于不同意票，即可獲得通過(guò)。

11月25日凌晨，10項(xiàng)“公投”投票結(jié)果出爐。“反空污”、“反擴(kuò)建深澳電廠”、“反對(duì)進(jìn)口日本核災(zāi)地區(qū)食品”、反對(duì)蔡英文當(dāng)局“非核家園”能源政策的“‘以核養(yǎng)綠’”等7項(xiàng)“公投”獲得通過(guò)，“民法保障‘同性婚姻’”“中小學(xué)階段開(kāi)展‘同性戀教育’”“東京奧運(yùn)正名”等3項(xiàng)“公投”未獲通過(guò)。引發(fā)島內(nèi)政治紛擾的“公投綁選舉”活動(dòng)塵埃落定，但其后續(xù)效應(yīng)值得關(guān)注。

一是影響民眾投票行為。繁多的“公投”項(xiàng)目與選舉同時(shí)舉行，增加民眾投票復(fù)雜程度，拉長(zhǎng)每個(gè)人投票的時(shí)間。為消化投票人潮，“中選會(huì)”宣布在投票截止時(shí)限前開(kāi)始排隊(duì)者，都可行使投票權(quán)。此舉讓去年“九合一”選舉出現(xiàn)“這邊有人還在投、那邊就已經(jīng)在開(kāi)票”的奇異景象，導(dǎo)致臺(tái)北市出現(xiàn)“棄?！毙?yīng)，國(guó)民黨候選人丁守中以3000余票小幅差距輸給尋求連任的柯文哲，一度引發(fā)司法糾紛，很大程度上拉低島內(nèi)選舉制度的正當(dāng)性與合法性。

二是沖擊政黨社會(huì)動(dòng)員模式。相較“九合一”選舉約6成6的投票率，這次“公投”投票率接近5成5，每項(xiàng)“公投”均有約1100萬(wàn)人參與投票。與2004年“防御性公投”4成5投票率、2008年“入聯(lián)公投”3成5投票率相比，民眾參與“公投”熱度創(chuàng)下新高。該現(xiàn)象在展示“公投”強(qiáng)大社會(huì)影響力的同時(shí)，也向島內(nèi)政黨傳統(tǒng)組織動(dòng)員模式發(fā)起挑戰(zhàn)。過(guò)去政黨通過(guò)“綁樁”或媒體放大議題聲量來(lái)影響民眾的效果，與“公投”制造、傳播以及說(shuō)服民眾支持的能力相比可謂“小巫見(jiàn)大巫”。不過(guò)，“公投”議題的發(fā)起、宣傳與聯(lián)署需要投放龐大人力、物力與財(cái)力，這也對(duì)島內(nèi)諸多資源匱乏但又希望借助“公投”放大政治能見(jiàn)度的政黨提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是徒增社會(huì)治理成本?，F(xiàn)行“公投法”為“公投”發(fā)起、通過(guò)等設(shè)置寬松條件，使“公投綁選舉”成為島內(nèi)政黨政治慣?，F(xiàn)象。由于政策制定需要一定知識(shí)與技能，特別是高度復(fù)雜的政策立法，更是普通民眾短時(shí)間內(nèi)難以掌握的素養(yǎng)，“公投”門檻下修、“選舉”激化政黨惡斗的交互作用將對(duì)島內(nèi)社會(huì)產(chǎn)生極大負(fù)面影響。以此次“公投”為例，島內(nèi)多數(shù)民眾對(duì)10項(xiàng)“公投案”內(nèi)容本身以及通過(guò)后的影響了解有限，加之“公投”用“同意”和“不同意”決定社會(huì)議題或政策方向，產(chǎn)生了簡(jiǎn)化議題復(fù)雜性的問(wèn)題。因此，“公投”將原本應(yīng)由政治專業(yè)人士解決的問(wèn)題貿(mào)然拋給一般民眾，交由他們自己做決定，而不是彼此面對(duì)歧異，通過(guò)充分討論尋求共識(shí)，非但無(wú)法解決問(wèn)題，反而虛耗社會(huì)治理資源。

四是警惕“臺(tái)獨(dú)公投”再掀臺(tái)海波瀾。民進(jìn)黨在2018年“九合一”選舉中遭遇慘敗，為贏得2020年臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉，聯(lián)手島內(nèi)“獨(dú)”派勢(shì)力推動(dòng)“統(tǒng)獨(dú)公投”的可能性上升。屆時(shí)，兩岸關(guān)系面臨的風(fēng)險(xiǎn)隨之升高?？偟膩?lái)看，在島內(nèi)政黨、社會(huì)團(tuán)體均欲以“公投”體現(xiàn)出的民意為工具獲取政治利益的情況下，“公投綁選舉”不但無(wú)助化解島內(nèi)社會(huì)爭(zhēng)議，反而助長(zhǎng)民粹思潮抬頭，并將政黨政治競(jìng)爭(zhēng)窄化為統(tǒng)“獨(dú)”之爭(zhēng)，為兩岸關(guān)系和平發(fā)展投下沉重陰霾。不過(guò)，需要指出的是，操弄“統(tǒng)獨(dú)公投”撈取政治選票的行為，本質(zhì)上是以臺(tái)灣同胞福祉為賭注挑戰(zhàn)一個(gè)中國(guó)原則，制造兩岸緊張對(duì)立，攪亂臺(tái)海局勢(shì)，這種行徑必將自食惡果。